2014구합22657 개발행위불허가처분취소

아이파크마리나 주식회사

부산광역시해운대교육지원청교육장

2015. 4. 2.

2015. 4. 23.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2014. 6. 10. 원고에 대하여 한 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설 해제 거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 피고에게 수영만 요트경기장 재개발 민간투자사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 일환으로 부산 해운대구 우동 1393 중 2,162.789㎡(이하 '이 사건 사업부지'라 한다)에 지상 15층, 총 연면적 24,618.17m, 객실 325개 규모의 호텔(이하 '이 사건 호텔'이라 한다)을 신축하여 운영하고자 학교보건법 제6조 제1항 단서 규정에 의하여 학교환경위생정화구역(이하 '정화구역'이라고만 한다) 내 금지행위 및 시설의 해제신청을 하였다.

나. 피고는 2014. 6. 10. 원고에게 '학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 의하여 학교환경위생정화위원회의 심의를 거친 결과, 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향이 있음을 이유로 원고의 금지행위 및 시설의 해제신청을 받아들이지 않는다'는 취지의 정화구역 내 금지행위 및 시설 해제신청 결과통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였다.다. 이에 원고는 2014. 7. 8. 부산광역시교육청 행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 위 행정심판위원회는 2014. 10. 22, 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 5, 7호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함, 이하 같다.)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

다음과 같은 여러 사정을 고려하면, 이 사건 처분은 그로써 달성하려는 공익목적에 비하여 원고에게 지나친 불이익을 가하는 것으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

① 수영만 요트경기장은 1986년 준공된 이래 현재까지 증·개축이 이루어진 적이 없어 매우 낙후되어 있고, 요 보트의 수요 증가에도 불구하고 편의시설이나 수용능력의 미비로 매년 5억 원 상당의 적자가 발생하여 이를 부산광역시의 세금으로 보전해오고 있는 상황인바, 피고는 부산광역시와 함께 민간투자사업 방식으로 수영만 요트경기장을 대폭적으로 재개발할 계획 하에 추후 건축될 시설물 일체를 부산광역시에 기부채납하는 대신 30년간 시설물에 대한 관리·운영권만을 가지는 사업을 추진해 왔고, 현재 위 사업은 건축심의까지 완료된 상태이다.

그런데 이 사건 사업계획상 피고의 투자자본의 주된 수입원은 호텔, 상가, 마리나 시설 등의 시설운영을 통한 수입금인데, 전체 수입의 약 40.4%의 비중을 차지하는 호텔 신축을 전제로 사업계획이 시작된 것이라는 점에서, 호텔의 신축 자체가 불가능하게 된다면 이 사건 사업 자체가 무산되게 되므로, 원고는 이로 인해 수인하기 어려운 막대한 손실을 입게 된다.

특히 이 사건 호텔은 수영만 요트경기장에서 개최되는 국내·외 요트대회를 이용하는 이용객에게 편의를 제공하기 위해서도 반드시 필요한 것이고, 이 사건 사업이 완료되면 이 사건 사업부지는 호텔, 전시, 해양공원, 서비스 편의시설이 포함된 복합단지로 건설되어 해양수도를 지향하는 부산의 랜드마크로서 관광상품화와 일자리 창출에도 크게 기여하게 됨은 물론, 결과적으로 지역주민의 이익으로 돌아갈 것이므로 그 공익적 성격도 적지 않다는 점에서 사익 추구에 집중된 다른 호텔 건립과는 궤를 달리하는 것이다.

이 사건 호텔부지는 해강초등학교 경계선과 직선거리가 71m 등 상당히 떨어져 있어 해강초등학교에서 이 사건 호텔부지가 거의 조망되지 않고, 특히 호텔 객실의 내부 노출을 차단하기 위해 해강초등학교 방향에서 보이는 호텔 외벽은 내부가 전혀 보이지 않는 경량벽체로 마감하도록 설계되어 있어 해강초등학교에서는 이 사건 호텔의 객실이 원천적으로 조망되지 않는다.

또한 이 사건 호텔은 수영만 마리나 시설 이용객 등을 상대로 한 특1급 호텔로서 유흥주점, 도박장, 기타 사행시설 등의 청소년 유해시설이 전혀 들어설 계획이 없고 들어설 가능성도 전혀 없음은 물론, 이 사건 호텔의 소유권이 부산광역시에 귀속될 것이기 때문에 피고가 임의로 사업계획 또는 운영방식을 변경할 수도 없다.

따라서 이 사건 호텔 시설의 수준과 규모 등에 비추어 이 사건 호텔에서는 청소년에게 유해한 행위가 이루어질 가능성이 매우 낮아 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 끼칠 우려가 없다.

③ 이 사건 호텔은 지상 15층에 객실수가 325실 규모로 그다지 큰 건축물이 아니기 때문에 신축되더라도 주변에 유동인구가 많아지거나 소음이 유발되는 등 학습에 저해될 만한 요소가 발생될 가능성이 없다.

특히 해강초등학교 학생들의 주통학로에 위치해 있지 않고, 인근 해운대 엑소디움에 거주하는 약 100명(해강초등학교 정원의 약 10% 상당) 정도의 학생들만 이 사건 호텔 출입구 앞을 지나 통학하게 되는데, 위 학생들의 안전 확보를 위해 고원식 횡단보도 설치, 안전요원 상시배치, 보행자 신호주기 변경 등의 조치를 취할 것이라는 점에서, 피고가 이 사건 처분 사유로 들고 있는 해강초등학교 학생들의 통학에 전혀 문제가 없다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 일반상업지역인 이 사건 사업부지 내에 위치한 수영만 요트경기장은 1986년 아시안게임 시 건립되어 현재까지 사용되고 있다. 그 주변에는 요트장 중앙출입구 앞 요트장 삼거리를 기준으로 좌측에 부산영화촬영스튜디오, 엑소디움아파트가 있고, 전방으로 도로 건너편에 대우동삼아파트, 해강초등학교, 경남마리나아파트가 있으며, 요트장 중앙출입구 앞 요트장 삼거리에 왕복6차선의 도로가 있고, 요트장 외곽 도로변 쪽에 소나무 등 수목이 식재되어 있다.

2) 이 사건 호텔 건립 예정지와 해강초등학교 사이에는 왕복 6차선 도로가 있고, 호텔주차장에서 해강초등학교 경계선까지의 거리는 71m이며, 호텔 건립 예정지는 해 강초등학교 경계선까지는 77m, 학교 정문까지는 96m, 학교 교사까지는 158m의 거리를 두고 있다. 도로변과 요트경기장 외곽에 소나무 등 수목이 있지만, 해강초등학교 교사나 운동장에서 이 사건 호텔 건립 예정지를 볼 때 위 수목 등으로 시야가 전면적으로 차단되지는 않고, 특히 이 사건 호텔이 15층 높이로 건축될 것임을 감안하면 호텔 건물의 상당 부분이 시야에 들어올 것으로 보인다.

3) 해강초등학교장은 '쾌적하고 안전한 학교생활을 위해 학생들에게 유해한 관광호 델이 절대정화구역을 겨우 벗어난 학교정면에 건립됨으로 인해 발생되는 학생들의 교육적·정신적 피해는 그 무엇으로도 보상될 수 없으므로 관광호텔 건립은 절대 불가함'이라는 의견을 피력하였고, 이 사건 호텔 건립에 관한 해강초등학교 학부모 찬반의견 결과 98.36%(= 900명/915명, 재적수 998명 중 제출수 915명, 반대 900명, 찬성 15명)가 '요트경기장 재개발에는 찬성하지만, 소음, 환경 문제, 아동 정서와 수업환경에 나쁜 영향, 해운대 전체적 교통문제 야기 가능성 등을 이유로 호텔건립에는 반대함'이라는 의견이었다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증, 을 제2, 3, 5, 6, 8호증의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 의하여 교육감 또는 교육감이 위임한 자가 학교환경위생 정화구역 안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위및 시설이 학습과 학교보건에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지하는 조치는 교육감 또는 교육감이 위임한 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위해서는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생수, 학교주변의 환경, 그리고 위 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 할 것이고, 그 과정에서 학교장과 교육당국이 학교보건법 등 관계법령이 정하는 바에 따라 내린 판단은 최대한 존중하는 것이 바람직하다고 할 것이다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두9541 판결 등 참조).

2) 위 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 위 인정사실과 앞서 든 증거들에 의해 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사정을 모두 고려하더라도, 피고의 이 사건 처분은 법에서 최소한으로 보장하고자 하는 학생들의 학습 및 학교보건위생을 보호하기 위한 것으로서 정당하다고 할 것이고, 피고가 재량권을 일탈. 남용하였다고 볼 수 없다.

① 학교 주변 환경이 자라나는 학생들의 학습 및 환경보건위생에 커다란 영향을 끼치고 성격 형성에 지대한 영향을 미치게 됨은 분명한바, 특히 한창 감수성이 예민하고 변별력과 의지력이 약한 청소년에게 있어서는 더욱 그러하다. 따라서 학생들을 위해서는 학교 주변에 학습이나 학교보건위생에 해를 끼칠 가능성이 있는 행위나 시설이 가급적 들어서지 못하도록 해주는 것이 바람직하다. 학교보건법은 이러한 취지에서 제정되었다. 학교보건법 제6조 제1항은 각 호에서 정화구역 내에서의 금지행위 및 시설을 열거하여 이를 원칙적으로 금지하면서, 다만 그 중 일부에 대하여 학교환경위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는다고 인정되는 때에 한하여 예외적으로 그 금지를 해제할 수 있다고 규정하고 있다. 이러한 학교보건법의 규정에 비추어 보면, 교육당국이 금지행위 및 시설해제에 관하여 내린 판단은 특별한 다른 사정이 없는 한 이를 최대한 존중하여야 한다.

③ 호텔, 여관, 여인숙 등의 숙박업은 그 영업내용 자체만으로는 학생들의 학교교육을 저해하는 것이라고 하기 어렵다. 그러나, 풍속영업의 규제에 관한 법률의 내용으로부터 미루어 알 수 있듯이, 숙박업소 내에서 윤락행위, 음란행위 또는 사행행위 등이 이루어지는 사례가 빈번하므로, 그러한 시설이 정화구역 안에 있으면 어린 학생들이 그와 같은 행위에 호기심을 갖게 될 수 있고, 심지어는 그와 같은 불건전한 행위를 접하면서 비행행위에 빠질 개연성이 높아지기 때문에, 학교보건법은 호텔, 여관 등을 정화구역 내에서의 금지시설로 규정하고 있는 것이다.

원고가 주장하는 바와 같이 특1급 호텔에서 윤락행위, 음란행위, 사행행위, 유해화 학물질 흡입행위 등 불건전한 행위가 발생하는 빈도는 일반 숙박업소에 비해 낮을 것으로 예상할 수 있고, 인근 학교 학생들이 이 사건 호텔을 통하여 불건전한 행위를 접할 가능성은 일반 숙박업소에 비해서는 낮을 것으로 보인다.

그러나 이 사건 호텔 역시 숙박업소임이 분명하고, 이 사건 사업계획상 이 사건 호텔이 부산광역시에 귀속되고 현재로서는 호텔의 운영계획이 수정될 가능성이 없다손 치더라도, 호텔을 관리·운영하는 주체가 민간사업자이며, 경제 상황 등에 따라 호텔의 수입이 예정치와 달리 크게 하락할 가능성이 없지 않고, 특히 호텔 운영수입이 전체 사업 운영수입의 40%가 넘는 비중을 차지하고 있어 막대한 사업자금을 투자하는 원고로서는 호텔수입이 하락할 경우 부산광역시와의 협의 등을 통해 사업계획 전반을 수정할 가능성도 전혀 배제할 수 없는 점 등을 감안할 때, 이 사건 호텔 또한 관리·운영방식의 변경을 통해 일반적인 숙박업소와 마찬가지로 위와 같은 불건전한 행위가 발생할 수 있는 환경을 제공할 가능성이 없다고 할 수가 없다. 따라서 이 사건 호텔의 규모, 등급, 부대시설 등을 비롯하여 원고가 주장하는 사정만으로 이 사건 호텔이 장래에 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 끼칠 우려가 전혀 없다고 쉽사리 단정할 수는 없다. 4 이 사건 호텔은 해강초등학교 경계선과 77m 떨어져 있는 것에 불과하고, 이 사건 호텔이 완공될 경우 해강초등학교 건물에서 호텔 건물 대부분을 육안으로 볼 수 있을 것으로, 예상되는데, 원고의 주장과 같이 해강초등학교에서 바라보이는 부분을 경량벽체로 가린다 하더라도, 그와 같은 조치만으로 객실 내부나 호텔 출입 인파의 행태가 학생들의 시야에서 완전히 차단될 수 있을 것이라 단언하기 어렵고, 오히려 그와 같은 조치가 호기심 많은 학생들의 상상을 부추김으로써 교육적으로 역효과가 발생할 수도 있다.

또한 인근 엑소디움 아파트에 거주하는 약 100명(해강초등학교 정원의 약 10% 상당) 정도의 학생들의 경우 이 사건 사업부지를 거쳐서 또는 그 옆으로 통학을 하게 되는바, 이들에 대한 호기심 유발로 인한 피해는 원고가 해결할 방법이 없다.

⑤ 이 사건 사업부지 인근 교통은 상시 적체되는 곳이어서 이 사건 호텔의 건립으로 인해 교통량이 상당히 증가할 것으로 예측되는바, 원고가 통학하는 학생들의 안전확보를 위해 고원식 횡단보도 설치, 안전요원 상시배치, 보행자 신호주기 변경 등의 조치를 마련하는 것만으로는 통학하는 학생들의 안전에 문제가 없다고도 단정할 수 없다.

(6) 원고는, 마리나 요트경기장 이용객 등의 수요나 이 사건 사업에서 차지하는 호텔 수입의 비중 등을 고려할 때 이 사건 사업을 추진함에 있어 호텔 건립은 불가피하고, 이 사건 사업부지 주변 건물, 위치 등 여러 요소를 검토했을 때 호텔의 설치장소로 이 사건 호텔 건립 예정지 외에는 다른 장소를 찾을 수 없다고 주장하나, 이 사건 사업계획상 호텔 건립과 그 건립 예정지의 선택은 원고의 수익성 확보에만 치중하여 계획된 것으로 보일 뿐, 호텔 건립 예정지의 변경 등 다른 대안이 전혀 불가능하다고 단정할 수 없다.

⑦ 가사 다른 호텔 건립과 달리 이 사건 사업에 원고의 주장과 같은 공익적 성격이 다소 가미되어 있다 하더라도, 학교보건법의 입법취지가 성장기에 있는 학생들에게 그들의 주요 활동공간인 학교주변의 일정지역이라는 최소한의 범위를 정하여 그 범위 내에서 유해환경을 방지하고 평온하며 건강한 환경을 마련해 줌으로써 변별력과 의지력이 비교적 미약한 청소년 학생을 보호하여 학교교육의 능률을 기하고자 하는데 있음을 고려해 보면, 이 사건 처분에 이른 피고의 판단이 현저히 부당하다고 보기 어렵다. 3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김홍일

판사이홍관

판사김정웅