beta
사건
2016구합12226 주거환경개선사업 정비구역지정처분 등 무효확인
원고
1. A
2. B
3. C.
4. D
5. E
6. F
7. G
8. H
9. I
10. J
11. K
12. L
13. M
14. N
15. 0
16. P
17. Q
18. R
19. S
20. T
21. U
22. V
23. W
24. X
25. Y
26. Z
27. AA
28. AB
29. AC
30. AD
31. AE
32. AF
33. AG
34. AH
35. AI
36. AJ
37. AK
피고
1. 광주광역시장
2. 광주광역시 서구청장
3. 한국토지주택공사
변론종결
2017. 6. 29.
판결선고
2017. 8. 24.
주문
1. 이 사건 소 중 피고 광주광역시 서구청장이 2007. 12. 28. 광주광역시 서구 고시 AL로 한 AM구역 주거환경개선사업 사업시행인가처분 및 2015. 5. 26. 광주광역시 서구 고시 AN로 한 AM구역 주거환경개선사업 사업시행변경인가처분의 각 무효확 인청구 부분을 모두 각하한다.
2. 원고들의 나머지 청구를 모두 기각한다.
3. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청구취지
1. 피고 광주광역시장이,
가. 2007. 11. 1. 광주광역시 고시 AO로 한 AM구역 주거환경개선 정비구역 지정처분,
나. 2013, 11, 1. 광주광역시 고시 AP로 한 AM구역 주거환경개선 정비구역 변경지 정처분은
각 무효임을 확인한다.
2. 피고 광주광역시 서구청장이,
가. 2007. 11. 2. 피고 한국토지주택공사에 대하여 한 AM구역 주거환경개선 정비구역 사업시행자 지정처분,
나. 2007. 12. 28. 광주광역시 서구 고시 AL로 한 AM구역 주거환경개선사업 사업시행계획인가처분,
다. 2015. 5. 26. 광주광역시 서구 고시 AN로 한 AM구역 주거환경개선사업 사업시행변경계획 인가처분은
각 무효임을 확인한다.
3. 피고 한국토지주택공사가 피고 광주광역시 서구청장으로부터,
가. 2007. 12. 28. 인가받은 AM구역 주거환경개선사업 사업시행계획,
나. 2015, 5. 26. 인가받은 AM구역 주거환경개선사업 사업시행변경계획은 각 무효임을 확인한다.
이유
1. 처분의 경위
가. 피고 광주서구청장의 2005. 3. 17.자 주민설명회 피고 광주광역시 서구청장(이하 '피고, 광주서구청장'이라고 한다)은 2005. 3. 17. 광주 서구 AQ 일원 21,042m²(6,365평)에 주거환경개선사업을 실시한다는 내용의 AM구역 주거환경개선사업에 대한 설명회를 개최하였다.
나. 피고 광주시장의 주거환경정비 기본계획 수립
1) 피고 광주광역시장(이하 '피고 광주시장'이라고 한다)은 2006. 1. 16. 광주광역시 고시 AR로 광주 AS교 동측 25,184m²를 광주 서구 AM구역 주거환경개선 정비예정구역으로 지정하는 내용의 주거환경정비 기본계획을 수립하였다.
2) 피고 광주시장은 2007. 5. 1. 광주광역시 고시 AT로 위 주거환경정비 기본계획 중 정비유형(기존 수복, 변경: 전면), 계획 용적율(기존: 150%, 변경: 190%), 건폐율(기 존: 60%, 변경:50%)을 변경하였다.
다. 피고 광주시장의 정비구역 지정
1) 피고 광주서구청장은 2007. 7. 18. 주거환경개선사업 정비계획 수립 및 정비구역 지정을 위하여 AM구역 주거환경개선사업의 정비계획을 주민들에게 공람하고, 2007. 8. 30. 주민들에게 설명회를 개최하였다.
2) 피고 광주서구청장은 피고 광주시장에게 정비구역지정신청을 하였고, 피고 광주시장은 2007. 11. 1. 광주광역시 고시 AO로 광주 서구 AU 일원 25,184㎡를 AM구역 주거환경개선사업의 정비구역으로 지정·고시 하였다(이하 '이 사건 정비구역 지정 처분이라고 한다).
라. 피고 광주서구청장의 사업시행자 지정 및 사업시행계획 인가 등
1) 피고 광주서구청장은 대한주택공사[2009. 10. 1. 피고 한국토지주택공사가 설립되면서 한국토지주택공사법 부칙(2009. 5. 22. 법률 제9706호) 제7조에 따라 해산되었고, 같은 부칙 제8조에 따라 한국토지주택공사가 그 권리·의무를 포괄적으로 승계하였는바, 이하 변경 전후를 불문하고 '피고 주택공사'라고 한다]를 사업시행자로 지정하기 위하여 관련 법령에 의하여 요구되는 주민 동의율이 아래와 같이 충족되었다고 보고 [을가 제5호증에는 주민동의 현황으로 토지 소유자 75명 중 54명 동의 (72%), 건축물소유자 51명 중 34명 동의(66.7%), 세입자 96세대 중 48세대 동의(50%)로 기재되어 있으나, 이 사건 소송 진행 과정 중 아래 표와 같이 주민 동의율을 수정하였다], 2007. 11. 2. 피고 주택 공사를 이 사건 정비사업의 시행자로 지정하였다(이하 '이 사건 사업시행자 지정처분'이라고 한다).
2) 피고 주택공사는 피고 광주서구청장에게 AM구역 주거환경개선사업 시행계획을 제출하였고(이하 '이 사건 사업시행계획'이라고 한다), 피고 광주서구청장은 2007. 12. 28. 광주광역시 서구 고시 AL로 피고 주택공사가 제출한 시행계획을 인가하였다(이하 '이 사건 사업시행계획 인가처분'이라고 한다).
마. 피고 주택공사의 착공연기 및 정비구역 변경지정처분 등
1) 피고 주택공사는 2009. 12, 15. 피고 광주서구청장에게 AM구역 주거환경개선사업의 착공연기신청을 하였고, 피고 광주서구청장은 2009. 12. 22. 착공기한을 2010. 12. 27.까지 연장하였다. 그러나 피고 주택공사는 2010. 12. 27.까지도 AM구역 주거환경개선사업을 진행하지 않았다.
2) 피고 광주서구청장은 2012. 8. 16. AM구역 주거환경개선사업 정비계획을 변경하는 내용의 주민설명회를 하고, 2012. 8. 20, AM구역 주거환경개선사업 정비구역의 면적(기존 25,184m, 변경 25,005m), 건축물의 건폐율 용적율 등을 변경하는 내용의 주거환경개선사업 정비계획변경안을 주민들에게 공람하였다.
3) 피고 광주시장은 2013. 11. 1. 광주광역시 고시 AP로 AM구역 주거환경개선사업 정비구역의 면적(기존 25,184m², 변경 25,005m, 지적분할 및 면적 계산착오로 인한 정비구역 면적 변경으로 구역의 경계에는 변경이 없음. 이하 변경 전·후의 AM구역 주거환경개선사업 정비구역을 통틀어 '이 사건 사업구역'이라고 한다), 건축물의 건폐율· 용적율 등을 변경하는 내용으로 정비구역을 변경지정·고시하였다(이하 '이 사건 정비구역 변경지정처분'이라고 한다).
바. 피고 광주서구청장의 사업시행계획 변경인가 등
1) 피고 주택공사는 2015. 1. 9. AM구역 주거환경개선사업으로 건축하려던 주택을 당초의 국민임대주택 504세대에서 공공임대주택 108세대, 공공분양주택 318세대로 변경한다는 내용의 AM구역 주거환경개선사업 시행변경계획 인가신청서를 피고 광주서구청장에게 제출하였다(이하 '이 사건 사업시행 변경 계획'이라고 한다).
2) 피고 광주서구청장은 2015. 5. 26. 광주광역시 서구 고시 AN로 이 사건 정비사업 시행변경계획을 인가하였다(이하 '이 사건 사업시행 변경계획 인가처분'이라고 한다).
3) 이 사건 사업시행계획 및 이 사건 사업시행계획 인가처분과 이 사건 사업시행변경계획 및 이 사건 사업시행 변경계획 인가처분의 내용은 다음과 같다.
공공분양주택 318세대
사. AM구역 주거환경개선사업 진행 경과
1) 피고 주택공사는 2015. 5. 28. 보상계획을 공고하고, 2015. 11. 10. 감정평가업자의 감정평가를 거쳐 이 사건 사업구역 내의 주민들과 협의보상절차를 진행하였다.
2) 피고 주택공사는 협의가 성립되지 아니한 주민들에 대하여 수용재결을 신청하였고, 중앙토지수용위원회는 2016. 9. 29. 손실보상금 합계 15,860,801,180원, 수용개시일 2016. 11. 22.로 하는 수용재결을 하였다. 피고 주택공사는 손실보상금을 소유자들에게 지급하거나 공탁을 완료하였다.
3) 피고 주택공사는 2017년 6월경부터 이 사건 사업구역에서 아파트 건설공사에 착공할 예정이었으나, 이 사건 소송이 제기되어 착공이 지연되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 15, 16, 19, 20호증, 을가4, 5 내지 8호증, 을나1 내지 5, 7호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 원고들의 주장
이 사건 각 처분은 다음과 같이 위법하고, 위법성이 중대·명백하므로 이 사건 각 처분은 모두 무효이다.
1) 피고 광주시장의 이 사건 정비구역 지정처분의 위법성
가) 구 도시 및 주거환경정비법 (2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법'이라고 한다) 제4조 제1항에서 정하는 '정비구역 지정요건 검토' 절차 미준수 정비구역 지정이 구 도시정비법 및 같은 법 시행령 등에서 정하는 정비구역의 요건을 충족하였는지 여부는 '정비계획 수립' 또는 '정비구역 지정고시' 일자를 기준으로 판단하여야 한다. 그런데 피고 서구청장은 현황조사 등 정비구역 지정요건을 충족하였는지 여부를 심사하지 않고 이 사건 정비구역 지정신청을 하였고, 피고 광주시장은 피고 서구청장의 신청에 따라 이 사건 정비구역 지정처분을 하였으므로, 결국 이 사건 정비구역 지정처분은 구 도시정비법 및 같은 법 시행령 등에서 정하는 정비구역 지정요건을 심사하지 않고 이루어진 것으로서 위법하다. 즉, 피고 광주서구청장은 이 사건 정비구역이 피고 광주시장이 정한 주거환경정비 기본계획상의 정비예정구역에 포함되어 있다는 이유로 별다른 현황조사 등을 거치지 않고 정비계획을 수립하였고, 피고 광주시장은 별다른 검토 없이 피고 광주서구청장이 수립한 정비계획의 내용대로 정비구역을 지정하였다.
나) 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2007, 12, 31, 대통령령 제20506호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도시정비법 시행령'이라고 한다) [별표1] 제1호 (마), (바)목의 요건 불충족
피고 광주시장은 이 사건 정비구역이 구 도시정비법 시행령 [별표1] 제1호 (마), (바) 목에 해당한다는 전제에서 이 사건 정비구역 지정처분을 하였다.
그러나 이 사건 정비구역은 정비기반시설이 현저히 부족하여 재해발생 시 피난 및 구조활동이 곤란하다고 볼 수 없으므로 구 도시정비법 시행령 [별표1] 제1호 (마)목의 요건을 충족하지 않는다. 즉, 광주광역시는 정비계획 수립대상구역의 요건을 구 광주광 역시 도시 및 주거환경정비조례(2010. 1. 1. 광주광역시조례 제3764호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 광주도시정비 조례'라고 한다) 제4조로 정하고 있고, 구 광주도시정비조례 제4조 제1호 (라)목에서는 '정비구역 내 너비 4m 미만 도로의 길이가 총 도로길이의 40% 이상이거나 너비 4m 이상 도로에 접한 주택접도율이 30% 이하인 지역'을 주거환경개선구역의 지정 요건으로 정하고 있다. 그런데 이 사건 정비구역은 4m 미만 도로점유율이 40%에 미치지 못하고, 설령 피고들의 주장과 같이 4m 미만 도로점유율이 42.89%라고 하더라도 정비기반시설이 현저히 부족하여 재해발생 시 피난 및 구조활동 이 곤란하다고 볼 수 없다.
또한 이 사건 정비구역은 노후·불량건축물이 밀집되어 있어 주거지로서의 기능을 다하지 못하거나 도시미관을 현저히 훼손하고 있다고 볼 수 없으므로 구 도시정비법 시행령 [별표1] 제1호 (바)목의 요건을 충족하지 않는다. 즉, '노후·불량건축물'이란 '준공 후 20년 등이 지난 건축물로서 그로 인하여 건물이 노후화되고 구조적인 결함 등이 발생하여 철거가 불가피한 건축물'을 의미하는데 피고 광주시장이 이 사건 정비구역 지정처분을 하면서 이 사건 정비구역 내의 건축물이 '철거가 불가피'한지 여부에 관하여 현장조사를 하지 아니하고 건축물의 준공연수만을 기준으로 '노후·불량건축물'을 산정하였다. 또한 설령 구 광주도시정비조례 제4조 제1호 (가)목에서 정하는 '노후·불량건축물에 해당되는 건축물의 수가 대상구역 안의 건축물 총수의 1/2이상이거나 무허가건축물이 1/5이상인 지역'에 해당한다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 노후·불량건축물이 밀집되어 있어 주거지로서의 기능을 다하지 못하거나 도시미관을 현저히 훼손한다고 볼 수 없다.
2) 피고 광주서구청장의 이 사건 사업시행자 지정처분의 위법성
가) 동의 절차 미준수 구 도시정비법에 의하면 피고 광주서구청장은 정비계획을 수립하여 주민들에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 피고 광주시장에게 정비구역지정을 신청하여야 하며(제4조 제1항), 정비구역 지정고시일을 기준으로 정비구역 내 토지등소유자의 동의를 얻어 사업시행자를 지정하여 정비사업을 시행할 수 있다(제7조 제1항).
그럼에도 불구하고 피고 광주서구청장은 정비계획을 수립하기도 전에 주민들로부터 사업시행자 동의서를 징구하였고, 구 도시정비법 제7조 제1항에서 정하는 동의율을 산정함에 있어서도 정비구역 지정고시일을 기준으로 하지 않았다.
나) 구 도시정비법 제7조 제1항 동의율 미준수 이 사건 사업시행자 지정처분 당시 시행되던 구 도시정비법 제7조 제1항에 의하면, 주거환경개선사업은 정비구역 지정고시일 현재 토지등소유자의 2/3이상의 동의 및 세입자세대수 과반수의 동의를 각각 얻어 시장·군수가 직접 시행하거나 주택공사 등을 사업시행자로 지정하여 이를 시행하게 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 피고 광주서구청장은 소유자 및 세입자 동의요건을 충족하지 못한 상태에서 피고 주택공사를 이 사건 사업시행자로 지정하였다.
3) 피고 주택공사의 이 사건 사업시행계획 및 피고 광주서구청장의 사업시행계획 인가처분의 위법성
피고 주택공사를 이 사건 정비사업의 사업시행자로 지정한 것이 위법하므로, 피고 주택공사가 작성한 이 사건 사업시행계획 및 이를 인가한 피고 광주서구청장의 사업시행계획 인가처분은 모두 위법하다.
4) 피고 광주시장의 이 사건 정비구역 변경지정처분의 위법성
가) 주거환경개선사업 정비계획 수립 요건 불충족 이 사건 정비구역 변경지정처분은 이 사건 정비구역 지정처분과 마찬가지로 구 도시, 정비법 시행령 제10조 제1항 [별표1] 제1호 각목의 요건을 충족하지 못하였다.
나) 주민동의요건 불충족 기초자치단체장이 기존의 정비계획에 중대한 변경을 가한 새로운 정비계획에 대하여 주민공람절차를 거치는 경우, 변경된 정비계획에 따른 주거환경개선사업의 시행에 대한 주민동의 절차도 다시 진행하여야 한다.
이 사건 정비구역 지정처분과 이 사건 정비구역 변경지정처분은 주거환경개선사업 시행시기, 기반시설 부분의 사업시행자, 공동주택 건설방식 등에 있어서 중대한 차이가 있으므로, 피고 광주서구청장이 이 사건 정비구역 변경지정처분을 위하여 기존 정비계획에서 중대한 변경을 한 새로운 정비계획을 주민들에게 공람하는 경우에는 그와 같이 변경된 정비계획에 따른 주거환경개선사업을 시행하는 것에 대하여 새로운 주민동의 절차를 진행하여야 한다. 그럼에도 불구하고 피고 광주시장은 새로운 주민동의 절차 없이 이 사건 정비구역 변경지정처분을 하였다.
5) 피고 주택공사의 이 사건 사업시행 변경계획 및 피고 광주서구청장의 사업시행변경계획 인가처분의 위법성
피고 주택공사를 이 사건 정비사업의 사업시행자로 지정한 것이 위법하므로, 피고 주택공사가 작성한 이 사건 사업시행 변경계획은 위법하다. 또한 피고 주택 공사가 연장된 이 사건 정비사업의 착공기일까지 착공하지 못하여 사업시행자 지정처분의 취소사유가 발생하였다. 따라서 피고 광주서구청장이 한 사업시행 변경계획 인가처분은 위법하다.
3. 관련 규정
별지 기재와 같다.
4. 이 사건 소 중 이 사건 사업시행계획 인가처분 및 이 사건 사업시행 변경계획 인가처분의 각 무효확인청구 부분의 적법 여부에 대한 직권판단
가. 주택재개발정비사업조합이 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라고 한다)에 기초하여 수립한 사업시행계획은 그것이 인가 고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당하므로(대법원 2009. 11. 2.자 2009마596 결정 참조), 사업시행계획을 인가하는 행정청의 행위는 주택재개발정비사업 조합의 사업시행계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위에 해당한다(대법원 2008. 1. 10. 선고 2007두16691 판결 참조). 따라서 기본행위가 적법 유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 흠이 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있다고 할 것이지만, 인가처분에 흠이 없다면 기본행위에 흠이 있다고 하더라도 따로 그 기본행위의 흠을 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 무효를 내세워 바로 그에 대한 인가처분의 무효확인 또는 취소를 구할 수 없다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2009두4913 판결 참조).
나. 위 법리에 비추어 살피건대, 원고들의 주장은 이 사건 사업시행계획 및 사업시행변경계획이 위법하게 사업시행자로 지정되었거나, 그 사업 지정에 취소사유가 발생한 피고 주택공사가 작성한 것이므로 이를 인가한 피고 광주서구청장의 각 인가처분이 무효라는 것으로, 이는 기본행위인 사업시행계획 및 그 변경계획의 흠을 다투는 내용일 뿐 인가처분 자체의 하자에 관한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 소 중 이 사건 사업시행계획 인가처분 및 이 사건 사업시행 변경계획 인가처분에 관한 부분은 기본행 위의 흠을 내세워 그에 대한 인가처분의 효력을 다투는 것으로서 부적법하다.
5. 본안에 관한 판단
가. 판단(종합)
1) 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다. 한편 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다.는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조), 그리고 행정처분에 사실관계를 오인한 하자가 있는 경우 그 하자가 명백하다고 하기 위해서는 그 사실관계 오인의 근거가 된 자료가 외형상 상태성을 결여하거나 또는 객관적으로 그 성립이나 내용의 진정을 인정할 수 없는 것임이 명백한 경우라야 할 것이고 사실관계의 자료를 정확히 조사하여야 비로소 그 하자 유무가 밝혀질 수 있는 경우라면 이러한 하자는 외관상 명백하다고 할 수는 없다(대법원 1992. 4. 28. 선고 91누6863 판결 참조).
2) 이 사건의 경우 원고들이 주장하는 이 사건 각 처분에 존재하는 하자는 아래에서 보는 바와 같이 존재하지 않거나, 존재한다고 하더라도 그 사실관계의 자료를 정확하게 조사하여야 비로소 그 존재사실을 알 수 있는 경우 또는 당해 법률관계나 사실관계에 관한 법률규정의 적용이 잘못되었음이 명확하게 밝혀지지 않는 경우에 해당하여 그러한 하자가 외관상 명백하다고 볼 수 없다(원고들이 이 사건 사업진행을 알면서도 이 사건 각 처분에 대하여 소를 제기하는 등으로 다투지 않고 있다가 각 처분 시로부터 수년이 지난 후에 비로소 이 사건 소를 제기한 점을 보태어 보면, 더욱 그러하다). 결국 원고들의 청구는 모두 받아들일 수 없다. 이하 각 처분별로 구체적으로 판단한다.
나. 이 사건 정비구역 지정처분 부분
1) 구 도시정비법 제4조 제1항, 구 도시정비법 시행령 제10조 [별표1] 제1호에 의하면, 시장·군수는 기본계획에 적합한 범위 안에서 "정비기반시설이 현저히 부족하여 재해발생시 피난 및 구조 활동이 곤란한 지역"[(마)목], "노후·불량건축물이 밀집되어 있어 주거지로서의 기능을 다하지 못하거나 도시미관을 현저히 훼손하고 있는 지역" [(바)목] 중 어느 하나에 해당하는 지역에 대하여 주거환경개선사업을 위한 정비계획을 수립한 후, 주민공람, 지방의회 의견을 들은 후 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하고, 구 도시정비법 시행령 [별표1] 제5호에 의하면, 노후·불량건축물의 수 등 정비계획 수립 대상구역의 요건은 필요한 경우 제1호 내지 제4호에 규정된 범위 안에서 시·도조례로 이를 따로 정할 수 있다.
이에 따라 구 광주도시정비조례 제4조 제1호는 "노후·불량건축물에 해당되는 건축물의 수가 대상구역 안의 건축물 총수의 1/2 이상이거나 무허가건축물이 1/5 이상인 지역[(가)목], "정비대상 구역 내 너비 4m 미만 도로의 길이가 총 도로길이의 40% 이상이거나 너비 4m 이상 도로에 접한 주택접도율이 30% 이하인 지역"[(라)목] 등 요건 중 하나의 요건만 갖추면 주거환경개선사업 정비계획 수립대상구역으로 지정할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 이 사건 정비구역 지정처분은 구 광주도시정비조례 제4조 제1 호 각 목의 기준 중 어느 하나만 충족시키면 적법하다고 할 것이다.
한편 구 도시정비법 제2조 제3호 다목, 구 도시정비법 시행령 제2조 제2항 제1호에서 규정하는 '건축물의 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도 조례로 정하는 건축물'이란 준공된 후 20년 등이 지난 건축물로서 그로 인하여 건축물이 노후화되고 구조적 결함 등이 발생하여 철거가 불가피한 건축물을 말한다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두16592 판결 참조).
2) 갑 제9호증, 을가 제5호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 사업부지 내 도로의 총 길이는 1,231m, 너비 4m 미만 도로길이는 528m로 이 사건 사업부지 내 너비 4m 미만 도로의 길이가 총 도로길이의 42.89%에 해당하여 구 광주도시정비조례 제4조 제1 호 (라)목의 요건을 충족한다.
원고들은 ① 광주 서구 AV, AW에 1988년 편입된 옛 농로, ② AX, AY 내부 길, ③ 이용되지 않는 옛 농로, ④ AZ 내부 길은 이미 존재하지 않는 도로로서 너비 4m 미만 도로길이 비율 산정에서 제외되어야 한다고 주장하나, 을가 제11 내지 14호증의 각 기재에 의하면 원고가 주장하는 위 각 부지는 그 지목이 도로인 사실을 인정할 수 있으므로, 실제 도로로 사용하지 않는다는 사정만으로 너비 4m 미만 도로길이 비율 산정에서 제외되어야 한다고 단정할 수 없다. 원고들의 주장은 받아들이지 않는다. 또한 원고들은 ① BA 주택 신출 당시 소방도로계획에 따라 소유주가 직접 정비한 도로, ② 1988년 AV의 AW 편입과 함께 정비되고 2007년 BB 창고 신축으로 확장된 도로, ③ 2007년 창고 신축으로 정비된 도로는 4m 이상으로 정비된 도로로서 너비 4m 미만 도로길이 비율 산정에서 제외되어야 한다고 주장하나, 을가 제16호증의 기재에 의하면 원고가 주장하는 각 도로는 현재 너비가 4m가 되지 않거나 사실상 도로로 사용할 수 없는 사실을 인정할 수 있으므로, 원고들의 주장은 받아들이지 않는다.
3) 을가 제5, 8호증의 각 기재에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실, 즉 ① 피고 광주서구청장은 건물의 준공시기, 구조상 불량 여부, 건축 설비상 불량 여부 등을 고려하여 이 사건 사업부지 내에 노후·불량 건축물이 전체 63동 중 45동(71.4%)에 해당한다고 보고 이 사건 사업부지를 정비구역으로 지정할 것을 신청한 사실, ② 피고 광주시장은 이 사건 사업부지 내에 노후·불량 주택 비율이 75%에 해당한다고 보고 이 사건 정비구역 지정처분을 한 사실 등을 종합하면, 피고 광주시장은 이 사건 정비구역 지정처분 당시를 기준으로 이 사건 사업부지 내 노후화 및 구조적 결함으로 철거가 불가피한 건축물의 현황을 실질적으로 판단하여 이 사건 정비구역을 지정했다고 봄이 타당하다.
설령 피고 광주시장이 노후화 및 구조적 결함으로 철거가 불가피한지 여부를 살피지 않고, 건물의 준공시기만을 기준으로 정비구역 지정처분의 요건을 판단하였다고 하더라도, 도시정비법상 주택재개발구역의 지정은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시기능 회복의 필요성이나 불량한 주거환경의 정비 및 효율적 개량을 위한 도시정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하는 것으로서 폭넓은 재량이 인정되는 점, 이 사건 지정처분 당시 구 도시정비법 제2조 제3호 다목 소정의 노후·불량 건축물의 개념에 관한 명시적인 대법원 판결이 선고되지 않은 점에 비추어 보면, 이 사건 정비구역 지정처분에 정비구역지정에 관한 위 요건이 충족되지 않은 하자가 있다고 하더라도 그 하자가 명백하다고 보기 어렵다.
다. 이 사건 사업시행자 지정처분 부분
1) 동의절차의 위법 여부
구 도시정비법 제7조 제1항은 '주거환경개선사업은 제4조 제3항의 규정에 의한 정비구역 지정고시일 현재 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의와 세입자(제4조 제1항 의 규정에 의한 공람공고일 3월 전부터 당해 정비구역 안에 3월 이상 거주하고 있는 자를 말한다)세대수 과반수의 동의를 각각 얻어 시장·군수가 직접 시행하거나 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 이를 시행하게 할 수 있다.'고 정하여 동의의 대상이 되는 토지등소유자와 세입자 판단의 기준 시점을 '정비구역 지정고시일'로 정하고 있을 뿐이고, 토지등소유자와 세입자의 동의를 받는 시기에 관하여는 명확하게 정하고 있지 않다. 따라서 피고 광주서구청장이 정비계획을 수립하기 전에 주민들로부터 동의서를 받았다고 하더라도, 토지등소유자와 세입자들의 동의율이 '정비구역 지정고시일'을 기준으로 구 도시정비법 제7조 제1항에서 정하는 동의율을 충족한다면 이 사건 사업시행자 지정처분이 위법하다고 볼 수 없다. 나아가 설령 정비계획 수립 이전에 주민들로부터 동의서를 받는 것이 위법하다고 하더라도, 동의를 받는 시기에 관하여 구 도시정비법에 명확한 규정이 없는 점에 비추어 보면 위와 같은 하자가 명백하다고 보기 어렵다.
2) 구 도시정비법 제7조 제1항 동의율 준수 여부
가) 구 도시정비법 제7조 제1항은 '주거환경개선사업은 제4조 제3항의 규정에 의한 정비구역 지정고시일 현재 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의와 세입자(제4조 제1항의 규정에 의한 공람공고일 3월 전부터 당해 정비구역 안에 3월 이상 거주하고 있는 자를 말한다)세대수 과반수의 동의를 각각 얻어 시장·군수가 직접 시행하거나 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 이를 시행하게 할 수 있다.'고 정하고 있다. 또한 구 도시정비법 제17조는 '제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의 산정방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다'고 규정하여 조합설립추진위원회의 구성(제13조), 추진위원회의 수행 업무(제14조), 추진위원회의 조직 및 운영(제15조), 조합의 설립인가(제16조)에 대한 동의 산정방법 및 절차에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있을 뿐이고, 주거환경개선사업의 시행자 지정을 위한 토지등소유자 및 세입자의 동의 방법, 절차, 동의한 사항의 철회 등에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않다[이는 구 도시 및 주거환경정비법이 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되면서 제17조 제1항에서 '제7조 제1항에 따른 동의(동의한 사항의 철회의 의사표시를 포함한다)는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 인감증명서를 첨부하여야 한다. 이 경우 인감증명서를 종전에 제출한 경우에는 이를 첨부하지 아니할 수 있으나, 인감도장의 변경 등으로 인하여 인감증명서의 첨부가 필요하다고 인정하는 경우에는 그러지 아니한다.'고 정하여 주거환경개선사업의 시행자 지정을 위한 토지등소유자 및 세입자의 동의, 동의 철회 등에 관하여 규정하는 것과 구별된다.
나) 토지등소유자의 동의율
(1) 원고들의 주장(동의율 36.6% = 30명/82명)
○ 토지등소유자(분모): ① 이 사건 사업구역 내 광주 서구 BC에 있는 'BD빌라'에는 토지소유자 2 이외에 구분소유자로 BE, AC, AA, AD, AB이 구분소유자로 등기되어 있는데, 피고 광주서구청장은 Z만을 토지등소유자로 산정하였으므로, 나머지 5명을 토지등소유자의 총원에 추가하여야 하고(+ 5), ② G는 이 사건 정비구역 지정고시일 당시 이 사건 사업구역 내 광주 서구 BB 지상의 건축물 소유자였으므로, 토지등소유자의 총원에 추가하여야 하며(+ 1), ③ BF는 이 사건 정비구역 지정고시일 이전에 사망하였고, 그 상속인들로 BG, BH, BI, BJ이 있었는데, BG는 이미 토지등소유자에 포함되어 있으므로, 나머지 상속인 3명(BH, BI, BJ)이 BF를 대신하여 토지등소유자에 포함되어야 하고(+ 2), A BK와 BL은 이 사건 정비구역 지정고시일 당시 이미 사망하였고, BK와 BL의 상속인은 BM 1명이므로, 토지등소유자의 총원에서 1명이 제외되어야 한다(… 1). 따라서 이 사건 사업구역의 토지등소유자 총수는 82명(= 을가 제5호증의 토지소유자 75명 + ① 5명 + ② 1명 + ③ 2명 - ④ 1명)이다.
○ 토지등소유자 중 동의한 사람(분자): ① BN, S, U, V, BO, N, K, J, I, BP, BQ, 0 외 1인, BF, BR 및 BS, BT, BU 및 BV, BW, BX, BY 19명의 동의서가 대필되었다거나 위조되었고(~ 19), ② 이 사건 정비구역 지정고시일 당시 BZ(CA에게 토지 매도), CB(CC에게 토지 매도), BL(사망), BK(사망)는 토지등소유자가 아니었으며(- 4), ③ CD 이 소유한 광주 서구 CE 토지에 대한 정비사업은 피고 서구청장이 직접 시행하였는데, CD의 동의서(을나 제6호증의 3)에는 '대한주택공사'를 사업시행자로 지정하는 것에 동의한다고 기재되어 있으므로, 피고 주택공사를 사업시행자로 지정하는 이 사건 사업시행자 지정처분에 대한 동의로 유효하다고 볼 수 없다(- 1). 따라서 이 사건 사업지행자 지정 처분에 동의한 토지등소유자는 30명(= 을가 제5호증의 동의자 수 54명 - ① 19명 ②4명③1명)이다.
(2) 피고들의 주장(동의율 75.6% = 59명/78명)
○ 토지등소유자(분모): ①) 피고 광주서구청장이 동의서를 받을 당시 AK, CF의 소재를 알 수 없었으므로 구 도시정비법 시행령 제28조 제1항 제4호에 따라 토지등소유자에서 제외하여야 하고(- 2), ② 이 사건 사업부지에는 국·공유지가 포함되어 있으므로 국·공유지의 관리청 광주광역시 교육감(광주 서구 CG), 광주광역시 서구청(광주 서구 CH 등), 광주광역시(광주 서구 CI 등), 국토교통부(광주 서구 CJ 등), 기획재정부(광주 서구 CK 등)을 토지등소유자에 포함시켜야 한다(+ 5). 따라서 이 사건 사업구역의 토지등소유자 총수는 78명(= 을가 제5호증의 토지소유자 75명 - ① 2명 + ② 5명)이다. ○ 토지등소유자 중 동의한 사람(분자): 국·공유지의 관리청이 이 사건 사업자 지정처분에 명백하게 반대의사를 표시하지 않았으므로 동의를 한 것으로 보아야 한다. 따라서 이 사건 사업지행자 지정처분에 동의한 토지등소유자는 59명(= 을가 제5호증의 동의자 수 54명 + 국·공유지의 관리청 5명)이다.
(3) 판단
살피건대, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거, 을 제25호증의 기재 및 증인 CL의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 사업시행자 지정처분 당시의 구 도시정비법에는 토지등소유자의 동의 방법, 절차, 동의한 사항의 철회 등에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않은 점, ② 피고 광주서구청장은 2005. 3. 17. 이 사건 사업부지에 대한 주거환경개선사업에 대한 주민설명회를 한 이후에 주민들의 동의를 받았고, 이 사건 사업자 지정처분에 있어 토지등소유자의 동의율 산정을 담당한 공무원이 주민들을 직접 방문하거나 우편 등의 방법으로 토지등소유자의 의사를 확인하였던 점, ③ 원고들이 위조·대필되었다고 주장하는 동의서가 실제로 위조·대필 되었는지 여부 등의 사유는 사실관계의 자료를 별도로 조사하여야 비로소 이를 알 수 있는 것으로 보이는 점, ④ 원고들은 이 사건 사업시행자 지정처분에 대하여 다투지 않다가 처분이 있은 때로부터 약 9년이 경과하여 뒤늦게 이 사건 소를 제기한 점, ⑤ 이 사건 사업시행자 지정처분 당시의 구 도시정비법 및 같은 법 시행령에는 국·공유지의 동의에 관하여 명백한 규정을 두고있지 않았던 점(이후 도시 및 주거환경정비법 시행령이 2010. 7. 15. 대통령령 제22277호로 개정되면서 제28조 제1항 제5호로 토지등소유자의 동의자수 산정방법으로 국유지·공유지에 대해서는 그 재산관리청을 토지등소유자로 산정한다는 내용을 추가하였다) 등에 비추어 보면, 피고 서구청장이 이 사건 사업자 지정처분에 동의하는 토지등소유자의 수를 54명(을가 제5호증)으로 보고, 이 사건 사업부지 내의 국·공유지의 관리청 5명을 추가하여 동의자 수를 총 59명으로 산정한 것에 중대 명백한 하자가 있다고 단정할 수 없다(원고들의 주장과 같은 하자가 존재한다고 하더라도, 이는 담당공무원이 동의서 등의 관련 서류.를 위조한 것이 아니라 소유권의 상속관계나 공유관계 등을 정확하게 알지 못하여 외관상의 권리자로부터 동의를 받거나 동의자 수를 잘못 산정한 것에 불과하여, 그와 같은 하자가 피고들과의 관계에서 외관상 명백하다고 단정하기 어렵다). 따라서 이 사건 사업부지의 토지등소유자 총 수를 원고가 주장하는 82명으로 산정한다고 하더라도 토지등소유자의 동의율은 71.9%(= 59명/82명)이므로, 구 도시정비법 제7조 제1항에서 정하는 토지등소유자의 동의율(2/3이상)을 충족한 것으로 보인다. 토지등소유자의 동의율 이 구 도시정비법 제7조 제1항에서 정하는 기준에 미달한다는 원고들의 주장은 받아들이지 않는다.
다) 세입자의 동의율
(1) 원고들의 주장(동의율 31.2% = 25세대/80세대) 피고 서구청장이 종래 산정한 세입자 96세대(을가 제5호증) 중 동의 대상자가 아닌 16세대를 제외하면 이 사건 사업구역 내 세입자세대수는 총 80세대이다. 세입자 15명(CM, CN, CO, CP, CQ, CR, CS, CT, CU, CV, CW, CX, CY, CZ, DA)의 동의서는 위조되었거나 대필되어 무효이므로, 피고가 동의하였다고 주장하는 40세대 중 15세대를 제외하면 이 사건 사업구역 내 세입자 중 이 사건 사업자 지정처분에 동의하는 세대수는 25세대이다. 따라서 이 사건 사업구역 내 세입자 중 31.2%(25세대 /80세대)만 이 사건 사업자 지정처분에 동의하였다.
(2) 피고들의 주장(동의율 50.6% = 40세대/79세대) 세입자 현황표(올나 제9호증의 1)에 의하면 이 사건 사업부지 내 세입자세대 수는 97세대로 되어 있으나, 현장조사 당시 실제 거주하지 않는 세입자가 2세대 있었고, 정비계획 주민공람 공고일(2007. 7. 18.) 3개월 전부터 당해 정비구역 안에서 3개월 이상 거주하지 않거나 이 사건 정비구역 지정처분 당시 정비구역에 거주하지 않은 세입자가 16세대 있었으므로, 이 사건 사업자 지정처분의 동의 대상이 되는 세입자는 총 79세대인데, 그 중 40명이 동의하였으므로, 이 사건 사업구역 내 세입자 중 50.6%(= 40세대 /79세대)가 이 사건 사업자 지정처분에 동의하였다.
(3) 판단
살피건대, 을나 제9호증의1의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 사업부지 내 세입자는 97세대로 조사되었으나, 그 중 2세대('동의여부'란에 '안삼'으로 기재되어 있는 DB, DC)는 실제 거주하지 않았던 사실을 인정할 수 있고, 또한 정비계획 주민공람 공고일(2007. 7. 18.) 3개월 전부터 당해 정비구역 안에서 3개월 이상 거주하지 않거나 이 사건 정비구역 지정처분 당시 정비구역에 거주하지 않아 구 도시정비법 제7조 제1항에 따라 이 사건 사업자 지정처분의 동의 대상이 아닌 세대가 16세대 있었던 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없으므로, 결국 이 사건 사업시행자 지정처분의 동의 대상이 되는 세입자는 총 79세대이다(= 97세대 - 2세대 - 16세대). 한편 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업시행자 지정처분 당시의 구 도시정비법에는 토지등소유자의 동의 방법, 절차, 동의한 사항의 철회 등에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않았기 때문에 위임 등에 의한 동의가 부적법하다고 단정하기 어려운 점, 이 사건 사업자 지정처분에 있어 세입자의 동의율 산정을 담당한 공무원이 주민들을 직접 방문하거나 우편 등의 방법으로 세입자의 의사를 확인한 점, 사업시행을 위한 이 사건 각 처분이 있은 때로부터 몇 년이 지나는 동안 이 사건 소송 전까지 세입자의 동의에 하자가 있음을 주장하며 이 사건 각 처분의 효력을 다투는 세입자가 존재하지 않았던 점 등을 종합하면, 피고 서구청장이 이 사건 사업자 지정처분에 동의하는 세입자세대의 수를 40명으로 산정한 것이 잘못이라고 단정할 수 없다.
따라서 이 사건 사업자 지정처분에 동의하는 세입자세대는 50.6%(= 40세대/79세대)이므로, 구 도시정비법 제7조 제1항에서 정하는 세입자세대수의 동의율(과반수)을 충족하였다. 세입자세대수의 동의율이 구 도시정비법 제7조 제1항에서 정하는 기준에 미달한다는 원고들의 주장은 받아들이지 않는다. 설령 원고들 주장과 같이 동의서가 위조대필되었다고 하더라도 그와 같은 사실관계는 다른 사실관계에 관한 자료 등을 별도로 조사하여야 비로소 알 수 있는 것이어서 그 하자가 외관상 명백하다고 단정할 수 없다. 이 사건 사업시행계획 부분
앞서 살펴본 바와 같이 피고 주택공사를 사업시행자로 지정한 이 사건 사업자 지정처분에 중대 명백한 하자가 있어 무효라고 볼 수 없으므로, 피고 주택공사가 작성한 이 사건 사업시행계획 또한 무효라고 볼 수 없다. 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
라. 이 사건 정비구역 변경지정처분 부분
1) 주거환경개선사업 정비계획 수립 요건 불충족 여부
앞서 살펴본 바와 같이 ① 이 사건 사업부지 내 도로의 총길이는 1,231m, 너비 4m 미만 도로길이는 528m로 이 사건 사업부지 내 너비 4m 미만 도로의 길이가 총 도로길이의 42.89%에 해당하고, ② 이 사건 사업부지 내 노후·불량 주택 비율이 75%에 해당한다. 따라서 이 사건 정비구역 변경지정처분은 구 도시 및 주거환경정비법(2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것), 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2014. 9. 24. 대통령령 제25633호로 개정되기 전의 것) [별표1] 제6호의 위임에 따라 제정된 구 광주광역시 도시 및 주거환경정비조례(2014. 3. 1. 광주광역시조례 제4360호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1호(주거환경개선 구역에 관한 정비계획 수립 대상구역지정 요건) (가)목(노후·불량건축물에 해당되는 건축물의 수가 대상구역안의 건축물 총수의 1/2이상) 또는 (라)목(정비대상 구역내 너비 4m 미만 도로의 길이가 총도로 길이의 40% 이상)의 요건에 충족하는 것으로서 적법하다. 원고들의 주장은 받아들이지 않는다.
2) 주민동의요건 불충족 여부
살피건대, 이 사건 정비구역 변경지정처분 당시에 시행되던 구 도시 및 주거환경정비법(2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것) 제4조(정비계획의 수립 및 정비구역의 지정)에는 정비구역의 지정 또는 변경지정을 함에 있어 시장 등이 주민들의 동의를 거쳐야 한다는 내용의 규정을 두고 있지 않으므로, 피고 광주시장이 이 사건 정비구역 변경지정처분을 함에 있어 주민들의 동의를 거치지 않았다고 하더라도 위법하다고 볼 수 없다. 원고들의 주장은 받아들이지 않는다.
마. 이 사건 사업시행 변경계획 부분
앞서 살펴본 바와 같이 피고 주택공사를 사업시행자로 지정한 이 사건 사업자 지정처분에 중대 · 명백한 하자가 있어 무효라고 볼 수 없으므로, 피고 주택공사가 작성한 이 사건 사업시행 변경계획 또한 무효라고 볼 수 없다. 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
6. 결론
이 사건 소 중 이 사건 사업시행계획 인가처분 및 이 사건 사업시행 변경계획 인가처분의 각 무효확인청구 부분은 부적법하여 이를 모두 각하하고, 원고들의 나머지 청구는 옳지 않아 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사이정훈
판사박병곤
판사허준기
별지
