서울행정법원 2014.4.24. 선고 2013구합17824 판결

가. 망 D(이하 '망인'이라 한다)의 대리인 선정자 C은 2005, 7.경 피고에게 망인이 '특수임무수행자 보상에 관한 법률'(이하 '특수임무수행자보상법'이라 하고, 그 시행령과 시행세칙을 각각 '시행령', '시행세칙'이라 한다)에 따른 특수임무수행자에 해당한다며 아래와 같은 특수임무수행 경위서를 첨부하여 보상금의 지급을 신청하였고(이하 '이 사건 신청'이라 한다), 그 후 망인은 2006. 4. 10. 사망하였는데, 원고(선정당사자) A, 선정자 C은 망인의 자녀이고, 선정자 B는 망인의 부인이다(이하 원고(선정당사자) A, 선정자 C, 선정자 B를 '원고들'이라 한다.

나. 피고는 이 사건 신청 시 제출된 특수임무수행 경위서와 인우보증서(E, F), 참고인 G의 진술 등을 근거로 '망인은 1950, 9부터 1953. 3.까지 공군첩보대에서 근무하였으며 연평도 파견대 근무기간(1952. 6.부터 1953, 3.까지) 중 특수임무(첩보수집 : 군사시설, 군 이동사항)를 1회 수행하였다'고 인정하여, 2006. 8. 29. 그 유족인 원고들에게 합계 111,238,300원을 지급하기로 결정하고(상속지분에 따라 선정자 B에게 47,673,560원, 선정자 C, 원고(선정당사자) A에게 각 31,782,370원을 지급하기로 결정하였다. 이하 '이 사건 보상결정'이라 한다}, 그에 따라 위 각 보상금을 모두 지급하였다.

다. 이후 피고는 그 소속 조사관인 H이 보상금 지급을 신청한 사람들로부터 금품을 받은 사실이 드러나 뇌물수수죄로 유죄판결을 받자 위 H이 담당하였던 이 사건 보상결정을 재조사하였다.

라. 피고는 위 재조사 결과 '망인은 군 첩보부대에서 특수임무를 수행한 사실이 없는 지원요원으로 확인되었다'는 이유로 2013. 4. 23. 원고들에 대한 각 보상금 지급결정을 취소하고 이미 지급한 위 각 보상금의 환수결정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 1 내지 3호증, 을 1 내지 4호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

(1) 망인은 1950. 9. 5. 공군에 입대하여 공군본부 정보국, 특무대, 제90특무대, 제20특무대, 제193특무대, 연평도 파견대 등에서 근무하였는데, 1950. 9.경 첩보교육생으로 차출되어 일본에서 적지 투입을 목적으로 한 낙하산 강하훈련, 생존훈련, 도피 탈출교육 등 특수첩보활동 교육을 받았으므로 시행령 제4조 제2항 제2호의 특수임무와 관련한 교육훈련을 받은 사람에 해당하여 특수임무보상금 지급대상이 됨에도 이 사건 보상금을 환수한 이 사건 처분은 위법하다.

(2) 망인은 위 특수첩보 교육을 받은 후 귀국하여 연평도 파견대에서 근무하였는데, 당시 공작원들을 이끌고 인민군 복장으로 적지에 침투하여 첩보활동을 하였으므로 망인이 특수임무를 수행하지 않았음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

(3) 이 사건 보상결정의 근거가 된 인우보증의 내용과 참고인 진술이 허위라고 하더라도, 피고는 망인이 특수임무를 수행한 사실이 있는지, 특수첩보 교육을 받은 사실이 있는지 여부에 대하여 심리하고, 유족들에게 새로운 증거의 제출을 요구하여 유족들로 하여금 망인의 특수임무수행 사실을 입증할 기회를 부여하여야 함에도 그러한 기회를 부여하지 아니하고 한 이 사건 처분은 위법하다.

(4) 특수임무수행자보상법 제17조의2에 의하면 보상금 지급결정과 그에 대한 원고의 동의는 재판상 화해가 성립된 것으로 간주하고 있고 이는 민법상 화해계약에 해당하는데, 화해계약은 화해의 목적이 된 분쟁에 관하여 착오를 이유로 취소할 수 없고, 보상금결정에 대하여 이의를 제기할 수 없음에도 이 사건 보상금을 환수한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 이 사건 신청 당시 선정자 C은 G, E, F의 각 인우보증서를 첨부하였는데, G의 인우보증서는 "연평 파견대장 시절 유능한 특수요원으로 적지에 침투, 많은 공을 세운 사실을 확실히 보증합니다."라는 취지이고, E의 인우보증서는 "망인은 보증인과 같이 헌병으로 위장모집되어 일본에 가서 특수요원 훈련을 같이 마치고 돌아와 특무대(첩보대) 연평지구 파견대에서 1952.5. ~ 1953.3.까지 파견되어 특수활동을 한 사실을 확실히 보증합니다."라는 취지이며, F의 인우보증서는 "망인은 보증인과 같이 공군특무대 (첩보대)에 배속되어 제대 시까지 근무한 용감한 전우였음을 확실히 보증합니다."라는 취지이다.

(2) 그러나 G은 1953. 1. 25.부터 같은 해 10. 31.까지, 망인은 1952. 7. 1.부터 같은 해 12. 22.까지 각 연평도 파견대에서 복무를 하여 G과 망인은 다른 시기에 연평도 파견대에서 근무하였다. 그럼에도 이 사건 신청 조사결과 보고서에는 망인이 1952. 6. 27.부터 1953. 3. 1.까지 연평도 파견대에서 근무한 것처럼 기재되었다. G은 2012. 5. 16. 피고의 참고인 조사에서 G이 연평도 파견대로 부임하기 이전에 망인이 다른 곳으로 전출된 것을 지적하자, 망인에 대하여 착각을 하였고, 망인에 대한 인우보증 내용은 잘 모르는 사실이며 이 사건 신청과 관련하여 실제로 참고인으로 조사받은 사실은 없다고 진술을 하였고, 위 인우보증도 취하하였다.

(3) E은 2012. 7. 25. 피고의 참고인 조사에서 망인을 잘 알지 못하고 인우보증을한 기억이 없다고 진술하였다.

(4) F은 1952. 4.경부터 1953. 3.경까지 연평도 파견대 으로 근무하였는데, 2012. 7. 26, 피고의 참고인 조사에서 망인과 일본에 가서 함께 교육을 받은 사실은 있으나 망인이 특수임무를 수행하였는지에 관하여는 잘 모르고 인우보증을 한 기억이 없다고 진술하였다.

(5) 한편 J은 1952. 2.경부터 같은 해 10.경까지 연평도 파견대에서 근무하였는데, 2012. 7. 18. 피고의 참고인 조사에서 연평도 파견대의 주임무는 피난민이나 포로를 신문하여 대북첩보 수집을 하거나 피난민 중 일부를 교육시켜 북한에 침투시켜 첩보를 수집하는 일이고, 적지에는 가지 않았다는 취지로 진술하였다. 한편, J도 특수임무수행과 관련하여 보상신청을 하였으나 적지에 가지 않았다는 이유로 기각되었다.

(6) K는 2012. 8. 7. 피고의 참고인 조사에서 1952.경부터 휴전 시까지 연평도파견대에서 근무하였는데, 당시 현역 대원들은 공작원들을 적지 근접지역까지 호송하여 준일은 있으나 적지에 직접 침투한 일은 없었다는 취지의 진술을 하였다.

(7) L도 2012. 7. 31. 피고의 참고인 조사에서 1952.경 연평도 파견대에서 근무할 당시 포로 신문 등의 임무만을 수행하였고 직접 적지에 침투하여 첩보활동을 한 사실은 없다는 취지의 진술을 하였다.

(8) 망인의 유족인 선정자 C은 2012. 7. 19. 피고의 참고인 조사에서 '이 사건 신청 당시 망인이 뇌경색으로 병원에 입원하여 선정자 C이 보상신청 업무를 대신 처리하였다. 망인의 친구들이 G을 찾아가 보라고 하여 G을 통하여 보상신청을 하였고, 보상금을 받은 후 G에게 수고비 명목의 금원을 지급하였다. 특수임무수행 경위서와 인우보증서도 G이 작성한 것으로 알고 있다'는 취지로 진술하였다.

(9) 이 사건 보상결정을 담당한 피고 소속 조사관 H은 2012. 2. 28. 국방부 보통군 사법원(2011고35)에서 "G으로부터, 자신과 그의 지인 및 정보전우회 소속 보상신청인들이 특수임무수행자 보상을 받을 수 있도록 조사 편의를 제공하여 달라는 청탁을 받고, 총 2회에 걸쳐 3,400만 원을 받았다."라는 뇌물수수죄 등으로 징역 3년에 집행유예 5년 및 벌금 800만 원을 선고받았다. 한편, G은 이 사건 신청을 포함한 특수임무수행자 보상신청자로부터 금전을 수수받아 이를 모아 H에게 전달해 준 사실이 있고, 이 사건 보상결정 후 이 사건 신청과 관련하여도 원고들로부터 200만 원을 지급받았다.

(10) 또한 G은 H과 공모하여 공군 첩보부대에 근무한 적이 없는 M, N에게 허위보상금 신청을 하도록 권유한 후 허위의 인우보증서를 만드는 방법으로 피고로부터 보상금을 편취하였다는 범죄사실로 기소되어 사기, 특수임무수행자 보상에 관한 법률 위반죄 등의 죄명으로 의정부지방법원 고양지원(2013고단235)으로부터 2013. 4. 12. 징역 1년 2월의 형을 선고받은 후 이에 대하여 항소하여 2013. 8. 22, 의정부지방법원(2013노 972)으로부터 징역 10월의 형을 선고받았다.

【인정근거】다툼이 없는 사실, 갑 4호증, 을 2호증의 1 내지 3, 을 4호증, 을 5호증, 을 6호증, 을 8 내지 18호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 첫 번째 주장에 대한 판단

특수임무수행자보상법 제2조 제1항 제2호, 시행령 제3조 제3호에 의하면, 특수임무수행자로 인정되기 위해서는 공군의 경우 1951. 5. 15.부터 1971. 8. 31.까지 군정보부대에 소속되어 특수임무를 하였거나 이와 관련한 교육훈련을 받은 자이어야 하는바, 원고들은 망인이 1950. 9.경 일본에서 첩보교육을 받았다는 것이어서 위 주장 자체에 의하더라도 망인은 특수임무수행자보상법에 의한 특수임무수행자라고 할 수 없으므로 원고들의 위 주장은 이유 없다.

(2) 두 번째 주장에 대한 판단

특수임무수행자보상법 제18조 제1항은 이 법에 의한 보상금 등을 지급받았다고 하더라도 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 보상금 등의 지급을 받은 경우(제1호)와 잘못 지급된 경우(제2호)에는 보상금 등의 전부 또는 일부를 환수하여야 한다고 규정한다. 항고소송에 있어서 해당 행정처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 행정처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 행정청이 주장하는 해당 행정처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명된 경우에는 그와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방이 증명할 책임을 진다고 봄이 타당하다(대 법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639, 27646 전원합의체 판결, 대법원 2013. 1. 10. 선고 2011두7854 판결 등 참조). 따라서 이 사건의 경우 보상금을 받은 자가 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 보상금을 받았거나 보상금이 잘못 지급되었다는 점은 처분청이 우선 이를 증명하여야 한다.

이러한 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정 사실 및 변론 전체의 취지에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① G, E, F은 망인과 함께 근무하지 않아 망인이 특수임무를 수행하였는지 여부에 관하여 알 수 없음에도 그들 명의의 각 인우보증서에는 망인이 특수임무를 수행하였다는 취지의 내용이 기재되어 있고, E, F은 위 인우보증서를 작성한 기억이 없다고 진술하고 있는 점, ② 피고 소속 조사관인 H은 조사하지도 않은 G을 조사한 것처럼 허위로 조사결과 보고서를 작성하여 피고로 하여금 원고들에게 보상금을 지급하게 한 점, ③ 이 사건 보상금 지급과 관련된 서류의 작성 및 보상금 지급신청 업무는 주로 G이 담당하였고, 원고들은 망인이 수행한 임무에 대하여 잘 알지 못할 뿐만 아니라, 특수임무수행 경위서의 내용, E, F으로부터 인우보증서를 받은 경위조차 알지 못하는 점, (4) 원고들은 보상금을 받은 후 G에게 수고비를 지급하였고, G은 조사관인 H에게 "보상신청인들이 보상을 받을 수 있도록 조사 편의를 봐 달라."고 청탁하고 뇌물을 제공한 점, ⑤ 위 사실로 H은 뇌물수수죄 등의 유죄판결을 받았고, G도 다른 특수임무수행자 보상신청과 관련하여 피고를 기망하여 보상금을 편취한 혐의로 유죄판결을 받은 점, ⑥ 특수임무수행자보상법의 입법취지, 관련 규정에 비추어 보면 위 법의 적용대상이 되는 '특수임무'라 함은 통상적인 첩보 및 정보수집 등의 활동을 넘어선 고도의 위험이 수반된 첩보 및 정보수집 등의 활동, 즉 아군의 군사적 보호 및 통제가 보장되지 않는 지역으로 침투하여 그곳에서 첩보 및 정보수집 등의 활동에 종사하거나 이에 준하는 위험에 노출되어 첩보수집 등의 활동에 종사한 사람으로서 이러한 활동을 단순히 보조하거나 지원함에 그치지 않고 스스로 활동주체가 되어 주도적으로 위험을 감수하여 행동하여야 하는바, 갑 5호증, 갑 6호증(각 가지번호 포함)의 각 기재만으로는 망인이 위와 같은 특수임무를 수행하였음을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거도 없는 점(오히려 연평도 파견대에서 근무하였던 J, K, L는 연평대 파견대 현역 대원들은 적지 근접지역까지 공작원들을 호송하여 준 일은 있으나 현역 대원들이 직접 적지에 침투한 일은 없었다고 진술하고 있다) 등을 종합하여 보면, 망인은 특수임무를 수행하지 않았다고 보이고, 선정자 C은 보상금 신청 브로커인 G을 통하여 허위의 인우보증서와 특수임무수행 경위서를 첨부하여 보상금 지급신청을 함으로써 피고의 의사결정에 영향을 미친 것으로 봄이 상당하다.

따라서 원고들이 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 피고로부터 보상금을 받았거나 보상금이 잘못 지급된 것이라 할 것이므로 원고들의 위 주장은 이유 없다.

(3) 세 번째 주장에 대한 판단

을 10 내지 18호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 피고는 이 사건 보상결정을 재조사함에 있어서 망인의 대리인으로 이 사건 신청을 한 선정자 C을 참고인으로 조사하였고, 당시 조사관은 공군본부가 작성한 거주표를 보여주면서 앞서 본 바와 같은 망인과 인우보증인들이 연평도에서 근무한 기간이 중복되지 않고, 위 각 인우보증서의 내용이 허위임을 자세하게 설명하여 준 사실, 당시 조사관은 망인의 특수임무수행과 관련하여 추가로 의견을 진술할 기회를 부여하였고, 이에 대하여 C은 어머니를 통하여 들은 망인이 수행하였던 임무내용 등에 대하여 진술한 사실, 피고는 이 사건 신청의 인우보증인 외에도 그 즈음 연평도 파견대에서 근무하였던 J, K, L를 상대로 연평도 파견대가 수행하였던 임무 등에 관하여 조사한 사실을 인정할 수 있으므로 피고가 이 사건 처분 전에 원고들에게 의견진술의 기회를 부여하지 않았다거나 망인이 특수임무를 수행하였는지 여부에 대하여 심리하지 않았다는 원고들의 주장은 이유 없다.

(4) 네 번째 주장에 대한 판단

① 신청인이 보상금지급결정에 동의한 때 재판상 화해가 성립한 것으로 보는 특수임무수행자보상법 제17조의2의 취지는 보상금채권이라는 민사적 청구권에 대하여 보상금수급자나 국가가 민사소송절차에서 그 존부를 다투거나 추가청구(수급자 입장) 혹은 반환청구(국가 입장)를 하지 못한다는 취지일 뿐, 위 규정으로 인하여 피고가 행정청의 지위에서 특수임무수행자보상법 제18조에 근거하여 보상금결정의 직권취소로서의 보상금 환수처분을 하는 것을 금지하는 취지로 볼 수 없는 점, ② 시행령 제22조에 의하면 보상금을 지급받으려면 보상결정에 대한 동의가 필수적으로 수반되는데, 원고들의 주장과 같이 해석한다면 보상결정에 동의하고 보상금을 수령하면 어떠한 이유에서도 보상금 환수처분을 할 수 없는 결과가 되어 특수임무수행자보상법 제18조의 규정이 무의미해지는 점, ③ 특수임무수행자보상법 제17조의2는 2006. 9. 22. 신설되었는데 위 조항의 신설에도 불구하고 특수임무수행자보상법 제18조는 그대로 존치되었고, 2009. 4. 1.과 2011. 9. 15.에 보상법이 개정되었음에도 제18조는 현재까지도 그대로 유효하게 존속하고 있는 점 등에 비추어 보면, 원고들의 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.