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사건
2013가단48245 손해배상(기)
원고
A
피고
1. 서울특별시 중구
2. 서울특별시 양천구
3. 서울특별시 강남구
4. 대한민국
변론종결
2014. 1. 21.
판결선고
2014. 2. 11.
주문
1. 원고에게, 피고 서울특별시 중구, 서울특별시 양천구, 대한민국은 연대하여 10,000,000원, 피고 서울특별시 강남구는 2,000,000원 및 위 각 돈에 대하여 2013. 8. 8.부터 2014. 2. 11.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
2. 원고의 피고들에 대한 각 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 원고와 피고 서울특별시 중구, 서울특별시 양천구, 대한민국 사이에 생긴 부분 중 20%는 원고가, 나머지는 위 피고들이, 원고와 피고 서울특별시 강남구 사이에 생긴 부분 중 30%는 원고가, 나머지는 피고 서울특별시 강남구가 각 부담한다.
4. 제1항은 가집행할 수 있다.
청구취지
원고에게, 피고 서울특별시 중구, 서울특별시 양천구, 대한민국은 연대하여 18,000,000원을, 피고 서울특별시 강남구는 3,000,000원 및 위 각 돈에 대하여 2013. 8. 8.부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
이유
1. 피고 서울특별시 중구, 서울특별시 양천구, 대한민국에 대한 청구
가. 인정사실
1) 원고의 인적 사항과 동명이인의 인적 사항
가) 원고는 A, B.생으로, 주민등록번호가 "C"이고, 등록기준지가 "서울 영등포구 D'(도로명 주소로 변경되기 전 "서울 영등포구 E". 이 사건에서 제출된 문서 등에는 도로명 주소로 변경되기 전의 주소가 기재되어 있으므로, 변경 전 주소로 기재한다)이며, 아버지가 F(G.생)이고, 본(本)이 "H"이며, 서울 강남구 I에서 출생하였으며, 주민등록상 출생등록지는 서울 J아파트 17-403이며, 1991. 1. 18.부터 현재까지 서울 K아파트 16동 308호(도로명 주소 L, 16동 308호)에 주민등록을 두고 있다.
나) 한편 원고와 이름(한자도 같다), 출생연월일이 같은 M(이하, 동명이인 M이라 한다)은 아버지가 N(0,생)이고, 본이 "P"이며, 출생장소가 "홍콩 Q 병원"이며, 출생에 관한 증명이 "홍콩국주재 한국총영사가 1987. 6. 26. 송부하여 그것을 근거로 호적이 작성되었으며, 등록기준지가 "서울 중구 R"이고, 국외에서 출생한 대한민국인으로 주민등록법 제6조 등의 규정에 의하여 주민등록번호가 부여되지 않는 사람이다.
2) 피고 서울특별시 중구의 착오 기재와 동명이인 M의 여권발급
가) 피고 서울특별시 중구(이하, 피고 중구라 한다. 이 사건에서 문제되는 행정행위 등이 처분청인 구청장 등에 대하여, 또는 구청장이 행한 경우가 있으나, 편의상 피고 중구, 피고 양천구 등과 같이 표시하기로 한다) 소속 공무원 S은 2005, 5월경 당시 호적(가족관계등록 제도가 시행되기 전이다)을 관리하던 서울가정법원장으로부터 대법원 호적예규 제670호 '주민등록번호 정정 및 기재 절차에 관한 특례'(그 내용은 별지 2와 같다)에 따라 주민등록번호 등의 정비요청을 받고, 2005. 8. 12. 그 업무를 수행하던 과정에서 호적부에 원래 생년월일만 "B"로 기재되어 있고, 주민등록번호가 없는 동명이인 M에게 원고의 주민등록번호를 부여하여 호적을 정정 · 기재하였다.
당시 동명이인 M의 호적이 기재된 공부(갑 2호증의 2, 갑 20호증의 6과 을가 4호증은 각 N의 제적등본이다)에는 본적이 '서울 중구 R', '출생 장소 : 홍콩'으로 기재되어 있었고, 주민등록번호란은 공란으로 되어 있으며, 기본증명서(갑 2호증의 2. 가족관계등록 제도에 따른 기본증명서이므로 2005. 8. 12. 당시의 것은 아니다)에는 아래와 같이 기재되어 있었다.
2005. 8. 12. 정정으로 아래와 같이 기재되었다.
나) 동명이인 M의 아버지 N은 2010월경 대한민국에 입국하여 2010. 9. 5. 서울특별시 강북구청에서 N이 본인으로 되어 있고, 등록기준지가 서울 중구 R, 배우자로 T, 자녀로 U, V, W 및 동명이인 M이 기재된 가족관계증명서(원고의 주민등록번호로 정정·기재된 가족관계증명서 이다)를 발급받아 2010. 9. 7. 홍콩으로 출국하여 2010. 9. 16. 홍콩주재 총영사관(이하, 홍콩 영사관이라 한다)에서 동명이인 M의 여권을 재발급신청(거주여권)을 하면서 그 증빙자료로 제출하였고, 당시 동명이인 M이 제출한(본인이 직접 제출한 것인지 N이 제출한 것인지 명확하지 않다) 여권재발급신청서에는 주민등록번호로 원고의 주민등록번호, 현 주소지로 홍콩의 어느 지역(기재는 생략한다), 등록기준지로 '서울 중구 R', 국내 긴급연락처로 'W, 언니, 서울 송파구 X아파트 5동 301호'가 각 기재되어 있으며, 또 다른 증빙자료로 동명이인 M의 홍콩 영주권 카드(HONG KONG PERMANANT IDENTITY CARD) 사본과 당시 소지하고 있던 동명이인 M의 여권 사본(2006. 3. 30. 발급된 것이다)도 제출하였는데, 그 여권에는 동명이인 M의 주민등록번호가 "Y"으로 기재되어 있다.
위 영사관 담당공무원 성명불상자는 위 자료를 근거로 동명이인 M의 여권에 원고의 주민등록번호가 기재되도록 하여 2010. 9. 17. 기주여권을 재발급하여 주었다(동명이인 M은 1991. 9. 18. 최초로 홍콩 영사관에서 여권을 발급받았고, 1996. 7. 5. 및 2006. 3. 30. 각 거주여권을 재발급받은 바 있고, 위와 같이 원고 주민등록번호가 기재된 여권으로 재발급받으면서, 기존 여권은 위 영사관에 반환하였다).
위 재발급된 여권을 이용하여 동명이인 M은 2010. 12. 2. 대한민국에 입국하여 2010. 12. 7. 출국하였고, 2012. 2. 6. 입국하여 2012. 2. 12. 다시 출국하였다.
3) 현지이주 말소를 이유로 한 원고의 주민등록 말소와 회복
가) 홍콩 영사관은 위와 같이 동명이인 M에게 여권을 재발급해 준 후 그 사실을 피고 대한민국의 외교부 장관(당시는 외교통상부이나, 외교부라고만 한다)에게 통보하였고, 외교부 장관은 원고를 현지이주자로 믿고 2010. 10. 25. 안전행정부 장관(당시에는 행정안전부였으나, 안전행정부라고 한다)에게 '현주이주자 명단을 송부하니, 주민등록 정리 등 필요한 조치를 취하여 달라'면서 그 사실을 통보하였다.
나) 그에 따라 피고 대한민국의 안전행정부 장관은 2010. 10. 26. 피고, 서울특별시 양천구(이하, 피고 양천구라 한다. 주민등록법 시행령 제26조 제6항에 의하면 구청장에게 통지하도록 규정되어 있으나, 실제는 동장에게 바로 통보한 것으로 보인다)에게 '2010. 9월 현지 이주자 명단'을 '온라인 통보 '하면서 '주민등록법 시행령 제26조에 따라 주민등록표를 정리할 것을 요청'하였다.
{피고 양천구는 당시 통보받은 명단은 을나 1호증이라고 한다. 을나 1호증은 상단에 "행정안전부", "2010-10-26", 제목이 "현주이주자 명단 통보"이고, 수신인이 "Z동장"으로 기재되어 있으며, 아래와 같이 기재되어 있다.
한편 원고가 2013. 1월경 피고 중구에 대해 정보공개를 청구하여 받은 갑 1호증의 4도 "행정안전부", "2010-10-26", "수신자 2동", "현지이주자 명단 통보"로 된 문서이고, 을나 3호증은 같은 문서인데, 을나 1호증과 일부 달리 아래와 같이 '출국시 최종주소'가 기재되어 있지 않다.
}
그 통보에 따라 피고 양천구 소속 공무원 AB은 2010. 10. 27. "2010. 9. 17. 현지이주 말소"를 원인으로 하여 원고의 주민등록을 말소하였다(이하, 1차 말소라 한다). 그 말소에 따라 피고 양천구가 작성한 '현지이주자 정리현황'(을나 4호증)에는 원고의 한글,한자 이름, 주민등록번호, 세대주 성명으로 F, 출국시 최종주소로 '서울 양천구 K아파트 160-308'로 기재되어 있고, 현지이주허가일자 및 이민국으로 '2010. 9. 17. 홍콩', 주민등록표정리일자 및 정리내역으로 '2010. 10. 27. 정상회보'라고 기재되어 있다.
다) 1차 말소 후 한의원에 갔다가 진료를 받을 수 없게 되는 등에 의하여 원고는 1차 말소 사실을 알게 되어, 이의신청을 하였고, 피고 양천구 소속 공무원은 2010. 11, 4.경 말소된 주민등록을 직권으로 정정 · 재등록하였다.
피고 양천구 공무원은 위와 같은 재등록 후 피고 중구에도 그 사실을 통지하였고, 그에 따라 피고 중구 소속 공무원은 2010. 11. 4. "정정내용"을 "2005년 8월 12일자 정정사유 말소"로 기재하여 동명이인 M의 주민등록번호를 말소하였다.
라) 한편 재등록한 2010. 11. 4. 작성된 2동 내부결재문서(갑 5호증의 2)에는 "2010. 10. 26.자 행정안전부로부터 현지 이주자로 통보받아 주민등록사항을 정리하였으나, 우리 동 거주자로부터 현지 이주한 사실이 없다는 민원이 있어 확인결과 거주자로 판명되어 주민등록을 직권으로 재등록하고, 주민등록 이력사항을 삭제하여 주민등록관리에 만전을 기하고자 합니다"라고 기재되어 있고, 그 문서에는 '대상자, 주민등록번호, 주소, 등록기준지, 부모 성명, 여권번호 및 이주국, 비고'란으로 구분하여, 원고와 동명이인 M의 주민등록번호는 같은 번호가 기재되어 있으나, 원고에 대한 기재란에는 주소가 "서울 양천구 K아파트 16-308"로, 등록기준지가 "서울 영등포구 E", 부모 성명으로 "F, AC"으로, 여권번호 및 이주국란에는 공란으로, 비고란에 "Z동 실거주자"라고 기재되어 있고, 동명이인 M에 관한 기재란에는 주소 "미상', 등록기준지 "미상", 여권번호 및 이주국 "홍콩", 비고란에 "거주 여권"으로 각 기재되어 있다.
4) 원고의 주민등록의 재차 직권말소와 재등록가) 피고 대한민국의 안전행정부 장관은 원고의 주민등록이 1차 말소 후 2010. 11. 4. 직권정정 · 재등록되었음에도, 국외이주 통보 후 아직 직권 말소되지 않은 것으로 착오하여, 2012. 5. 10. 외교부 장관에게 '주민등록 전산자료 정비를 위하여 국외이주자통보 후 정리되지 않은 자에 대하여 거주여권 발급일자 등을 조회 요청'을 하였고, 외교부 장관은 2012. 5. 15. '안전행정부에서 송부한 자료 중 이름과 주민등록번호를 조회하여 최종 여권 발급일자와 여권종류를 표기'한 회신서를 보내주었는데, '원고의 이름, 주민등록번호, 동명이인 M의 여권번호, 발급일(2010. 9. 17.), 거주여권'이라 기재된 국외이주자 명단 아래에서 보는 갑 6호증의 7의 '붙임 2)'인 문서로 보인다}을 첨부하여 회신하였다.
나) 안전행정부 장관은 2012. 5. 29. 위와 같은 사항이 명단을 포함하여 서울특별시장 등 지방자치단체장에게 국외이주자 주민등록 일제 정비계획을 통보하고, 서울특별시장은 원고의 주민등록관할 기관인 피고 양천구에게 이를 통보하였으며, 그 소속 공무원 AD은 2012. 6. 26. '현지 이주'를 원인으로 원고의 주민등록을 다시 말소하였다.
(이하, 2차 말소라 한다).
다) 원고는 2012. 7. 2.경 서울 강남구 AE 소재 한의원에서 진료를 받던 중 의료보험이 없다는 사실을 알게 되어 확인한 결과 위와 같이 주민등록이 말소된 사실을 알게 되었다. 원고의 건강보험 자격은 2012. 6. 26. 상실되었다가, 아래와 같이 주민등록이 재등록된 2012. 7. 2. 다시 취득되었다. 원고의 이의신청으로 피고 양천구는 2012. 7. 3. 2012. 7. 2.로 소급하여 원고의 주민등록을 재등록하였다.
5) 원고의 민원제기 및 피고 대한민국의 조치 등
가) 원고는 2012. 7. 2.경 외교부에 이 사건과 관련된 민원을 제기하였고, 그에 따라 외교부는 2012. 7. 6. 홍콩주재 영사관으로 하여금 동명이인 M의 여권에 대하여 '행정 착오'를 이유로 발급을 취소하게 하고, 2012. 7. 16. 유효기간이 2022. 7. 16.까지인 여권을 재발급하여 주었다. 피고 대한민국의 외교부가 관리하는 신여권통합정보관리시스템에는 접수 특이사항으로 '구 여권발급시 상기 인과 동명이인 동출생년월일의 한국 거주인의 주민번호가 말소되어 여권 재발급'이라고 기재되어 있다.
나) 한편 원고가 안전행정부에 대해 정보공개를 청구하여 2012. 7. 26.경 제공받은 문서(갑 6호증의 7)에는 "붙임 1) 2010년 9월 현지이주통보 명단(공문 : 외교통상부 영사서비과-31537호/10. 10. 25.), 성명 A, 발급일 100917, 여권번호 AA,주민등록번호 C, 출국시 최종주소 서울 송파구 X아파트 5동 301호, 이민국 홍콩"으로 기재되어 있고, "붙임 2) 국외이주자 거주여권 발급일 확인회신(공문 : 외교통상부 여권과 18857호/12. 5. 15.) 현지이주, A C, 거주여권(여권번호가 기재되어 있다), 발급일 20100917, 거주"(위 외교부 18857호 문서는 2012. 5. 15, 외교부 장관이 안전행정부 장관에게 통보한 명단으로, 그 표지가 갑 6호증의 5이다)라고 기재되어 있다.
6) 공문서위조 등으로 신고한 결과 원고는 2012. 7월경 동명이인 M에게 원고의 주민등록번호를 직권 기재한 피고 중 구 소속 공무원 S을 공문서위조 등으로 신고하였고, 서울동부지방검찰청 검사는 2012. 10. 22. 'S은 동명이인 M이 홍콩 출생으로 영주권 소지자로서 별도의 주민등록번호 뒷번호가 필요. 없음에도 이를 확인하지 않고, 2005. 8. 12.경 원고로 간주하여 동명인지 호적조회 등을 하지 않고 원고의 주민등록번호 뒷번호를 무단으로 입력하였다'는 사실 등을 인정하고 직무유기 혐의를 인정하였으나, 3년의 공소시효가 완성되었다는 이유로 공소권 없음의 불기소결정을 하였다.
[인정근거 : 갑 1 내지 9, 14, 17, 20, 21호증, 을가 2 내지 4호증, 을나 1, 3, 4호증(각 가지번호 포함), 을라 2 내지 4의 각 기재, 변론 전체의 취지]
나. 관계 법령
별지 1과 같다.
다. 공무원의 주의의무
1) 국가사무나 지방자치단체의 사무 등 공적 업무를 담당하는 공무원은 그 담당업무와 관련한 법령을 스스로 해석하고, 그에 따라 업무를 수행할 권한이 있으므로, 각 담당업무에 관한 관계법규나 필요한 지식을 충분히 갖출 것이 요구됨은 당연하다. 따라서 각 공무원이 자신이 담당하는 업무에 관하여 당연히 알아야 할 관계법규를 알지 못하거나, 필요한 지식을 갖추지 못하여 타인에게 손해를 가하였다면 불법행위가 성립한다.
2) 주민등록은 대한민국인으로 대한민국 내 30일 이상 거주할 목적으로 주소나 거소를 가진 경우라면 누구나 등록해야 하고(주민등록법 제6조. 이하, 주민등록법 규정이다), 국가기관, 지방자치단체, 공공단체, 사회단체, 기업체 등에서 해당 업무를 수행함에 있어 '민원서류나 그 밖의 서류를 접수할 때', '특정인에게 자격을 인정하는 증서를 발급할 때', '그 밖에 신분을 확인하기 위하여 필요할 때' 17세 이상의 자에 대하여 성명 ·사진·주민등록번호 또는 주소를 확인할 필요가 있으면 증빙서류를 붙이지 아니하고 주민등록증으로 확인하여야 하며(제25조), 사법경찰관리도 범인을 체포하는 등 그 직무를 수행할 때에 17세 이상인 주민의 신원이나 거주 관계를 확인할 필요가 있으면 주민등록증의 제시를 요구할 수 있는 등(제26조), 대한민국 국민이라면 그 국민의 입장에서는 물론, 국가기관이나 공공기관의 입장에서도 가장 기본적인 신분확인 및 동일성 확인을 위한 제도이고, 수단이다.
따라서 주민등록법은 주민등록지를 이중으로 신고할 수 없도록 정하고 있고(제10조 제2항), 주민등록 또는 주민등록증에 관하여 거짓의 사실을 신고 또는 신청한 자, 다른 사람의 주민등록증을 부정하게 사용한 자 등을 형사처벌하고 있으며(제37조 제3, 8호), 다른 한편으로 시장·군수 또는 구청장은 주민등록 신고 의무자의 신고 내용이 사실과 다르다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 때에는 그 사실을 조사할 수 있도록 하고, 신고의무자가 신고하지 아니하였거나, 신고된 내용이 사실과 다른 것을 확인하면 그 사람에게 일정 최고기간 내 신고하도록 하고, 신고하지 않을 경우 공부상의 근거 또는 통장 · 이장의 확인을 받는 방법으로 직권조치할 수 있도록 정하고 있으며(제20조 제1항 제3호, 제5, 6조), 그러한 조치를 위해 매년 1회 이상 주민의 거주사실과 주민등록표를 대조 · 확인하여 법 제20조에 따른 조치를 하여야 하며(주민등록법 시행령 제27조), 한편으로 당사자에게 주민등록 기재에 관한 이의신청권, 행정심판 · 행정소송 제기권을 인정하고 있다(제21조). 위와 같이 주민등록 제도의 근본적 중요성과 그에 따라 주민등록이 정확하게 등록되고, 관리되어야 할 필요성 등에다가 세 글자 이름짓기와 한자의 병기가 대부분이고, 이름에 사용하는 한자 중 같은 한자를 적지 않게 사용하는 우리 사회의 관행상 이름과 생년월일이 같음은 물론 한자까지 같은 경우가 드물지 않게 있을 것으로 예상되고, 일상생활에 있어 여러 요구나 필요에 의해 주민등록번호가 광범위하게 사용되고 있는 것이 일반화되어 있는 현실상 주민등록 업무를 담당하는 공무원으로서는 특정인의 주민등록번호 등에 관한 업무를 처리함에 있어 이름, 생년월일, 주소, 등록기준지, 부모 등에 관한 사항 등도 면밀하게 살펴 주민등록번호가 잘못 기재되거나, 이중으로 기재되지 않도록 할 신중한 주의를 기울여야 할 일반적인 의무가 있다고 할 것이다.
위 각 법률 및 시행령 규정 내용 등에 비추어 볼 때, 주민등록 업무 또는 주민등록번호 등을 전제로 업무를 담당공무원은 주민등록 신고나 주민등록 정비를 위하여 제출되는 서류나 타 기관으로부터 통지받은 서류만이 아니라 실제 주민등록신고 내용 등의 진정성 여부를 조사할 실질적인 심사권을 가진다고 할 것이다.
3) 여권은 외국을 여행하려는 국민은 누구나 여권법에 의해 발급된 여권을 소지하여야 하고(여권법 제2조. 이하, 여권법 규정이다), 여권에는 여권의 명의인의 성명, 국적, 성별, 생년월일, 주민등록번호와 사진이 기재되며(제7조 제1항 제2호), 여권 발급권자인 외교부 장관은 제7조제 제1항에 따라 여권에 수록하는 정보를 포함하여, 여권을 발급받는 사람의 지문, 주소, 연락처, 국내 긴급연락처, 여권발급기록 등 외교부령으로 정하는 바에 따라 여권 업무의 수행에 필요한 정보를 수집 · 보관하고 관리할 수 있고 (제8조), 여권을 발급받으려는 사람은 제8조의 정보를 제공하면서 외교부 장관에게 여권의 발급을 신청하여야 하며(제9조), 누구든지 여권의 발급이나 재발급을 받기 위하여 제출한 서류에 거짓된 사실을 적거나 그 밖의 부정한 방법으로 여권의 발급, 재발급을 받는 행위나 이를 알선하는 행위 등을 하여서는 아니 되며(제16조), 그러한 금지행위를 하여 여권 등의 발급이나 재발급을 받기 위하여 제출한 서류에 거짓된 사실을 적은 사람 등은 형사처벌을 받도록 규정되어 있다(제24조). 그리고 외교부가 만든 여권발급 실무편람(을라 1호증)에는 여권을 발급받기 위해서는 여권발급신청서, 병역관계서류, 가족관계증명서 및 기본증명서, 여권용사진 등이 필요하고, 거주여권의 재발급을 위해서는 위 서류 및 영주권, 장기체류허가증 등 거주여 권발급 대상임을 증명하는 서류, 현 소지 여권 등을 추가로 제출하여야 하며, 14세 이상의 경우의 신청인에 대해서는 신원조사를 하도록 정하고 있다.
또한, 실제 생활에서 여권은 주민등록증, 자동차운전면허증 등과 마찬가지로 신분증으로 사용되고 있는 등으로 국민 개인의 동일성을 확인하기 위한 증표로 사용되고 있다.
위와 같은 법령 내용 등이나 위 실무편람 내용에다가 여권의 사용용도 확대 경향 등을 종합하면, 여권 발급을 담당하는 공무원은 여권발급신청인이 제출한 서류의 기재 내용과 신원조사 결과 등이 일치하는지 여부를 그 서류만으로 단순 확인하는 것에서 나아가 그 각 제출서류의 내용에 의심스러운 부분이 있다면, 그 내용이 실제와 일치하는지를 조사할 주의의무가 있다고 할 것이다. 더욱이 외교공관에서 재외국민에 대한 여권발급업무를 담당하는 공무원으로서는 재외국민에 대한 주민등록 사무의 실무 등도 숙지하여야 하고, 여권재발급 업무의 실무에 임하여는 기존 여권과 재발급 될 여권의 기재 내용 등도 검토하여 오류가 없는지를 확인할 일반적인 주의의무가 있다고 할 것이다.
4) 한편 공무원은 각 업무의 성격에 따라서는 당해 업무를 수행함에 있어 민원인 등 관계인이 제출한 신청서나 그 첨부문서 또는 타 기관으로부터 통보받은 문서 등만을 심사할 수 있을 뿐, 그 기재 내용이 실제 사실과 일치하는지를 심사할 권한이 없는 경우, 이른바 형식적 심사권만 부여되어 있는 경우도 있으나, 그러한 경우에도 업무수행의 근거가 되는 문서나 서류 등의 외형적 기재만으로는 쉽게 오류 등을 확인할 수 있었던 경우에는 그 오류 등을 발견하고, 정정하거나, 추가 확인 조치를 취하는 등의 행위는 형식적 심사권의 범위 내에 있다 할 것이고, 그러한 쉽게 발견할 수 있는 오류 등을 발견하지 못하고 만연히 관련 서류만을 근거로 공무를 수행하여 오류를 그대로 반영한 채 업무를 수행한 경우에는 과실이 있다고 할 것이다.
라. 피고 중구, 대한민국의 불법행위 성립 여부에 관한 판단
1) 피고 중구에 관한 판단
가) 동명이인 M에게 2005. 8. 12. 원고의 주민등록번호를 기재한 피고 중구의 담당 공무원은 당시 호적 또는 주민등록번호 정비업무를 담당하고 있었다. 그러므로 대한민국 외에서 출생한 대한민국인에 대해서는 주민등록번호가 부여되지 아니한다는 사실을 알고 있어야 한다(주민등록법 제6조 제1, 3항, 같은 법 시행령 제26조 등(피고 중구 및 양천구는 국외에서 출생한 자는 국내에 입국하여 주민등록신고를 하여야 주민등록번호를 부여받을 수 있다는 사실에 대해 주민등록 관련 업무를 담당하는 공무원들은 인지하고 있다고 하였다).
동명이인 M은 대한민국 외에서 출생한 사람이고, 피고 중구 소속 공무원이 직권으로 주민등록번호를 기재한 2005, 8. 12. 당시 호적(갑 2호증의 2)에는 동명이인 M이 홍콩에서 출생한 사실과 주민등록번호가 부여되지 않은 사실이 기재되어 있었으므로 2005. 8. 12. 당시 피고 중구 공무원인 S은 외견상 그 사실을 쉽게 알 수 있었다고 할 것이다.
그럼에도 S이 동명이인 M은 홍콩 출생으로 주민등록번호가 부여되지 않는다는 것을 간과하고, N의 호적이나 제적등본 또는 원고의 주민등록번호를 통한 추가적인 조회 등을 하지 않고 원고의 주민등록번호를 동명이인 M에게 부여한 것에는 과실이 있다고 할 것이고, S의 권한이 형식적 심사권인지 실질적 심사권인지에 관계없이, 즉 형식적 심사권만 있었더라도 쉽게 발견할 수 있는 사항을 발견하지 못한 것이다.
나) 이에 대하여 피고 중구는 '대법원 호적예규 제670호에 따라 주민등록번호를 정비하기 위하여 정보처리시스템에 접속하여 정비목록을 선택하면 정비할 목록이 나오.고, 그 중 하나를 선택하면 오류구성원란 정비할 내용이 동시에 조회되는데, 각 항목은 '호주와 관계', '성명', '주민등록번호', '생년월일', '성별', '구분', '오류 유형', '정비상황'으로 되어 있고, 주민등록번호가 부여되어 있음에도 호적부상으로 누락되어 있는 경우에는 '정정 후'란에 주민등록번호가 자동으로 나타나고, 주민등록번호가 처음부터 부여되지 않은 경우는 '정정 전 란과 '정정 후'란 모두 공란으로 보인다. 그에 따라 담당공무원이 업무를 하면서 정비대상인 동명이인 M의 아버지 N의 호적을 정보처리시스템으로 정비하게 되었는데, N의 호적 중 처 T, 자 W, 자 동명이인 M의 주민등록번호가 공란으로 되어 있었고, 그 중 W은 정정 전과 정정 후가 모두 공란으로 되어 있었으나, T와 동명이인 M의 주민등록번호는 검색이 되어 업무처리 순서에 따라 등록완료하였을 뿐인데, T의 경우는 정확한 주민등록번호가 검색되었으나, 동명이인 M에 대해서는 원고의 주민등록번호가 검색되는 시스템상의 오류가 있었기 때문이고, 25만 건에 이르는 미정비 자료를 매달 1천 여건씩 처리하는 상황에서 그 오류를 예상하고 주민등록시스템과 호적 시스템을 이용하여 매건마다 확인하는 것은 현실적, 물리적으로 불가능하였으므로, 과실이 없다'고 주장한다.
살피건대, 앞서 본 바와 같이 동명이인 M이 포함된 정비대상인 N의 호적에는 동명이인 M이 홍콩에서 출생한 사실이 기재되어 있어 그 호적만 확인하였다면 외견상 쉽게 이를 발견할 수 있었던 것이라 할 것이며, 설령 을가 3호증에서 보는 바와 같이 정비대상인 N의 '오류구성원' 정비화면 자체에서는 동명이인 M의 출생지 등을 바로 확인할 수 없었다고 하더라도, 별지 2 기재에서 보는 바와 같이 대법원 호적예규 제670호 제4는 '시·읍·면의 장은 직권정정 · 기재한 호적이 있는 경우에 매월 감독법원에 신고서류를 송부할 때 별지 서식의 주민등록번호 직권경정 · 기재 · 기재호적 목록을 출력하여 목록순서에 따라 직권정정 · 기재에 따른 소명자료를 첨부하여 송부하여야 한다'라고 정하고 있다. 그에 따르면 피고 중구 소속 공무원은 직권정정 · 기재 후 소명자료로 호적 목록을 출력하여 송부하여야 하고, 위 호적예규에서 정한 보고 양식에는 '호주 성명'과 '사건 본인 성명' 등을 함께 기재하여야 하고, 그 경우 호주 성명을 확인하기 위한 대상호적은 동명이인 M의 아버지인 N의 호적이므로, 전산시스템을 통한 주민등록 정비 후, 위 예규에 따라 소명자료를 출력하여 보고하는 과정에서도 N의 호적 등을 통해 동명이인 M이 홍콩에서 출생한 사실을 알 수 있었다고 할 것이다(갑 20호증의 4는 2010. 11. 4. 원고 주민등록을 재등록함과 동시에 동명이인 M의 주민등록번호를 말소하기 전날인 2010. 11. 3. 발급된 동명이인 M의 기본증명서, 갑 20호증의 6(을가 4호증와 같다)은 동명이인 M의 포함된 N의 제적등본인데, 거기에도 동명이인 M은 출생장소가 홍콩으로 기재되어 있고, 앞서 본 바와 같이 2005. 8. 12. 당시 동명이인 M이 기재된 호적에도 같이 기재되어 있다. 피고 중구의 위 주장은 이유 없다.
2) 피고 대한민국
가) 1차 말소에 관한 과실
피고 대한민국의 외교부 소속 홍콩주재 영사관의 여권발급 담당의 성명불상의 공무원도 재외국민에 대한 여권 발급업무를 담당하는 지위에 있는 자로서 홍콩에 거주하는 동명이인 M의 아버지 N이 2010. 9. 16.경 홍콩 주재 영사관에 동명이인 M의 여권갱신을 위한 재발급 신청 당시 동명이인 M(또는 그 발급신청 대리인인 N)의 신분에 관한 사항을 제출받았을 것이고, 여권재발급신청서와 그 구비서류를 통해 동명이인 M의 현재 거주지, 출생지, 이전의 여권 발급 내역 등을 통해 동명이인 M이 홍콩 출생인 사실 등을 쉽게 확인할 수 있었다고 할 것이다.
실제로도 앞서 본 사실에 의하면, 2010. 9. 16. 동명이인 M은 홍콩 영사관에 여권재발급신청을 할 때, 여권발급 실무편람이 정한 구비서류 중 하나인 '현 소지여권'을 제출하였고, 그 여권에 기재된 주민등록번호는 "Y"인바, 이는 외견상 쉽게 확인할 수 있는 것이므로, 설령 위 담당 공무원의 심사권이 형식적인 사항에 불과하다고 하더라도 위 여권상 주민등록번호를 확인하지 못한 채 만연히 가족관계증명서상에 기재된 잘못 부여된 동명이인 M의 주민등록번호만 믿고 원고의 주민등록번호가 기재된 여권을 재발급하여 준 것에는 과실이 있다{피고 대한민국은 동명이인 M이 2010. 9. 16. 여권재발급 신청시 경찰청 전산망에 신원조회를 하였고, 그 결과 '적합' 판정을 받았으므로 과실이 없다고 주장한다. 그런데 위 영사관 공무원은 위 신원조회를 함에 있어 특단의 사정이 없는 한 동명이인 M에게 잘못 부여된 원고의 주민등록번호를 입력하였을 것인데, 여권법 제12조에 의하면, 일정한 형의 선고를 받은 사람이나 기소된 사람, 기소중지된 사람, 형집행이 종료되지 않은 사람 등에 대해서는 여권의 발급 또는 재발급을 거부할 수 있으므로, 그와 같은 경찰청을 통한 신원조회에는 적어도 전과에 관한 사항도 포함된다고 할 것이고, 그 전과조회에는 대상자인 원고의 등록기준지가 포함되어 있다고 보아야 할 것이다. 그런데 동명이인 M이 제출한 여권재발급신청서에는 등록기준지가 '서울 중구 R'으로 기재되어 있으므로, 위 공무원은 위 신원조회결과도 제대로 확인하지 않았다고 봄이 상당하다).
그러므로 2010. 9. 17. 동명이인 M에게 원고의 주민등록번호가 기재된 여권을 재발급해 준 피고 대한민국의 외교부 소속 홍콩주재 영사관 담당공무원에게는 동명이인 M의 주민등록번호, 등록기준지 등을 제대로 확인하지 아니한 과실이 있다.
나) 2차 말소에 관한 피고 대한민국의 과실
앞서 본 사실에 의하면, 피고 양천구는 1차 말소 후 원고의 이의신청에 따라 원고의 주민등록을 재등록하고, 그 후 피고 중구에 그 사실을 통지하였으며, 피고 중구 담당공무원은 2010. 11. 4. 동명이인 M에 대한 2005. 8. 12. 부여한 주민등록번호를 다시 삭제하였는바, 그럼에도 불구하고 피고 대한민국의 안전행정부 장관은 원고가 현지 이주자인 것으로 착오를 일으켰고, 외교부 장관은 안전행정부 장관의 그에 관한 2012. 5월경의 사실조회요청에 대해 역시 착오 기재된 동명이인 M에 관한 사항을 원고에 대한 것으로 오신하여 원고를 현지이주자로 파악하여 안전행정부 장관에게 통지하고, 안전행정부 장관은 서울특별시 등에게 다시 통지하였다.
즉 안전행정부 장관은 위와 같이 2010. 11. 4. 원고의 주민등록이 재등록되었음에도 그 재등록 사유 등을 확인하지 아니하고, 쉽게 원고를 현지이주자로 오신한 잘못이 있고, 외교부 장관은 위와 같이 안전행정부 장관으로부터 사실조회요청을 받았으면, 홍콩 영사관 등을 통해 2010. 9. 16. 제출된 동명이인 M의 가족관계증명서, 기존 여권발급 내역 등을 다시 제대로 확인하였어야 하나, 이를 태만히 하여 1차 말소 때와 같은 착오를 일으켜 다시 원고를 현지이주자로 오신하여 안전행정부 장관에서 통지하였고, 그에 따라 결국 원고의 주민등록이 2차 말소되었다. 위와 같이 2010. 11. 4. 이후에도 피고 대한민국에게는 2차 말소의 원인이 되게 한 과실이 있다(2010. 9. 16. 및 9. 17. 피고 대한민국의 홍콩주재 영사관 공무원 등은 위와 같은 과실을 범하였고, 2012. 5월경 외교부 장관의 사실조회에서도 위 과실에 의한 오류를 발견하지 못하여 동명이인 M이 원고의 주민등록번호로 위와 같이 거주여권을 발급받은 사실을 모르고 있다가, 원고의 2012. 7. 2.경의 민원 제기에 의하여야 비로소 알게 되어, 2012. 7. 6.에야 행정착오를 이유로 위 여권의 발급을 취소하였으므로, 신속히 회수조치 하였다는 사정은 피고 대한민국의 불법행위 성립 등에 아무런 영향을 미치지 못하고, 아래에서 보는 바와 같이 피고 대한민국의 잘못으로 원고는 상당한 정도로 인격권 또는 개인정보자기결정권의 침해를 받은 사실이 인정되므로, 위 공무원의 잘못과 원고의 손해 사이에 상당인과관계가 없다는 취지의 피고 대한민국의 위 주장은 이유 없다).
마. 피고 양천구의 불법행위 성립 여부
1) 1차 말소에 관하여 본다.
위 인정사실에 의하면, 피고 양천구는 2010. 10. 26. 서울특별시장으로부터 현지 이주 명단을 통보받았는바, 그 통보된 명단에는 원고의 한글·한자 이름, 주민등록번호, 주소, 등록기준지, 여권번호, 현주이주일자 및 이주국이 기재되어 있고, 그것은 원고의 이름, 주민등록번호, 등록기준지, 주소지와 같으며, 피고 양천구 담당공무원은 그것을 확인하였으므로, 특단의 사정이 없는 한 담당 공무원에게 과실이 있다고 단정할 수 없다(다만 갑 6호증의 7의 각 기재에 의하면, 2010. 10. 25. 외교부의 영사서비과 31537호 문서인 '현지이주통보 명단'의 표지가 갑 6호증의 2이고, 원고가 정보공개청구하여 2012. 7. 26. 받은 문서의 "붙임 1)"이 위 외교부 31537호 문서로, 같은 문서이다. 그 문서에는 출국시 최종주소가 '서울 송파구 X아파트 5동 301호'로 기재되어 있다. 위 주소는 동명이인 M이 2010. 9. 16. 여권을 재발급신청 하면서 기재한 신청서상 동명이인 M의 언니 W의 주소이다. 위 외교부 31537호 문서인 갑 6호증의 2에 첨부된 '2010년 9월 현지 이주자 명단은 2010. 10. 25. 외교부 장관이 안전행정부 장관에게 통지한 문서이고, 안전행정부 장관은 서울특별시 등에게 현지 이주자 명단을 온라인으로 별송하였는바(갑 6호증의 3이 그 표지이다), 그 같이 외교부 장관으로부터 Z동장에게 순차 송부된 문서는 외교부 장관이나, 안전행정부 장관, 서울특별시장이 수정하여 통보하였다는 특별한 사정이 없는 한 모두 위 외교부 31537호 문서와 같이 출국시 최종주소가 '서울 송파구 X아파트 5동 301호'로 기재되어 있어야 한다고 봄이 상당하다. 그런데 피고 양천구가 2010. 10. 26. 통보받았다는 을나 1호증에는 출국시 최종주소가 '서울특별시 양천구, 16동 308호(K아파트)(32/5)'로 기재되어 있다. 위와 같은 사정에 비추어 볼 때, 피고 양천구가 2010. 10, 27. 1차 말소의 근거가 된 문서라고 주장하는 갑 1호증의 4, 을나 1, 3호증의 출국시 최종주소가 '서울 송파구 X아파트 5동 301호'가 아니라 '서울특별시 양천구, 16동 308호'로 기재된 것에는 선뜻 이해되지 않는 점이 있다.
그리고 동명이인 M은 2010. 9. 16. 여권재발급신청서에 등록기준지를 '서울 중구 R'라고 기재하였고, 당시 제출한 가족관계증명서상의 등록기준지도 그와 같다. 외교부 장관이 원고를 현지이주자로 파악하게 된 것은 동명이인 M이 여권재발급을 받으면서 원고의 주민등록번호를 기재하였기 때문이라 할 것인데(즉 홍콩 영사관에서 2010. 9. 17, 동명이인 M에게 거주여권을 재발급해 준 후 그 결과를 외교부로 통보하였기 때문으로 보인다. 주민등록법 시행령 제26조 제6항), 그 당시 홍콩 영사관 공무원이 동명이인 M에 관한 사항을 정확히 기재하여 외교부 장관에게 통보하였다면, 동명이인 M의 주민등록번호는 원고의 것으로 잘못 기재될 수 있으나, 그 주소나 등록기준지는 '서울 송파구 X아파트 5동 301호' 이거나 '서울 중구 R'여야 하고, 원고의 주소나 등록기준지가 기재되지는 않아야 한다. 그런데 마찬가지로 갑 1호증의 4, 을 나1, 3호증에는 원고의 주소나 등록기준지가 기재되어 있다. 이와 같은 사정에 비추어 보면, 홍콩 영사관 공무원이 동명이인 M에 대한 위 거주여권 재발급 후 외교부 장관에게 현지이주자 명단을 통보할 때, 위와 같이 경찰청 전산망을 통한 잘못된 신원조회 등을 통하여 알게 된 이름, 주민등록번호, 주소, 등록기준지 등 인적 사항 전체를 원고의 것으로 잘못 통보한 것이 아니라면, 외교부, 안전행정부, 서울특별시장, 피고 양천구로 순차 통보된 2010. 9월 현지이주자 명단에 기재된 동명이인 M에 대한 등록기준지가 '서울 중구 R'가 아니라 갑 1호증의 4, 을나 1, 3호증에서와 같이 '서울 영등포구 E'로 기재된 것에도 이해되지 않는 점이 있다.
2) 2차 말소에 관하여 본다.
피고 양천구가 2차 말소시 통보받은 명단의 구체적인 기재사항은 알 수 없다(피고 양천구는 2차 말소시에도 을나 1호증과 같이 통보되었다는 취지로 주장하나, 그것은 2010. 10. 26. 통보된 것이 분명하다). 설령 피고 양천구가 2차 말소시 통보받은 명단이 갑 1호증의 4, 을나 1, 3호증과 같은 내용이라고 하더라도 피고 양천구 담당공무원에게는 과실이 있다고 할 것이다.
즉 피고 양천구는 이미 원고의 주민등록에 대해 이미 1차 말소하였다가 재등록을 한 관할관청이므로, 2차 말소의 근거가 된 현지 이주자 명단 통보를 받은 경우 같은 원인일시의 같은 사유인 '2010. 9. 16. 현지 이주'를 원인으로 한 주민등록 정비 작업에는 최초 그 업무를 담당하는 경우보다 큰 주의의무가 있다고 할 것이고, 더욱이 피고 양천구는 1차 말소 후 재등록하면서, '대상자, 주민등록번호, 주소, 등록기준지, 부모 성명, 여권번호 및 이주국, 비고'란으로 구분하여 원고와 동명이인 M의 성명, 주소, 등록기준지, 부모 성명 등을 구별하여 기재하면서 "주민등록 관리에 만전을 기하고자 한다"는 내용의 문서를 내부결재문서로 작성한 바가 있으며, 그와 같은 1차 말소 후 재등록을 하게 된 것이 원고의 이의신청에 의한 것이었고, 당시 담당공무원은 1차 말소에 최초원인을 제공한 피고 중구청 담당공무원에게 그와 같은 오류 사실을 통지한 바도 있으며, 그 시간적 간격이 20개월 정도이므로, 피고 양천구 소속 담당공무원으로서는 2차 말소의 근거인 현지이주자 명단 통보상의 이름과 주민등록번호의 일치 여부만 확인할 것이 아니라, 2차 말소를 하기 전에 1차 말소 당시 담당공무원이나 현지이주자 명단을 통보받아 주민등록 말소 업무를 수행해 본 다른 공무원에게 1차 말소의 원인이 된 착오 기재 등과 같은 특이사항은 없는지를 문의하는 등으로 신중히 확인할 주의의무가 있었다고 할 것이고, 또한 즉시 접근 · 이용할 수 있는 주민등록 업무나 가족관계 업무에 관한 각 전산시스템 등을 통해 주민등록표, 가족관계증명서 등을 따로 잘 살펴보아 의문사항은 없는지 확인하였어야 하며, 원고는 위 주민등록정비작업을 실제로 수행하는 Z동 거주자이므로, 원고나 원고의 가족 등의 연락처가 있는지 등을 확인하고, 가능한 경우에는 직접 확인할 필요성도 있었다고 할 것이다.
그럼에도 피고 양천구 담당 공무원은 또 다시 쉽게 현지이주자 명단 통보만 믿고, 성명과 주민등록번호만 확인하고 2차 말소하였으므로, 2차 말소에 관하여 피고 양천구 담당공무원에게 과실이 있다고 할 것이다(한편 원고는 2013. 2. 14. 피고 중구에 공보공개청구를 하여 갑 1호증의 2 내지 6을 제공받았는데, 갑 1호증의 5인 주민등록초본에는 '2010. 9. 17. 현지이주 말소'라고 기재되어 2010. 10. 27. 원고의 주민등록이 말소된 내역이 기재되어 있고, 그 발급일이 2010. 11. 3.로 보이는바, 피고 양천구 담당공무원으로서는 갑 1호증의 5와 같은 과거 기재내역이 포함된 원고의 주민등록표만 확인하였다면, 2010. 10. 27. 현지 이주로 말소되었다가, 재등록된 사실을 쉽게 확인할 수 있었을 것이다. 이와 관련하여 피고 양천구는 '원고가 2동을 방문하여 현주이주한 적이 없다면서 기록삭제를 요청하였고, 피고 중구에 확인한 결과 피고 중구의 잘못으로 현지이주 말소처리 절차가 진행된 것으로 확인하고 그 즉시 원고의 현지 이주 말소기록을 주민등록 전산시스템에서 영구삭제하여 현재 주민등록 전산시스템에서 원고의 현지 이주 말소 기록을 확인할 수 없다'고 주장한다. 이에 관해 원고는 말소된 원고의 주민등록을 원상복구할 것을 원하였지 그 흔적까지 지워달라고 한 적이 없고, 2차 말소 후 왜 두 번이나 말소되었는지 그 흔적이 남아 있도록 요청하였으나, 피고 양천구 공무원들이 자신들의 잘못을 은폐하려고 원상복구한 흔적까지 지워버렸다고 주장한다. 살피건대, 2차 말소 후 재등록된 후인 2012. 8. 1. 발급된 원고의 주민등록초본인 갑 3호증의 2의 기재에 의하면, 현지 이주 말소나 재등록 내역이 기재되어 있지 아니한 점, 1차재등록 직전일인 2010. 11. 3.자 원고의 주민등록초본인 갑 1호증의 5에는 현지이주말소 내역이 기재되어 있는 점에 비추어 보면, 1차 재등록 후 또는 2차 재등록 후에 1, 2차 각 말소 내역이 주민등록 전산시스템 자체에서 삭제된 것으로 보이고, 원고 제출증거들만으로 피고 양천구 공무원들이 의도적으로 1차, 2차 말소 내역 등을 삭제하였다고 인정하기는 부족하고, 달리 인정할 증거가 없다(다만 이 사건에 제출된 제적등본이나, 여권발급기록조회 등이 그러하듯이 주민등록 기록에서도 과거 오류의 원인을 정확히 기재한 채로 남겨두는 것이 바람직해 보인다). 따라서 2차 말소 당시 주민등록 전산시스템을 통해 1차 말소 내역을 확인할 수 없었을 것으로 보이기는 한다. 그렇더라도 앞서 본 바와 같이 2차 말소 당시 피고 양천구 소속 공무원에 부여되는 주의의무의 근거나 정도, 1, 2차 말소 모두에 관여한 피고 양천구의 지위 등에 비추어 볼 때 2차 말소에 관하여 피고 양천구 소속 공무원에게 과실이 없다고 할 수 없다.
바. 공동불법행위의 성립, 원고의 손해 및 위자료 액수
1) 공동불법행위가 성립하려면 행위자 사이의 의사의 공통이나 행위공동의 인식이 필요한 것은 아니지만, 객관적으로 보아 행위자 각자의 고의 또는 과실에 기한 행위가 공동으로 행하여져 피해자에 대한 권리침해 및 손해발생에 공통의 원인이 되었다고 인정되는 경우여야 한다(대법원 1993. 1. 26. 선고 92다4871 판결 등 참조).
1차 말소의 원인이 된 피고 중구 소속 공무원의 동명이인 M에게 대한 주민등록번호의 잘못된 부여, 2010. 9. 16. 및 9. 17.경 피고 대한민국 소속 홍콩 영사관 공무원의 동명이인 M에 대한 여권재발급 행위, 홍콩 영사관 공무원의 현지이주자 명단 통보, 외교부 장관 및 안전행정부 장관이 오류 여부를 제대로 확인하지 않고 한 각 현지이주자 명단 통보행위 및 그에 따른 1차 말소는 물론 2차 말소의 원인을 제공한 2010. 11. 4. 이후 원고를 여전히 현지이주자로 착오하고 한 2012. 5. 10.자 안전행정부 장관의 사실 조회행위, 그에 대한 외교부 장관의 사실을 정확하게 확인하지 아니하고 한 회신, 피고 양천구 소속 공무원의 2차 말소는 동명이인에게 같은 주민등록번호가 부여되어 사용되지 않게 면밀한 주의를 기울여 이를 방지할 주의의무를 위반한 것이고, 또 잘못된 내용의 현지이주자 명단 통보임을 신중히 확인하고 주민등록 업무를 처리할 주의의무를 위반한 것이므로, 1차 말소 및 2차 말소는 피고 중구 소속 공무원의 과실, 피고 대한민국의 외교부 소속 홍콩주재 영사관 공무원, 외교부 장관, 안전행정부 장관의 각 과실, 피고 양천구 소속 공무원의 과실 등이 결합한 공동불법행위라 할 것이다.
2) 우리 국민 개인은 사생활의 비밀과 자유(제17조), 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권(제10조)에 근거를 둔 일반적 인격권을 가질 뿐만 아니라, 위 기본권과 자유민주적 기본질서, 민주주의 원리 등 여러 헌법 원리 등을 기초로 독자적인 기본권으로 개인정보자기결정권을 가진다(헌법재판소 2005. 5. 26. 선고 99헌마513, 2004헌마190(병합) 전원재판부), 이는 정보주체가 개인정보의 공개와 이용에 관하여 스스로 결정할 권리를 말하는 것으로, 개인정보를 대상으로 한 조사·수집·보관·처리 · 이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당한다. 그러한 제한의 하나로 주민등록법은 국민으로 하여금 주민등록을 하게 하고(주민등록법 제1조), 국가와 지방자치단체가 이를 관리하고 있다. 그런데 주민등록 제도는 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키기 위한 것을 목적으로 하는데(주민등록법 제1조), 이 사건의 경우 그 주민등록 제도 및 주민등록 제도와 밀접한 관련이 있는 여권업무에 관한 각 공무원의 잘못으로 원고는 아무런 잘못도 없이 자신의 주민등록번호가 상당 기간 동안 동명이인인 다른 사람에게 부여되었고, 게다가 1, 2차 각 말소로 실제 원고가 진료를 받지 못하게 되는 등 불이익이 현실화하였고, 1차 재등록 직전까지 주민등록번호가 다른 사람의 주민등록번호로 잘못 기재되었음을 알지도 못하였다. 그리고 1차 말소 후 원고의 이의신청으로 재등록되었음에도 또다시 공무원들의 잘못으로 2차 말소되었고, 재차 건강보험 자격이 상실되어 진료를 받지 못하게 되는 손해 등을 입었다. 그러므로 위 피고들의 불법행위로 인해 주민등록번호라는 개인정보에 관한 원고의 자기결정권은 원고도 모르게 침해되었고, 다른 한편 원고는 여권을 발급받은 바도 없음에도 동명이인 M의 출입국기록이 원고의 기록인 것처럼 남아 있게 되었는바, 그러한 기록이 남게 되는 것 역시 위 피고들의 불법행위로 인하여 원고의 개인정보자 기결정권이 침해된 것이라 할 것이다.
3) 따라서 위 피고들은 원고의 정신적 손해에 대해 금전으로 위자할 의무가 있다.
그와 같은 위자료 액수를 정함에 있어서는 원고의 주민등록번호가 동명이인 M에게 부여된 기간이 2005. 8. 12.부터 2010. 11. 4.까지의 상당히 장기간인 점, 동명이인 M에 대한 여권재발급으로 인해 원고의 주민등록이 1차로 말소되었고, 1차 말소가 잘못된 것임이 밝혀져 재등록되었음에도 다시 2차 말소된 점, 동명이인 M의 주민등록번호는 2010. 11. 4. 말소되었지만, 그가 발급받은 여권은 2012. 7. 6.에야 발급취소된 점, 1차, 2차 각 말소 후 재등록은 원고의 이의신청에 의한 것인 점, 동명이인 M에 대한 주민등록번호의 부여에 원고가 관여한 바가 없고, 원고는 여권을 발급받은 바가 없는 등 이 사건 불법행위에 관련하여서는 원고에게 아무런 귀책사유가 없는 점, 원고는 실제 건강보험의 자격이 상실되기도 한 점 등을 고려하여야 함은 물론, 2차 말소 뒤 또는 2차 말소 후 재등록 후 위 피고들의 태도, 주민등록번호 등 개인정보의 사용 또는 취급이 필요한 공적 사적 영역의 확대와 궤를 같이 하여 주민등록 업무의 관할관청이거나 감독관청, 주민등록 제도를 기반으로 한 여권의 관할관청인 위 피고들의 개인정보에 대한 정확하고도 엄격한 관리의 중요성도 더불어 커졌다고 할 것이고, 그에 따라 위 피고들의 주민등록번호의 정확성 등을 담보하여야 할 주의의무에 대한 위반행위에 대해서는 더 엄중한 책임이 인정되어야 할 것인 점 등 여러 사정을 고려할 때, 1,000만 원으로 정함이 상당하다.
2. 피고 강남구에 대한 청구
가. 원고의 주장
원고는 2차 말소와 재등록 후 동명이인 M이 원고의 주민등록번호로 여권을 발급받은 것을 알게 되어 2012. 7. 6. 피고 강남구에서 동명이인 M의 여권발급기록 조회서를 발급받아 귀가하고 있던 중, 피고 강남구 소속 공무원들은 원고에 대하여 위 여권발급기록을 잘못 발급해주었다면서 원고를 강제로 체포하고, 20여 분간 감금하는 불법행위를 저질렀고, 다른 한편 그 후 그에 대한 증거확보를 위한 원고의 CCTV에 대한 정보공개청구에 대해 정당한 사유 없이 27분을 삭제한 채 일부만 공개하거나, CCTV가 설치되지 아니 하였다는 이유 또는 보관기간이 경과되어 이유 등으로 일부만 공개하였는바, 이는 고의적인 증거인멸 · 은닉행위로 불법행위에 해당한다.
나. 인정사실
1) 원고는 어머니와 함께 2012. 7. 6. 오후 2시경 피고 강남구의 사무소인 강남구청의 민원여권과를 방문하여 AF에게 동명이인 M의 '여권발급신청기록물 신청서'(동명이인 M에게 발급된 여권의 주민등록번호가 원고의 것이므로, 원고의 주민등록번호 등을 기재하고, 다만 다른 경로로 알게 된 동명이인 M의 여권번호를 기재한 신청서이다)를 작성·제출하여 여권발급기록조회서 한글 4통, 영문 2통을 발급받은 다음 14:13:03경(갑 21호증의 1, 2의 화면에 표시된 시간이다. 이하, 같다) 강남구청 청사 현관을 나와 14:14:00경 강남구청 정문 밖 도로의 인도로 나왔다.
피고 강남구 민원여권과 소속 공무원 AF은 원고가 발급받은 조회서의 대상 여권의 사진이 원고가 아님을 확인한 후 14:14:02경 위 장소까지 원고 등을 따라나와 위 조회서가 잘못 발급되었다고 말하였으나, 14:14:09경 원고와 원고의 어머니가 가려고 하자, 그 시각부터 원고의 왼손이나 어깨를 잡아, 가지 못하게 하였다. AG도 14:14:13경 위 장소로 뛰어나와 원고의 어머니가 잡고 있는 원고의 오른손 부분을 잡았고, 14:14:13경부터 14:15:04경까지 원고 등에게 상황을 설명하였으며. 그때에도 AF은 원고의 왼손 부분을 계속 잡고 있었다.
그런데 14:15:25경 원고의 어머니가 원고의 손을 끌며 도로 쪽 방향으로 가려고 하자, AF은 이전부터 계속 잡고 있던 원고의 왼손을 강하게 잡아당기면서, AG은 원고의 어머니가 잡은 원고의 오른손 부분을 잡으면서, 원고가 가지 못하게 하였고, 그 시 각부터 아래에서 보는 바와 같이 AH이 나타난 14:17:21경까지 AF은 원고의 왼손이나 팔목, 어깨 부위 등을, AG은 원고의 오른손이나 어깨 부위 등을 각각 잡고 원고의 어머니가 원고를 끌고 가지 못하게 하거나, 반대로 AF, AG이 원고를 강남구청 쪽으로 끌고 가려 하였고, 그에 대해 원고의 어머니는 원고의 오른손 부위 또는 원고가 매고 있는 등 쪽의 가방 등을 잡고, 원고를 가운데 두고 마치 서로 줄다리기를 할 때처럼 온 힘을 다해 양쪽에서 끌어당기는 등으로 격렬하게 몸싸움을 하였다. 그와 같은 AF, AG, 원고의 어머니의 상호 유형력행사로 인해 원고를 포함한 네 사람 모두는 강남구청 정문으로 진입하기 위한 곳의 횡단보도와 강남구청 앞의 도로변을 왼쪽으로 움직였다가 오른쪽으로 움직이기도 하며, 그 상황에서 원고의 신발이 벗겨지기도 하였고, 양쪽에서 당기는 힘으로 주저앉으려고도 하였다. AF도 원고를 잡아당기다가 원고의 어머니 쪽으로 끌려가며 넘어지러고도 하였다. 지나가던 한 사람은 원고의 손을 잡고 가지 못하게 하는 AF 등에게 그 상황을 물어보기도 하였고, 강남구청 정문 앞 횡단보도를 지나가던 한 사람은 위와 같이 몸싸움을 하는 것은 보고 그곳으로 와 말리려고 하면서 물어보기도 하였다.
14:17:21경 AH이 강남구청 청사에서 나와 원고 등이 있는 곳으로 왔고, 이때까지도 계속 AF은 오른손과 등 부위를 잡아끌고 있었고, AH은 원고의 등 쪽에서 원고의 어머니가 원고를 잡은 것을 떼어 내려 하였으며, AF, AG은 원고의 앞쪽에서, AH은 뒤쪽에서 원고를 강남구청 안으로 들어가게 하려고 하고 있었으며, 그 상황이 계속되던 14:17:38경 위와 같이 상황을 물어보던 사람이 벗겨진 원고의 신발을 주워주기도 하였다(14:15:25 경부터 시작된 격렬한 몸싸움으로 위 네 사람은 CCTV 화면 왼쪽인 도로 쪽으로 움직여 CCTV 촬영 범위 밖으로 나갔다가, 14:15:32경 AF, AG이 잡아끄는 힘에 의하여 다시 CCTV 촬영 범위 내인 오른쪽으로 움직여 강남구청 옆의 도로에서 우 회전하여 강남구청으로 들어가는 정문 앞 도로 위까지 이동하는데, 14:15:37 경 그 횡단보도 위에서 원고의 신발이 벗겨졌고, 14:17:38경 위와 같이 AF 등에게 상황을 물어보고 계속 지켜보던 한 사람이 AH의 등장으로 몸싸움이 약해지자 원고의 신발을 주어주었다).
그러다가 14:18:01경에야 원고가 AF, AH 등으로부터 놓여 스스로 강남구청 안쪽으로 걸어갔고, 14:18:32경 정문 쪽에서 청사 건물 쪽으로 원고, 원고의 어머니, AF, AG, AH이 함께 걸어와 14:19:12경 청사 안으로 들어갔다.
2) 그 후 원고, 원고의 어머니, 위 공무원 등은 강남구청 2층의 민원여권과 사무실로 와 위 조회서에 관한 반환요청 등과 관련한 얘기를 하였고, 약 20분 후 원고와 원고의 어머니는 그곳을 나왔다.
3) 원고는 2012. 7. 18. 피고 강남구에게 위 몸싸움 과정과 민원여권과 사무실에서의 상황을 확인하기 위해 '2012. 7. 6. 14시에서 14:42까지 강남구청 여권과에서 원고가 지나가는 동선, 구청사 밖 바로 앞에 있는 대로변 CCTV'에 대한 열람·시청, 복제 · 인화를 구하는 정보공개청구를 하였고 원고는 정보공개청구서에 "(0) 열람·시청 (O) 복제· 인화물"과 같이 신청 항목에 "O"를 표시하는 방법으로 청구하였는데, 피고 강남구의 정보공개 담당 접수공무원은 위 공개청구서를 접수한 문서(갑10호증의 2)에 '열람·시청'으로만 기재하였다), 피고 강남구는 2012. 7. 30. 원고에게 공개대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다는 이유로 제3자 의견청취기간을 갖고자 정보 공개 결정기간을 연장한다는 통보를 하였으며, 2012. 8. 8. '정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있으므로, 제3자의 의견청취 후 열람 가능하다면서 2012. 8. 16.부터 8. 17, 2일간 강남구청 민원여권과 여권팀에서 14:00부터 18:00 사이에 열람·시청할 수 있다'고 통지하였다. 그런데 의견청취를 한 제3자는 위 AF과 AH이다.
이에 대하여 원고는 2012. 8. 31. 피고 강남구에 '당초 총 42분간의 CCTV 영상자료의 열람·시청, 복제·인화를 청구하였는데, 15분 이내 일부 영상만 열람·시청의 형태로 공개하였다면서 복제·인화물 형태로 제공할 것'을 청구하였고, 피고 강남구는 2012. 9. 11. '원고가 8. 31. 공개청구한 자료는 이미 열람·시청한 것과 동일하며, 여권팀 내에서 상담한 시간(14시부터 14시 40분)에 대한 자료는 그곳에 CCTV)가 설치되어 있지 않아 자료가 없다'고 통지하였다.
그러자 원고는 2012. 10. 2.경 서울특별시 행정심판위원회에 '2012. 8. 8. 일부 공개결정만 하였으므로 이를 전부 공개하고, 2012. 9. 11. 정보공개결정을 하였으나, 실제 공개하지 아니하였으므로, 다시 전부 공개하라'는 청구취지로 행정심판을 제기하였고, 위 행정심판위원회는 2012. 12. 17. '이미 2012. 8. 8. 열람 · 시청한 CCTV 영상자료 외나머지 정보는 피고 강남구가 보유하지 않고 있다고 회신한 바 있고, 달리 정보 전부를 보유하고 있다고 볼 자료가 없다'는 이유로 각하하고, '2012. 8. 8. 열람·시청한 CCTV 영상자료를 복제 · 인화물의 형태로도 공개하라'는 재결을 하였으며, 그에 따라 피고 강남구는 2013. 3. 12. 원고에게 영상자료는 담은 CD(그에 담겨 있는 동영상 파일이 갑 21호증의 1, 2이다)를 송부하였다.
[인정근거 : 갑 9, 10, 11, 13, 21호증, 을다 1 내지 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지]
다. 불법행위의 성립 여부
1) 불법 체포인지 여부
가) 체포라 함은 사람의 신체에 대한 직접적 · 현실적인 구속을 가하여서 행동의 자유를 빼앗는 것을 말하고, 그와 같이 행동의 자유를 빼앗는가의 여부는 전체적으로, 판단해야 하는바, 앞서 본 바와 같이 14:14:02경부터 14:18:01경까지 약 4분간 AF, AG, AH이 원고의 몸을 잡아끌거나, 원고가 가려고 하는 것을 가지 못하게 한 사실은 인정되나, 갑 21호증의 1, 2의 각 영상만으로는 AF, AG 등이 원고의 신체를 직접적, 현실적으로 구속하여 행동의 자유를 빼앗았다고 인정하기는 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 위 공무원들의 행위를 체포라고 보기는 어렵다.
그러나 원고의 주장에는 원고의 신체에 대한 불법적인 유형력 행사라는 주장도 포함되어 있다고 할 것이다. 아래에서는 피고 강남구 공무원들의 원고에 대한 유형력행사가 적법한 것인지에 관하여 살펴본다.
나) 위 채택 증거들 및 사실에 의하면, 위 유형력 행사는 피고 강남구 소속 공무원 AF 등이 원고가 여권발급기록 조회서를 6통을 발급받자 이를 이상하게 생각하여 여권 사진을 확인한 후 원고와 여권 사진상의 사람이 다른 사람임을 알고 위 조회서를 반환하여 줄 것을 요청하는 과정에서 일어난 것이고, 위 조회서는 동명이인 M에게 발급된 여권에 대한 것인바, 비록 동명이인 M의 여권에 원고의 주민등록번호가 다른 공무원의 잘못으로 기재되어 있었고, 원고는 그러한 잘못된 주민등록번호의 기재로 인한 원고의 피해를 증명하기 위하여 위와 같이 조회서를 발급받았다고 하더라도, 위 조회서의 발급 업무를 담당하는 공무원 등 제3자의 관점에서는 원고는 위 조회서를 발급받은 대상 여권의 본인이 아니어서 발급청구권자가 아니므로, 그러한 사실을 알게 된 피고 강남구 소속 공무원 AF 등으로서는 본인이 아닌 다른 사람이 여권발급기록 조회서를 발급받아 사용하지 못하도록 방지할 업무상 또는 조리(條理)상 의무가 있다고 할 것이므로, 원고에게 그 반환을 요청할 수 있다고 할 것이다(원고가 그 피해사항에 관하여 피고 강남구 소속 공무원들에게 설명하였다고 하더라도 그 공무원들로서는 위 조회서는 원고가 타인의 여권에 관한 사항을 발급받은 것이고, 추후에 별도의 절차를 취할 수 있다고 하더라도, 위와 같은 사실을 안 이상 즉시 돌려받기 위하여 위와 같이 반환요청을 할 수 있다고 할 것이다).
다) 그러나 그러한 반환 요청을 목적으로 한 것이더라도 앞서 본 바와 같이 14:14:09경부터 14:18:01경까지 약 4분간 AF은 계속 원고의 왼손, 팔목, 어깨 등을 잡고 있고, 원고가 가려고 하면, 힘을 다해 가지 못하도록 끌어당겼고, 특히 14:15:25 경부터 14:17:21경까지 AF과 AG은 함께 원고의 어머니가 원고를 데려가려는 것을 막기 위해 원고의 여러 신체 부위를 잡고 강하게 끌어당기는 등으로 가지 못하도록 하였고, 원고의 신발이 벗겨질 정도로 원고의 몸을 비틀거리게 하거나, 원고의 몸이 이리저리 끌려갈 정도로 원고의 어머니와 격렬하게 몸싸움을 하면서 원고의 신체에 대해 강한 물리적 힘을 행사하여 원고를 강남구청 안으로 들어가게 하려고 하였으며, 14:17:21경 AH도 원고 등과 AF 등을 말리면서도 원고를 강남구청 안으로 가도록 하였는바, 그와 같은 AF, AG 등의 행위는 폭행에 해당하고 특별한 사정이 없는 한 불법행위에 해당한다.
라) 이에 대하여 피고 강남구는 정당한 자기방어라는 취지로 주장하나(정당방위라는 주장으로 본다), 원고의 위 조회서 발급이 비록 동명이인 M의 여권에 대한 것이어서 타인에 대한 것이기는 하나, 그 발급 목적이 자신이 피해증명을 위한 것이고 보아야 할 것이므로, 불법이라고 단정할 수 없고, 달리 원고의 위 행위가 형사처벌의 대상임을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 위 공무원들의 행위는 원고의 위 조회서 발급행위 등이 위법행위임을 전제로 하여야 하는 정당방위가 될 수는 없음은 분명하고, 정당 행위의 의도였다고 하더라도 그 유형력 행사의 정도에 있어서 그 허용 한계를 넘은 것이라 할 것이다.
피고 강남구의 위 주장이 정당행위라는 취지의 주장이라고 보아 주더라도, 사회 상규에 위배되지 아니하는 행위인 정당행위라 함은 법질서 전체의 정신이나 그 배후에 놓여 있는 사회윤리 내지 사회통념에 비추어 용인될 수 있는 행위를 말하고, 어떠한 행위가 사회상규에 위배되지 아니하는 정당한 행위로서 위법성이 조각되는 것인지는 구체적인 사정 아래에서 합목적적, 합리적으로 고찰하여 개별적으로 판단되어야 하므로, 이와 같은 정당행위를 인정하려면 첫째 그 행위의 동기나 목적의 정당성, 둘째 행위의 수단이나 방법의 상당성, 셋째 보호이익과 침해이익과의 법익 균형성, 넷째 긴급성, 다섯째 그 행위 외에 다른 수단이나 방법이 없다는 보충성 등의 요건을 갖추어야 하는데(대법원 2006. 4. 27. 선고 2003도4151 판결 등 참조), 이 사건에서의 위 공무원들의 행위는 그 동기나 목적에 있어서는 정당하다고 할 것이나, 앞서 본 사실에 의하면, 이 사건에서의 원고의 신체에 대한에 대한 유형력 행사는 방법의 상당성이나, 정도에서 사회통념에 비추어 용인될 수 있는 범위를 넘은 것이라 할 것임은 물론, 원고가 위 조회서의 반환을 끝내 거부한다면, 위 공무원들로서는 법령 등의 근거에 따른 다른 절차를 모색하여야 함이 당연하다는 점에서 보충성의 원칙도 충족하지 못하였다. 따라서 피고 강남구의 위 주장은 받아들일 수 없다.
2) 감금인지 여부
감금이란 사람을 일정한 장소 밖으로 나가지 못하게 하여 신체적 활동의 자유를 장소적으로 제한하는 것을 말하고, 탈출이 절대적으로 불가능할 것을 요하지 아니하고, 그것이 곤란한 경우도 포함한다.
살피건대, 앞서 본 바와 같이 14:19:12경 원고는 AF, AG, AH과 함께 강남구청 청사 안으로 들어갔고, 약 20분 정도 민원여권과 사무실에 있었으며, 민원여권과 사무실에 비록 공무원들이 원고와 원고의 어머니 보다 많은 수이기는 하였으나, 그곳은 개방된 곳이고, 약 20분 정도 후 결국은 원고의 의사에 의해 그곳을 나간 점 등 이 사건 변론에 나타난 여러 사정을 더하여 보면, 위 증거 및 갑 12호증의 1, 2의 각 기재만으로는 피고 강남구 소속 공무원들이 원고를 감금하였다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
3) 정보공개에 관한 피고 강남구의 행위가 불법행위인지에 관한 판단
원고는 자신이 촬영된 CCTV에 대해 원칙적으로 공개를 청구할 권한이 있다고 할 것이다. 그러나 원고가 공개청구한 정보는 CCTV 영상이고, 원고의 정보공개 청구가 고소 등의 근거가 될 수 있으나, 수사가 개시되어 AF 등이 피의자의 지위에 있지 아니한 이상 원고의 공개청구 단계에서는 AF이나, AH은 제3자이므로, 피고 강남구가 원고에게 일부만 공개결정을 한 것을 위법하다고 단정할 수 없고, 한편 앞서 채택한 증거들만으로 강남구청 민원여권팀 내에 CCTV가 설치되어 있음에도 피고 강남구가 의도적으로 공개하지 아니하였다고 인정하기 부족하고, 앞서 본 바와 같이 원고가 강남구청 민원여권과에 약 20분간 있었던 것은 감금이라고 인정할 수 없어 불법행위가 아니므로, 피고 강남구의 위와 같은 일부 정보공개행위가 증거의 인멸 또는 은닉이라고 할 수 없으며, 그 외 원고의 정보공개청구서의 내용 중 '복제 · 인화물' 부분을 기재하지 않고 정보공개청구를 수리하였다는 사정이나, 원고 제출 증거들만으로 피고 강남구가 CCTV 영상 중 일부만 공개한 것이 고의로 증거를 인멸하였다거나, 위법하다고 인정하기 부족하고, 달리 피고 강남구의 불법행위를 인정할 증거가 없다.
4) 피고 강남구에 대한 위자료 액수
앞서 본 피고 강남구 소속 공무원들의 폭행의 강도 또는 정도, 그 태양, 지속시간, 그것이 행해진 장소가 도로 또는 인도로 지나가는 사람들이 많은 곳이었던 점, 원고의 나이, 위 공무원들의 조회서 반환요청 자체는 불법이라고 할 수 없는 점, 위 공무원들의 요청에 대한 원고나 원고의 어머니의 태도나 대응 행동의 정도 등 이 사건 변론에 나타난 여러 사정을 종합할 때, 위 불법행위에 대한 위자료는 200만 원으로 정함이 상당하다.
5. 결론
그러므로 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로, 원고에게, 피고 중구, 양천구, 대한민국은 연대하여 1,000만 원, 피고 강남구는 200만 원 및 위 각 돈에 대하여 원고가 구하는 바에 따라 2013. 8. 8.부터 피고들이 그 이행의무의 존재 여부나 범위에 관하여 항쟁하는 것이 타당하다고 인정되는 이 판결선고일인 2014. 2. 11.까지는 민법이 정한 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 20%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
판사
판사강재원
별지
