2017구합1954 개발부담금부과처분취소

1 . 한국토지주택공사

2 . 전북개발공사

완주군수

2018 . 4 . 25 .

2018 . 6 . 20 .

1 . 원고들의 청구를 모두 기각한다 .

2 . 소송비용은 원고들이 부담한다 .

피고가 2017 . 6 . 1 . 원고들에 대하여 한 각 개발부담금 부과처분을 취소한다 .

1 . 처분의 경위

가 . 건설교통부장관은 2006 . 11 . 23 . 택지개발촉진법 ( 2007 . 4 . 20 . 법률 제8384호로

일부개정되기 전의 것 ) 제3조에 따라 전북 전주 완주혁신도시개발사업 ( 이하 ' 이 사건

사업 ' 이라 한다 ) 을 위해 원고들을 시행자로 하여 전주시 만성동 중동 , 전북 완주군 이

서면 갈산리 · 반교리 일원 9 , 260 , 000m을 택지개발예정지구로 지정하였다 ( 건설교통부고

시 제2006 - 488호 ) .

나 . 건설교통부장관은 2007 . 4 . 16 . 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시건설 및

지원에 관한 특별법 ( 2007 . 10 . 17 . 법률 제8656호로 일부개정되기 전의 것 ) 제6조 , 부

칙 제2조에 따라 이 사건 사업을 위해 위 가항 기재 택지개발예정지구와 동일한 지역

을 혁신도시개발예정지구로 지정하였다 ( 건설교통부고시 제2007 - 117호 ) .

다 . 건설교통부장관은 2007 . 9 . 4 . 이 사건 사업의 개발계획 승인을 고시하였고 ( 건설

교통부고시 제2007 - 342호 ) , 2008 . 3 . 4 . 이 사건 사업의 실시계획 승인을 고시하였다 .

( 건설교통부고시 제2008 - 91호 ) .

라 . 원고들은 이 사건 사업의 시행자로 지정되어 이 사건 사업 관련 공사를 하였고 ,

국토교통부장관은 이 사건 사업에 관하여 2014 . 2 . 3 . 1단계 사업준공을 공고 ( 국토교통

부 공고 제2014 - 72호 ) 한 것을 시작으로 하여 2017 . 2 . 1 . 최종적으로 4단계 사업준공

공고 ( 국토교통부 공고 제2017 - 168호 ) 를 하였다 .

마 . 피고는 개발부담금 산정 검토용역 및 고지 전 심사절차를 거쳐 2017 . 6 . 1 . 원고

한국토지주택공사에게 12 , 220 , 755 , 180원을 , 원고 전북개발공사에게 7 , 553 , 929 , 580원을

이 사건 사업의 개발부담금으로 각 부과하였다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 내지 3호증 ( 가지번호 있는 것은 가지번호 포함 , 이

하 같다 ) , 을 제1 내지 7호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 이 사건 처분의 적법 여부

가 . 원고들의 주장 요지

구 개발이익환수법 ( 2014 . 1 . 14 . 법률 제12245호로 개정되기 전의 것 , 이하 ' 개발

이익 환수법 ' 이라 한다1 ) ) 제5조 제1항은 개발부담금의 부과대상사업을 열거하면서 그

범위 규모 등에 대하여는 시행령에 위임하고 있고 , 구 개발이익환수법 시행령 ( 2014 . 7 .

14 . 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것 , 이하 ' 법 시행령 ' 이라 한다 ) 제4조 및 별

표 1 ( 이하 ' 이 사건 별표 ' 라 한다 ) 은 부과대상사업을 사업의 종류와 근거법률을 기준으

로 제한적으로 다시 열거하고 있다 . 그런데 이 사건 별표의 부과대상사업의 근거법률

에는 이 사건 사업의 실시계획인가 당시 시행중이었던 구 공공기관 지방이전에 따른

혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 ( 2008 . 3 . 21 . 법률 제8974호로 개정되기 전의

것 , 이하 ' 구 혁신도시법 ' 이라 한다 ) 을 규정하고 있지 않고 , 이 사건 사업은 이 사건 별

표의 제10호에서 정하는 ' 개발이익환수법 제5조 제1항 제1호부터 제8호까지의 사업과

비슷한 사업 ' 에 해당하지도 않는다 .

주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른

법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우 , 주된 인허가가 있으면

다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치고 , 거기에서 더 나아가 다른 법

률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되

는 것은 아니다 ( 대법원 2016 . 11 . 24 . 선고 2014두47686 판결 ) . 이 사건 사업에 있어

택지개발촉진법이나 건축법 등 개별 법률상 인허가가 의제된다는 것은 행정절차상 편

의만을 목적으로 한 것일 뿐 해당 인허가를 규정한 다른 법률에 의하여 구 혁신도시법

에 의하여 시행된 이 사건 사업이 개발부담금 부과대상으로 된다고 볼 수는 없다 .

따라서 개발이익환수법에 이 사건 사업이 개발부담금의 부과대상으로 특정하여 명

시되지 않았으므로 , 이 사건 처분은 근거법령 없이 부과된 것이어서 위법하다 .

다 . 관계 법령

별지 기재와 같다 .

라 . 판단

1 ) 관련 법리

가 ) 개발이익환수법 ( 1997 . 1 . 13 . 법률 제5285호로 개정되기 전의 것 ) 제5조 제1

항 제10호는 개발부담금 부과대상 개발사업의 하나로 ' 지목변경이 수반되는 사업으로

서 대통령령이 정하는 사업 ' 을 규정하고 , 법 시행령 제4조 제1항 [ 별표1 ] 제10호는 지

목변경이 수반되는 개발사업으로서 ' 건설교통부령이 정하는 건축물의 건축으로 사실상

또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업 ' 을 규정하고 있으며 , 법 시행규칙 제3조의2

제2항 [ 별표2 ] 는 그 건축물의 종류에 관하여 규정하고 있는바 , 건축물의 건축으로 지목

변경이 수반되는 사업이 개발부담금 부과대상으로 별도로 규정된 것은 건축물의 부지

에 대한 물리적인 형질변경 없이 건축물의 건축만으로 그 부지의 지목이 변경되어 그

로 인한 지가상승의 이익이 발생한 경우에 이를 환수하고자 하는데 그 취지가 있다고

해석 되므로 , 이들 규정에 정해진 개발사업에 해당하기 위하여는 반드시 그 부지에 대

한 절토 · 성토 · 정지 등의 물리적 개발행위에 의한 형질변경을 거쳐 지목변경이 이루

어질 것을 요하지 아니하고 건축물의 건축으로 인하여 사실상 또는 공부상의 지목변경

이 되면 족하다고 봄이 상당하다고 할 것이다 ( 대법원 1998 . 11 . 13 . 선고 97누2153 판

결 , 대법원 1999 . 12 . 16 . 선고 98두18619 판결 등 참조 ) .

나 ) 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 ( 이하 ' 특별법 ' 이라 한다 ) 시행령 제15

조 제2항은 " 법 제11조 제6호에서 대통령령으로 정하는 사업이라 함은 건축법 제8조의

규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로

건축하는 사업을 말한다 . " 고 규정하고 있는데 , 특별법의 관련 규정에 비추어 볼 때 ' 건

축법 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을

동일건축물로 건축하는 사업 ' 은 대도시권 내의 교통수요 등에 영향을 미치는 측면에서

특별법 제11조 제1호 내지 제5호의 경우와 객관적으로 유사한 사업에 해당하므로 , 이

러한 사업시행자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정한 특별법 시행령 제15조 제

2항은 수권법률인 이 사건 법률조항이 정한 위임의 범위를 넘어서지 않는다고 할 것이

다 . 나아가 특별법 제11조의2 제1항이 제1호 내지 제5호에서 도시 및 주거환경정비법

( 이하 ' 도정법 ' 이라 한다 ) 에 의한 주거환경개선사업 등을 비롯한 광역교통시설부담금

면제대상을 구체적으로 열거하면서도 도정법에 따른 도시환경정비사업을 그 면제대상

으로 규정하지 아니하였다는 점 , 도정법에 따른 도시환경정비사업의 사업시행자가 그

사업시행인가를 받은 경우 같은 법 제32조 제1항 제1호의 규정에 의하여 건축법 제8

조의 규정에 의한 건축허가를 받은 것으로 간주되는데 , 사업시행자가 위와 같은 건축

허가의 의제를 받고자 하는 경우 사업시행인가를 신청하면서 건축법이 정하는 관계 서

류를 함께 제출하여야 하고 ( 도정법 제32조 제3항 ) , 이를 접수한 관할 행정관청은 미리

관계행정기관의 장과 협의하여야 하며 , 이 경우 관계 행정기관의 장은 건축법에서 규

정한 허가 등의 기준에 위반하여 협의에 응하여서는 아니된다는 점 ( 같은 조 제4항 ) 등

을 종합하여 보면 , 도정법 소정의 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있

은 것으로 의제되는 경우 역시 특별법 시행령 제15조 제2항의 규율대상에 포함된다고

할 것이다 ( 대법원 2007 . 10 . 26 . 선고 2007두9884 판결 ) .

2 ) 판단

위 법리에 비추어 이 사건을 살피건대 , 위에서 인정한 사실 및 을 제8 내지 10

호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음 각 사실 및 사정들

을 종합하면 , 개발이익환수법 제5조 제1항 및 이 사건 별표에서 명문으로 구 혁신도시

법에 의한 이 사건 사업을 규정하고 있지 않더라도 , 구 혁신도시법에 의하여 이 사건

별표에서 규정하고 있는 택지개발촉진법 등의 인 · 허가가 의제되어 이 사건 사업은 개

발부담금의 부과대상이 되는 택지개발사업 등에 해당한다고 볼 수 있으므로 이 사건

처분이 근거법령 없는 위법한 처분이라고 볼 수 없다 .

① 개발이익환수법 제5조 제3항에서 위임받은 법 시행령 제4조 제1항은 부담금

의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위를 이 사건 별표에서 규정하는바 , 이 사건 별표

는 사업의 종류를 열거한 후 각 사업의 종류별로 근거법률과 해당 사업명을 나열하고

있다 . 이 사건 별표에는 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업 , 건축법에 의한 지목변경

이 수반되는 개발사업은 기재되어 있으나 구 혁신도시법 또는 이 사건 사업명이 기재

되어 있지 않다 .

1② 이 사건 사업의 실시계획승인 당시 시행되고 있었던 구 공공기관 지방이 전에

따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 ( 2008 . 3 . 21 . 법률 제8974호로 개정되기 전

의 것 , 이하 ' 구 혁신도시법 ' 이라 한다 ) 제14조 제1항은 국토해양부장관이 혁신도시개

발사업에 관하여 실시계획승인을 하면서 주택법 , 택지개발촉진법 , 건축법 등에서 규정

하는 인허가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의 등의 절차를 거칠 경우 해당

인 · 허가 등을 받은 것으로 보며 , 실시계획이 고시된 때에는 해당 인 · 허가 등이 고시 또

는 공고된 것으로 본다고 규정하고 있다 .

③ 건설교통부장관은 이 사건 사업의 실시계획 승인 과정에서 위 규정에 따라

관계 행정기관의 장과 협의절차를 거쳐 , 이 사건 사업의 실시계획을 승인 및 고시하였

다 . 이에 따라 이 사건 사업은 주택법에 따른 사업계획승인 , 택지개발촉진법에 따른 택

지개발사업 실시계획의 승인 , 건축법상 허가 및 신고 등 관련 인 · 허가를 받은 것으로

의제되었다 . 따라서 혁신도시개발사업의 실시계획 승인으로 인하여 택지개발촉진법상

택지개발사업 실시계획의 승인이 의제되는 이상 , 위 1 ) 항에서 설시한 법리에 비추어볼

때 택지개발촉진법상 택지개발사업 등을 개발부담금 부과대상으로 규정한 이 사건 별

표의 적용대상에 이 사건 사업 역시 포함된다 할 것이다 .

④ 구 혁신도시법의 입법취지 및 목적은 수도권에서 다른 지역으로 이전하는 공

공기관 등을 수용할 혁신도시 건설을 용이하게 하기 위해 필요한 사항을 하나의 법률

로 규정함으로써 행정절차상 편의를 도모하기 위함이라고 볼 수 있다 . 즉 혁신도시개

발사업을 원활하게 시행하기 위하여 혁신도시개발사업에 필요한 관련 법령의 인 · 허가

를 실시계획의 승인으로 의제하는 규정을 둔 것이므로 , 구 혁신도시법의 의제규정이

없었다면 이 사건 사업은 택지개발촉진법 등 관련 법령에 따라 인 · 허가를 개별적으로

득함으로써 당연히 이 사건 별표의 적용범위에 포섭이 된다고 볼 수 있다 . 그럼에도

불구하고 이 사건 별표에서 혁신도시법이 명문으로 규정되어 있지 않다는 사정만으로 ,

동일한 인 · 허가의 실질을 가지는 이 사건 사업이 개발부담금의 부과대상에서 제외되는

것은 구 혁신도시법의 입법취지 및 목적에 부합하는 것으로 보기 어렵다 .

⑤ 원고는 이 사건 별표가 2014 . 7 . 14 . 개정되면서 ' 비고 ' 를 신설하여 ' 개별 법

령에서 특정한 사업에 대하여 인가 등을 받으면 위 표 제1호부터 제8호까지에서 규정

한 개발사업의 인가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 부담금 부과대상 개발사업으로

본다 ' 고 규정하고 있고 , 위 개정된 시행령 이전에 인가 등을 받은 개발사업에 관하여는

종전의 규정을 따른다 ' 고 규정하는데 , 이는 시행령 개정 이전에는 인 · 허가가 의제되어

도 부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 않았지만 비고를 신설하여 비로소 부담금 부

과대상에 편입하고자 하는 취지라고 주장한다 . 그러나 이 사건 별표가 개정되면서 개

정문 등에 원고가 주장하는 바와 같은 개정취지가 명시된 바 없는 점 , 위 비고의 신설

은 인 · 허가가 의제되는 특정 사업을 새로이 부담금 부과대상에 포함하고자 하는 취지가

아니라 그 동안 당연히 부담금 부과대상 사업이 되는 것으로 해석되어 왔던 것을 명확

히 규정하여 법적 혼란을 없애기 위한 취지로 볼 수 있는 점 등을 고려하면 , 이 사건

별표가 개정되어 비고가 신설되었다는 사정만으로 이 사건 사업이 개발부담금의 부과

대상에서 제외되는 것으로 해석하기 어렵다 .

1⑥ 이 사건 별표 10항은 개발부담금의 부과대상으로 ' 그 밖에 제1호부터 제8호

까지의 사업과 비슷한 사업 ' 을 규정하면서 , ' 그 밖의 법률 ' 에 근거한 사업 중 ' 제1호부

터 제8호까지의 사업과 비슷한 사업으로서 다음의 허가 ( 신고를 포함한다 ) 에 따라 시행

하는 사업 중 국토교통부령으로 정하는 사업 ' 을 규정하고 있다 . 위 시행령에서 위임을

받은 구 개발이익환수법 시행규칙 ( 2014 . 7 . 14 . 국토교통부령 제108호로 개정되기 전의

것 ) 제4조 제6항은 위 사업에 관하여 별표 1에서 ' 건축법 시행령 별표 1 제2호에서 규

정하는 공동주택 ' 을 규정하고 있는바 , 이 사건 사업이 인 · 허가 의제규정에 의하여 이

사건 별표에 명시된 개발부담금 부과대상에 포함되기 어렵다고 하더라도 이 사건 사업

에 공동주택 건축사업이 포함되어 있다면 이 사건 별표 10항에 의하여 직접 개발부담

금 부과대상에 포함된다고 볼 여지가 있다 .

⑦ 혁신도시법은 제정 당시부터 제48조 제2항에서 필요한 경우에는 개발이익환

수에 관한 법률 등에서 정하는 바에 따라 개발부담금 등을 감면할 수 있다고 규정하고

있는데 , 이는 혁신도시법의 제정 당시부터 혁신도시 개발사업이 개발부담금의 부과대

상이 된다는 것을 전제로 입법된 규정으로 볼 수 있고 , 이는 위에서 살펴본 법리에도

부합한다 .

⑧ 원고가 주장하는 대법원 2016 . 11 . 24 . 선고 2014두47686 판결은 학교용지

확보 등에 관한 특례법이 규정한 학교용지부담금에 관한 판결이다 . 학교용지 확보 등

에 관한 특례법은 제2조 제2호2 ) 에서 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업의

종류가 아니라 개발사업의 근거법률에 관하여 다른 해석의 여지없이 한정적 · 열거적으

로 규정하고 있다 . 그러나 개발이익환수법의 경우 제5조 제1항에서 부과대상이 되는

사업의 종류를 우선 열거하고 , 그 근거법률이나 부과대상이 되는 유사한 사업의 범위

는 시행령에 위임하여 그 적용범위를 비교적 넓게 해석할 수 있는 여지를 두고 있으므

로 양자는 법률의 규정체계가 다르다 . 또한 학교용지 확보 등에 관한 특례법에서 규정

하는 학교용지부담금은 학교용지의 확보를 위해 개발사업 시행자에게 그 경비를 부담

하게 하기 위하여 부과하는 것이고 , 개발이익환수법상 개발부담금은 토지에서 발생하

는 개발이익을 적정하게 배분하기 위하여 부과하는 것으로서 양자의 성격이 다르므로

개발이익환수법의 규정을 해석하고 적용할 때에는 이러한 입법목적과 입법취지를 충분

히 고려할 필요가 있다 . 따라서 원고가 주장하는 대법원 판결은 이 사건과 그 적용법

률 및 사안의 성격이 달라 그 법리를 이 사건에 바로 적용할 수는 없다 .

⑨ 개발이익환수법상 개발부담금은 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경

등으로 개발사업의 시행자나 토지소유자에게 귀속될 개발이익을 환수하여 이를 적정하

게 배분하기 위하여 부과되는 것이다 . 이 사건 사업과 같은 대규모 개발사업의 경우에

는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체를 대신하여 사업을 시행한다는 공익적 성격

이 강하여 사업시행자의 개발이익을 보장할 필요성은 상대적으로 낮다는 점 , 이 사건

사업으로 인하여 발생하는 개발이익이 대규모인 점 등을 고려하면 , 이 사건 사업으로

인하여 발생하는 개발이익을 개발부담금으로 환수하여 지방자치단체 등에 귀속하게 하

는 것이 형평이나 정의의 관점에 보다 더 부합한다고 볼 수 있다 . 이 사건 별표는 개

정되면서 비고를 신설하여 개정 이후 실시계획 인가를 받은 혁신도시 개발사업이 개발

부담금 부과대상이 됨을 명백하게 규정하였을 뿐만 아니라 , 혁신도시법에는 개발부담

금의 감면규정을 두어 공익과 사익 사이의 형평 또한 도모하고 있으므로 위와 같이 해

석하는 것이 사업시행자의 재산권을 부당하게 침해하는 것으로도 볼 수 없다 .

3 . 결론

그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 , 주문과 같이

판결한다 .

재판장 판사 김수일

판사 김자림

판사 임경옥

1 ) 개발이익 환수에 관한 법률은 2014 . 1 . 14 . 법률 제12245호로 개정되었는데 , 위 개정법률 부칙 제2조에서 ' 제5조 1항의 개정

규정은 부칙 제1조 본문에 따른 시행일 ( 2014 . 7 . 15 ) 이후 인가를 받은 개발사업부터 적용한다 ' 고 규정하고 , 2014 . 7 . 14 . 대

통령령 제25425호로 개정된 개발이익 환수에 관한 법률 시행령은 부칙 제6조에서 ' 이 영 시행 전에 인가등을 받은 개발사업

에 대해서는 별표 1의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다 ' 고 규정하므로 , 이 사건 사업의 경우 위 개정법령 이전

의 법령이 적용된다 .

2 ) 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제2조 ( 정의 ) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 .

1 . " 학교용지 " 란 공립 초등학교 · 중학교 및 고등학교의 교사 ( 교사 ) · 체육장 및 실습지 , 그 밖의 학교시설을 신설하는 데에 필요한

토지를 말한다 .

2 . " 개발사업 " 이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법률에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를

조성 개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다 .

가 . 「 건축법 」

나 . 「 도시개발법 」

다 . 「 도시 및 주거환경정비법 」

라 . 「 주택법 」

마 . 「 택지개발촉진법 」

바 . 「 산업입지 및 개발에 관한 법률 」

사 . 「 공공주택 특별법 」

아 . 신행정수도 후속대책을 위한 연기 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 」

자 . 「 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법 」

차 . 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 」

카 . 「 기업도시개발 특별법 」

타 . 「 도청이전을 위한 도시건설 및 지원에 관한 특별법 」

파 . 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법 」

하 . 「 민간임대주택에 관한 특별법 」

거 . 연구개발특구의 육성에 관한 특별법 」

3 . " 학교용지부담금 " 이란 개발사업에 대하여 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 도지사 또는 특별자치도지사 ( 이하 " 시 · 도지사 " 라 한

다 ) 가 학교용지를 확보하거나 , 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행

하는 자에게 징수하는 경비 ( 이하 " 부담금 " 이라 한다 ) 를 말한다 .