서울행정법원 2017.2.2. 선고 2015구합55356 판결

나. 정부는 2010. 4. 14. 온실가스 감축과 에너지 절약 및 에너지 이용효율 목표를 달성하기 위하여 기본법 제42조 제5항, 구 저탄소 녹색성장 기본법 시행령(2012. 12. 27. 대통령령 제24270호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 기본법 시행령'이라 한다) 제29조에 따라 일정 기준량 이상의 온실가스 배출업체 및 에너지 소비업체(이하 '관리업체'라 한다)를 대상으로 매년 감축목표를 설정 · 관리하는 것을 주요 내용으로 하는 목표 관리제를 도입한 후 2011년 목표 설정 없는 시범 운영기간을 거쳐 2012년부터 관리업 체별로 온실가스 감축과 에너지 절약 및 에너지 이용효율 목표를 설정하고 이를 관리하였다.

다. 2012. 5. 14. 기본법 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표(이하 '국가 온실가스감축목표'라 한다)를 달성하기 위하여 온실가스 배출허용총량의 범위에서 개별 온실가스 배출업체에 할당되는 온실가스 배출허용량(이하 '배출권' 또는 Korean Allowance Unit의 약자인 'KAU'라 한다)의 할당 및 거래에 관한 제도(이하 '배출권거래제'라 한다)를 도입함으로써 시장기능을 활용하여 효과적으로 국가온실가스감축목표를 달성하는 것을 목적으로 하는 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(이하 '배출권거래법'이라 한다)이 제정되었다.

라. 정부는 2014. 1. 28. 배출권거래법 제4조에 따라, 배출권거래제에 관한 국내외 현황 및 전망에 관한 사항, 배출권거래제 운영의 기본방향에 관한 사항 등을 포함하여 배출권거래제를 2015. 1. 1.부터 실시하되, 그중 2015. 1. 1.부터 2017. 12, 31.까지의 3년을 제1차 계획기간(이하 '1차 계획기간'이라 한다)으로 하는 내용의 배출권거래제 기본계획을 수립하였다.

마. 정부는 2014. 9. 11. 배출권거래법 제5조에 따라, 국가온실가스감축목표를 효과적으로 달성하기 위하여 국가온실가스감축목표를 고려하여 설정한 온실가스 배출허용 총량, 배출허용총량에 따른 해당 계획기간 및 이행연도별 배출권의 총수량에 관한 사항 등이 포함된 국가 배출권 할당계획을 수립하고, 같은 달 16. 이를 공고하였다.

바. 원고는 고무화학제품 및 기타 화학제품을 포함한 화학제품의 제조 및 판매업 등을 영위하는 회사로서, 2014. 9. 12. 배출권거래법 제8조 제1항에 따라, 배출권 할당 대상업체(이하 '할당대상업체'라 한다)로 지정되었다.

사. 원고는 2014. 10. 24. 주무관청인 경정 전 피고인 환경부장관(온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령이 2016, 5, 24. 대통령령 제27181호로 개정됨에 따라 2016. 6. 1.부터 주무관청이 피고로 변경되었으나, 위 시행령 부칙 제2조는 종전 주무관청이 행한 처분은 변경된 주무관청이 행한 행위로 본다는 경과규정을 두었다, 이하 '피고'라 한다)에게 1차 계획기간에 대하여 2,253,364 이산화탄소상당량톤(tCO-eq)의 배출권 할당을 신청하였고, 피고는 2014. 12. 1. 원고에 대하여 아래 표 기재와 같이 1,912,399KAU를 할당하였다(이하 원고의 신청량에서 할당량을 공제한 나머지 340,965KAU에 대한 거부처분을 '이 사건 처분'이라 한다).

단위 : KAU

아. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2014. 12. 23. 피고에게 이의를 신청하였으나, 2015. 2. 6. 기각되었다.

【인정근거] 갑 제1 내지 5호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 폐기물인 부생가스를 단순 소각하지 않고, 보일러, 배관 등 필요한 설비투자를 하여 화석연료 에너지 사용자들에게 그 소각열을 공급하고 있는바, 에너지 수요자가 원고로부터 에너지원을 공급받음으로써 화석연료 사용을 대체하게 되면 그 만큼 온실가스의 배출은 상쇄되어 실질적인 온실가스 배출은 없게 된다. 따라서 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 배출권거래법 제12조 제2항 제7호(이하 '이 사건 법 조항'이라 한다), 구 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령(2016. 5. 24. 대통령령 제27181호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 배출권거래법 시행령'이라 한다) 제12조 제1항 제7호(이하 '이 사건 구 시행령 조항'이라 한다)에 따라 원고의 시설투자 등이 국가온실가스감축목표 달성에 기여하는 정도와 화석연료 대신 가연성 폐기물을 활용하여 국가 온실가스 배출량 감축에 기여한 정도를 고려하였어야 함에도, 이러한 점에 관하여 아무런 고려를 하지 않았다. 그러므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 법 조항을 고려하지 않은 것이 위법한지 여부

이 사건 법 조항은 '주무관청은 배출권 할당 시 할당대상업체의 시설투자 등이 국가온실가스감축목표 달성에 기여하는 정도를 고려하여야 한다'는 것이고, 위 법 조항에서 말하는 '국가온실가스감축목표'란 기본법 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축목표(배출권거래법 제2조 제3호 참조)로서, 구 기본법 시행령 제25조 제1항은 '기본법 제42조 제 1항 제1호에 따른 온실가스 감축목표는 2020년의 국가 온실가스 총배 출량을 2020년의 온실가스 배출 전망치 대비 100분의 30까지 감축하는 것으로 한다'고 규정하고 있으며, 기본법과 구 기본법 시행령은 모두 2010. 1. 13. 제정되어 2010. 4. 14.부터 시행되었다. 그리고 배출권거래법은 기본법 제46조에 근거하여 2012. 5. 14. 제정되어 2012. 11. 15.부터 시행되었다.

위 관련 법규의 규정 내용과 배출권거래제의 취지 등을 종합적으로 해석하면, 주무관청은 할당대상업체가 기본법이 제정되어 시행되는 2010. 4. 14.부터 국가온실가 스감축목표를 위한 시설투자, 즉 2020년의 국가 온실가스 총배출량을 2020년의 온실가스 배출 전망치 대비 100분의 30까지 감축하기 위한 시설투자 등을 한 경우에는 배출권 할당 시 이를 고려하여야 할 의무를 부담한다. 따라서 주무관청으로서는 할당대상 업체가 2010. 4. 14. 이전에 국가온실가스감축목표를 위한 시설투자를 하였다거나, 2010. 4. 14.부터의 시설투자라 하더라도 국가온실가스감축목표를 위한 시설투자가 아니라 사업 활동을 위한 시설투자가 부수적으로 국가 전체의 온실가스 배출량을 적게 한 경우에는 배출권 할당 시 이를 고려할 의무를 부담하지 않는다.

이 사건의 경우, 원고 주장의 시설투자가 2010. 4. 14.부터 있었고, 그러한 시설투자가 국가온실가스감축목표, 즉 2020년의 국가 온실가스 총배출량을 2020년의 온실가스 배출 전망치 대비 100분의 30까지 감축하기 위한 것이었음을 인정할 아무런 증거가 없다. 따라서 피고가 원고에 대한 배출권 할당 시 이 사건 법 조항을 고려하지 않은 것이 위법하다고 보기 어렵다.

2) 이 사건 구 시행령 조항을 고려하지 않은 것이 위법한지 여부

갑 제7, 8호증, 을 제6 내지 11호증(가지번호 붙은 호증은 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 원고 주장과 같은 부생가스 소각열 판매는 이 사건 구 시행령 조항의 적용 대상이 아니다.

따라서 피고가 원고에 대한 배출권 할당 시 이 사건 구 시행령 조항을 고려하지 않은 것이 위법하다고 보기 어렵다.

①이 사건 구 시행령 조항은 할당대상업체에 대한 배출권 할당 시 고려할 요. 소를 규정한 조항이고, '활용하도록 하여'가 아니라 '활용하여'라는 형식으로 규정되어 있어, 화석연료 대신 가연성 폐기물을 활용한 주체를 할당대상업체로 해석함이 문리해석에 부합한다.

②이 사건 구 시행령 조항은 '화석연료 대신 가연성 폐기물을 활용하여'라는 형식으로 규정되어 있어, 화석연료와 가연성 폐기물이 대체관계에 있어야 한다는 것, 즉 동일한 사업주체가 사업 활동에서 연료로 사용하는 화석연료를 대신하여 가연성 폐기물을 사용하고 그 결과로 국가 온실가스 배출량 감축에 기여하여야 한다는 것을 명백히 하고 있다.

③폐기물관리법 제2조 제1호는 '폐기물'이란 쓰레기, 연소재, 오니, 폐유, 폐산, 폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업 활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다고 규정하고 있는데, 부생가스는 쓰레기, 연소재, 오니, 폐유, 폐산, 폐알칼리 및 동물의 사체에 해당하지 않아 폐기물에 해당하지 않는다.

④구 배출권거래법 시행령이 처음 입안되어 2012. 7. 23. 입법예고 되었을 당시에는 이 사건 시행령 조항이 포함되어 있지 않았는데, 산업공정에서 필요한 에너지를 화석연료를 통해 얻고 있던 것을 가연성 폐기물로 전환하였거나 전환 중이었던 할 당대상업체가 속한 한국제지공업연합회와 한국시멘트협회가 정부에 '폐기물관리법 제2조 제7호 나목에 의한 활동으로 인해 국가 화석연료 사용저감에 기여한 정도를 추가하여 달라'는 건의를 하였고, 정부는 위 건의를 검토한 결과 위 건의를 전부 수용하기는 어려우나, 가연성 폐기물로 화석연료의 이용을 대체한 경우에는 해당 업체의 배출량 자체는 증가하나 국가 온실가스 배출량 감축에는 기여한다는 점을 감안하여야 할 필요성은 있다고 보고, 화석연료 이용을 직접 대체 한 경우로 적용대상을 명확히 할 수 있도록 시행령 안을 수정하였다.

(6) 원고로부터 부생가스 소각열을 공급받은 업체가 기존에 화석연료를 사용하고 있지 않는 경우에는 국가 온실가스 배출량 감축에 기여한 바가 없어, 원고가 외부에 공급한 부생가스 소각열이 반드시 화석연료를 대신하는 것은 아니다.

⑥원고는 대기환경보전법상 배출허용기준 준수를 위해 부생가스를 처리해 오다가 처리 과정에서 발생하는 에너지를 활용하여 대가를 받는 수익사업을 한 것이지, 기존에 화석연료를 사용하던 것을 대신하여 부생가스를 사용한 것이 아니어서, 온실가스 배출량 감축 노력과 관계없는 수익활동을 이유로 배출권 할당에 혜택을 부여하는 것은 다른 할당대상업체와 사이에서 형평에 어긋난다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.