서울행정법원 2018.5.18. 선고 2017구합74047 판결

가. 원고는 1977. 12. 31. 법률 제3056호로 제정된 서울대학교병원 설치법에 따라 설립된 법인으로, 서울특별시 종로구청장에게 암센터(이하 '이 사건 암센터'라 한다) 증축허가를 신청하여, 2015. 11. 16. 중축허가를 받았고, 2016. 3. 31.경 이 사건 암센터 증축공사를 완공하였다.

나. 감사원은 2016. 10. 10.부터 2016. 10. 31.까지 서울특별시 기관운영감사를 실시한 후 2017. 3.경 피고에게 '피고가 원고에 대하여 이 사건 암센터 증축공사와 관련하여 과밀부담금을 부과하지 않은 것을 지적하고 과밀부담금을 부과할 것을 시정요'구하였다.

다. 피고는 2017. 5. 8. 원고에 대하여 수도권정비계획법 제2조, 제12조, 같은 법 시행령 제3조, 제16조에 의하여 이 사건 암센터 증축공사와 관련하여 70,143,500원의 과밀부담금 부과처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 수도권정비계획법 제2조 제3호 및 같은 법 시행령 제3조 제3호 나목은 '개별 법률에 따라 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 해당 법률에 따라 직접 설립된 법인'을 공공법인으로 보고, '공공법인의 사무소에 해당하는 공공 청사'를 인구집중유발시설로 보고 있는데, 원고는 설립 당시 정관에 대하여 문교부장관의 인가를 받았으므로 위 법령에서 규정하는 공공법인에 해당하지 않고, 이 사건 암센터는 의료활동에 직·간접적으로 사용되는 공간일 뿐 문서 등을 처리하는 행정업무 공간이 아니므로 사무소 및 공공 청사에 해당하지 않는다. 따라서 피고가 이 사건 암센터를 공공법인의 사무소에 해당하는 공공 청사에 해당한다고 본 것은 위 법령을 부당히 유추·확장해석한 것이다.

2) 지방자치단체들은 수도권정비계획법 시행령 개정 이후에도 일반적으로 이 사건 암센터와 같은 의료시설에 대하여 과밀부담금이 부과되지 않는다는 입장을 유지해왔고, 이에 대하여 일반의 신뢰가 확고히 형성되어 있는바, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반한다.

3) 이 사건 처분은 민간병원과 공공병원을 합리적 근거 없이 차별하는 것으로 평 등의 원칙에 반한다.

4) 이 사건 처분은 적합성, 필요성, 상당성이 흠결되어 비례원칙에 반한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 암센터가 공공법인의 사무소에 해당하는 공공 청사인지 여부

가) 수도권정비계획법 제2조 제3호는 공공 청사를 인구집중유발시설로 규정하고, 제12조 제1항은 과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 공공 청사를 증축하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다고 규정하며, 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호 나목은 ‘법률에 따른 정부 출연 대상 법인으로서 정부로부터 출연을 받거나 받은 법인' 및 '개별 법률에 따라 설립되는 법인으로서 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 해당 법률에 따라 직접 설립된 법인'을 공공법인이라고 규정하면서, 연구소와 연수시설 등을 포함한 공공법인의 사무소를 공공 청사(도서관, 전시장, 공연장, 군사시설 중 군부대의 청사, 국가정보원 및 그 소속 기관의 청사는 제외)로 보고, 그 연면적이 1,000㎡ 이상인 경우 위 수도권정비계획법 제2조 제3호의 인구집중유발시설에 해당한다고 규정하고 있다. 또한 수도권정비계획법 시행령 제9조, 제16조에 의하면 서울특별시는 수도권정비계획법 제12조 제1항에 의한 과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 해당한다.

한편 서울대학교병원 설치법 제1조는 서울대학교병원을 설치하여 고등교육법에 따른 의학, 간호학 및 약학 등에 관한 교육·연구와 진료를 통하여 의학 발전을 도모하고 국민보건 향상에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고, 제2조는 서울대학교병원은 법인으로 한다고 규정하며, 제3조 제1항은 서울대학교병원은 주된 사무소의 소재지에서 설립등기를 함으로써 성립한다고 규정하고, 제14조 제1항은 정부는 서울대학교병원의 기본 시설·설비 등을 위하여 출연금을 지급할 수 있다고 규정하고 있다.

나) 먼저 원고가 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호 나목에서 정한 공공법인에 해당하는지 보건대, 앞서 본 관계 법령의 내용에 비추어 보면, 원고는 서울대학교병원 설치법에 따른 정부 출연 대상 법인일 뿐 아니라, 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 서울대학교병원 설치법에 따라 직접 설립된 법인으로서 공공법인에 해당한다{민법 제32조는 비영리법인을 설립하기 위해서는 주무관청의 허가를 얻어야 한다고 규정하는바, 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호 나목의 규정은 '설립에 관하여' 주무부장관의 인가 또는 허가를 받지 아니하고 법률에 따라 직접 설립된 법인을 공공법인으로 규정하고 있다고 봄이 상당하고, 원고의 설립이 서울대학교병원 설치법에 직접 규정된 이상, 서울대학교병원 설치법 부칙(1977. 12. 31. 제3056호) 제2조 제2항1)에 의하여 원고의 설립과정에서 정관에 대하여 문교부장관의 인가가 있었다고 하여 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인에 해당한다고 볼 수는 없다}.

다) 다음으로 이 사건 암센터가 공공법인의 사무소에 해당하는지 보건대, 사무소란 해당기관의 사무가 행하여지는 곳으로, 이 사건 암센터가 원고의 사무가 행하여지는 장소임은 명백하므로 공공법인의 사무소에 해당한다고 봄이 상당하고, 원고의 주장과 같이 원고의 업무를 의료행위와 나머지 행정업무로 분리하여 행정업무가 행하여지는 곳만이 사무소에 해당하고, 의료행위가 행하여지는 곳은 사무소에 해당하지 않는다고 볼 수는 없다(의료기관에서 행하여지는 각종 행정행위는 상당 부분 의료행위를 보조하기 위하여 또는 이에 부수하여 이루어지는 것으로 의료행위가 이루어지는 장소와 그 밖의 행정행위가 행하여지는 장소를 엄격히 분리할 수 없을 뿐 아니라, 구 수도권정비계획법 시행령 제3조 제3호는 의료기관을 공공 청사에서 명시적으로 제외하는 규정을 두고 있었는데, 이후 2001. 1. 5. 대통령령 제17015호로 개정되면서 의료기관을 제외하는 위 규정이 삭제되었던바, 이는 의료기관 자체를 인구집중유발시설에 포함시키기 위한 취지라고 봄이 상당하고, 의료기관에서 인구집중유발을 야기하는 장소는 행정업무만이 행하여지는 장소보다는 의료행위가 행하여지는 부분이 이에 해당한다고 봄이 상당하므로, 수도권정비계획법의 입법취지에 비추어 보더라도 이 사건 암센터는 공공법인의 사무소로서 공공 청사에 해당한다고 봄이 상당하다).

라) 따라서 피고가 이 사건 암센터가 공공법인의 사무소로서 공공 청사에 해당한다고 본 것에 관계 법령을 부당히 유추·확장해석한 위법이 있다고 볼 수 없다.

2) 신뢰보호원칙 위반 여부

행정상 법률관계에서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 하며, ③ 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것인데(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조), 이 사건에서 의료기관에 대해서는 과밀부담금을 부과하지 않는다는 피고의 명시적 혹은 묵시적인 공적 견해의 표명이 있었다거나, 이에 따른 원고의 보호할 만한 신뢰가 형성되었다고 인정할 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 평등원칙 위반 여부

수도권정비계획법 제12조 제1항은 '과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 공공 청사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물을 건축(신축 · 증축 및 공공 청사가 아닌 시설을 공공 청사로 하는 용도변경, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도변경을 말한다. 이하 같다)하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다'고 규정하고, 제15조 제1항은 '과밀부담금은 부과 대상 건축물이 속한 지역을 관할하는 시 · 도지사가 부과 · 징수하되, 건축물의 건축 허가일, 건축 신고일 또는 용도변경일을 기준으로 산정하여 부과한다'고 규정하여 행정청으로 하여금 요건을 충족하는 인구집중유발시설에 대하여 과밀부담금을 부과하도록 기속하고 있고, 같은 법 제13조 및 같은 법 시행령 제17조에 정한 면제 사유를 제외하고는 그 부과 여부에 관하여 재량권을 부여하고 있지 않은바, 이 사건 암센터의 증축이 위 규정이 정한 부과요건을 충족하고 감면요건에 해당하지 아니하는 이상 피고로서는 당연히 과밀부담금을 부과하여야 하는 것이므로 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수는 없다(원고의 주장을 수도권정비계획법 시행령 제3조의 규정이 민간병원과 공공병원을 합리적 근거 없이 차별하여 헌법상 평등원칙에 위배되어 무효이므로 이 사건 처분이 위법하다는 취지의 주장으로 선해하여 보더라도, 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도권을 질서 있게 정비하고 균형 있게 발전시키고자 하는 수도권정비계획법의 목적, 이를 달성하기 위한 수단으로서 사용되는 과밀부담금 부과라는 규제방법이 갖는 재산권 침해 가능성 및 침해의 최소 필요성, 공공법인의 설립, 운영, 역할 및 목적의 견지에서 공공법인과 사인과의 본질적 차이점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 공공법인의 사무소를 인구집중유발시설로 본 수도권정비계획법 시행령 제3조의 규정이 원고와 같은 공공법인과 민간병원을 합리적 이유 없이 차별하여 평등의 원칙에 위배되는 규정이라고 볼 수는 없다).

4) 비례원칙 위반 여부

과밀부담금은 인구집중유발에 대한 일종의 원인자부담금으로서, 원고에게 부과된 과밀부담금의 액수(액수는 수도권정비계획법 시행령 별표 2가 정한 산정방식을 준수하여 산정되었다), 원고의 지위 및 재정 규모 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분으로 인하여 침해되는 원고의 사익이 이 사건 처분으로 달성하려는 공익보다 현저히 커 비례의 원칙에 위배되었다고 볼 수 없다.

라. 소결론

따라서 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.