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판시사항
구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법에 근거하여 시행되는 혁신도시개발사업이 구 개발이익 환수에 관한 법률 제5조 제1항 제10호 , 구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제4조 [별표 1] 제10호에서 정한 개발부담금 부과대상사업인지 여부(적극)
판결요지
구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법’이라 한다) 제5조 제1항 은 “개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사업 등으로 한다.”라고 규정하면서, 주택단지조성사업을 포함하는 택지개발사업( 제1호 ), 산업단지개발사업( 제2호 ), 관광단지조성사업( 제3호 ), 공장을 건설하는 경우를 제외한 도시환경정비사업( 제4호 ), 물류시설용지조성사업( 제5호 ), 온천 개발사업( 제6호 ), 여객자동차터미널사업( 제7호 ), 골프장 건설사업( 제8호 ) 등을 열거한 후, 일반조항으로서 ‘ 제1호 부터 제8호 까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 등’( 제10호 )을 개발부담금 부과대상사업으로 규정하고 있다. 그리고 구 개발이익환수법 제5조 제3항 은, 제1항 에 따른 개발사업의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 이러한 법률의 위임에 따라 구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법 시행령’이라 한다) 제4조 [별표 1] 제10호는 ‘그 밖의 법률’에 근거하여 시행되는, ‘제1호부터 제8호까지의 사업과 비슷한 사업으로서 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’을 개발부담금 부과대상사업으로 정하고 있다.
한편 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2007. 10. 17. 법률 제8656호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 혁신도시법’이라 한다) 제48조 제2항 은 국가 및 지방자치단체는 공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설을 지원하기 위하여 개발이익 환수에 관한 법률 등이 정하는 바에 따라 개발부담금 등을 감면할 수 있다고 규정하고 있다.
위와 같은 구 개발이익환수법령 규정의 문언과 체계, 구 혁신도시법 제48조 제2항 의 규정 내용 등을 종합하면, 구 혁신도시법에 근거하여 시행되는 혁신도시개발사업은 구 개발이익환수법 제5조 제1항 제10호 , 구 개발이익환수법 시행령 제4조 [별표 1] 제10호에서 정한 개발부담금 부과대상사업이라고 보아야 한다.
원고,상고인
한국토지주택공사 외 2인 (소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 김선태 외 2인)
피고,피상고인
나주시장 (소송대리인 법무법인 태일 담당변호사 김성훈 외 3인)
주문
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.
이유
상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 가. 구 개발이익 환수에 관한 법률(2014. 1. 14. 법률 제12245호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법’이라고 한다) 제5조 제1항 은 “개발부담금의 부과대상인 개발사업은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사업 등으로 한다.”라고 규정하면서, 주택단지조성사업을 포함하는 택지개발사업( 제1호 ), 산업단지개발사업( 제2호 ), 관광단지조성사업( 제3호 ), 공장을 건설하는 경우를 제외한 도시환경정비사업( 제4호 ), 물류시설용지조성사업( 제5호 ), 온천 개발사업( 제6호 ), 여객자동차터미널사업( 제7호 ), 골프장 건설사업( 제8호 ) 등을 열거한 후, 일반조항으로서 ‘ 제1호 부터 제8호 까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 등’( 제10호 )을 개발부담금 부과대상사업으로 규정하고 있다. 그리고 구 개발이익환수법 제5조 제3항 은, 제1항 에 따른 개발사업의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 이러한 법률의 위임에 따라 구 개발이익 환수에 관한 법률 시행령(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법 시행령’이라고 한다) 제4조 [별표 1] 제10호는 ‘그 밖의 법률’에 근거하여 시행되는, ‘제1호부터 제8호까지의 사업과 비슷한 사업으로서 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’을 개발부담금 부과대상사업으로 정하고 있다.
한편 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2007. 10. 17. 법률 제8656호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 혁신도시법’이라고 한다) 제48조 제2항 은 국가 및 지방자치단체는 공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설을 지원하기 위하여 개발이익 환수에 관한 법률 등이 정하는 바에 따라 개발부담금 등을 감면할 수 있다고 규정하고 있다.
나. 위와 같은 구 개발이익환수법령 규정의 문언과 체계, 구 혁신도시법 제48조 제2항 의 규정 내용 등을 종합하면, 구 혁신도시법에 근거하여 시행되는 혁신도시개발사업은 구 개발이익환수법 제5조 제1항 제10호 , 구 개발이익환수법 시행령 제4조 [별표 1] 제10호에서 정한 개발부담금 부과대상사업이라고 보아야 한다.
관련하여 2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정된 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제4조 [별표 1]은 그 비고란에서 ‘개별 법령에서 특정한 사업에 대하여 인가 등을 받으면 같은 표 제1호부터 제8호까지에서 규정한 개발사업의 인가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 부담금 부과대상 개발사업으로 본다’고 규정하고 있는데, 이는 개발이익환수법령이 개발부담금 부과대상사업을 엄격하게 한정적으로 열거하는 방식이 아니라 앞서 본 바와 같이 일반조항을 두어 예시하는 입법형식을 채택한 결과로서 같은 표 제1호부터 제8호까지의 개발사업의 인허가가 의제되는 경우에는 일반조항을 매개로 하여 개발부담금 부과대상사업에 해당한다는 점을 주의적으로 확인하는 규정이라고 볼 수 있다.
한편 원고들이 상고이유에서 원용하고 있는 대법원 2016. 12. 15. 선고 2014두40531 판결 은, 이 사건에 적용되는 구 개발이익환수법 제5조 제1항 등과 달리, 학교용지부담금 부과대상사업을 한정적으로 열거하였던 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2015. 1. 20. 법률 제13006호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호 의 해석에 관한 사안이므로, 이 사건에 원용하기에는 적절하지 않다.
2. 원심판결 이유에 일부 적절하지 않은 부분이 있으나, 원심이 구 혁신도시법에 근거하여 시행되는 혁신도시개발사업이 개발부담금 부과대상사업에 해당한다고 판단한 것은 정당하다. 이러한 원심판단에 개발부담금 부과대상사업의 해석에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.
3. 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.