서울행정법원 2017.10.20. 선고 2016구합85811 판결

가. 화성시 B 잡종지 1,648m(이하 행정구역 명칭은 생략하고 지번만으로 표시한다)는 2007. 12. 28. C 토지 중에서 분할된 토지이고, D 잡종지 1,635m는 2007. 12. 28. E에서 F로 분할된 토지 중에서 2008. 1. 25, 다시 분할된 토지이다(이하 위 B, D 토지면적 합계 3,283m를 '이 사건 토지'라 한다).

나. G은 2008. 1. 15. 피고로부터 「산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따라 이 사건 토지에 공장설립승인을 받았는데, 원고는 2008. 1. 30. 피고로부터 공장설립 주체를 G에서 원고로 변경하는 것을 주된 내용으로 하는 공장설립변경승인을 받았다. 원고는 이 사건 토지 소유자인 H으로부터 이 사건 토지를 매수하고, 2008. 2. 15. 소유권이전등기를 마쳤다.

다. 한편 지식경제부장관은 2008. 5. 6. 평택시 · 화성시 등 일대를 황해경제자유구역으로 지정·고시하였다가 2011. 11, 24. 화성시를 황해경제자유구역에서 제외하였다.

원고는 2008. 5. 13. 피고에게 공장건축허가를 신청하였으나, 2008. 5. 22. 이 사건 토지가 황해경제자유구역으로 지정·고시되었다는 이유로 불허가 통보를 받았다.

라. 원고는 2015. 1.경 피고에게 공장설립 등 취소원을 제출하였다. 피고는 2015. 9. 30. 원고에게, 개시시점을 2008. 1. 15.로 종료시점을 2015. 1. 23.로 하여 계산한 개발부담금 96,669,060원을 부과 고지하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 7 내지 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 3, 8 내지 10, 13호증, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래에서 열거하는 중대 · 명백한 흠이 있어 무효이다.

1) 개발부담금은 개발이익 환수에 관한 법률(이하 '개발이익환수법'이라 한다)에서 규정한 개발사업에 대하여만 부과할 수 있다. 개발이익환수법 제5조, 같은 법 시행령 [별표 1] 제8호 (라)목에 의하면 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 '산업집적법'이라 한다)」에 따른 '산업단지 외의 지역'에서의 공장용지조성사업 및 공장설립을 위한 부지조성사업에 개발부담금이 부과될 뿐이므로, '산업단지 내의 지역'에 위치한 이 사건 토지는 개발부담금 부과대상이 아니다. 또한 이 사건 토지는 지목변경이 된 사실도 없으므로 개발이익환수법 제5조 제1항 제7호에서 부과대상으로 정한 개발사업인 '지목변경이 수반되는 사업'에도 해당하지 않는다.

2) 원고가 이 사건 토지를 취득할 당시에는 이미 개발이 완료되어 있어 원고가 추가적으로 개발행위를 한 것이 전혀 없으므로, 피고는 개발이익환수법 제9조 제3항 제2호에 따라 G에 대하여 공장설립변경승인을 받을 때까지의 개발이익을 계산하여 부담금을 부과하였어야지 원고에 대하여 개발부담금을 부과할 수는 없다.

3) 정부의 황해경제자유구역 고시로 인하여 원고가 실제 공장건축 등 개발행위를 할 수 없었던 기간을 개발부담금 산정기간에 포함시키는 것은 위법하다. 피고는 개발이익환수법 제9조 제3항 제3호, 같은 법 시행령 제10조 제3항 제2호에 따라 공장신축불허가처분을 할 때를 '개발사업의 시행이 중단된 때'로 보아 개발부담금을 종료하여 부과하였어야 한다.

4) 원고는 이 사건 토지를 매수하면서 H에게 약 12억 4,000만 원을 매수대가로 지급하였는데, 이는 피고가 개발부담금을 산정하면서 적용한 종료 시점 지가 11억 8,500만 원보다도 큰 금액이다. 원고는 2016년경 이 사건 토지를 타인에게 매도하면서 시세차익을 얻지 못하였다. 그럼에도 원고가 실제 이 사건 토지를 매수하면서 지급한 대가와 관계없이 개발이익을 의제하여 개발부담금을 부과하는 것은 헌법상 평등원칙에 위반되고 원고의 재산권을 침해한다.

나, 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 토지가 '산업단지 내의 지역에 위치한다는 주장에 대하여

개발이익환수법 제5조 제1항은 '개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다.'고 규정하면서 제7호에서 '지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업', 제8호에서 '그 밖에 제1호부터 제6휴까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업'을 규정하고 있다. 같은 법 시행령 [별표 1]은 제7호에서 '건축법에 따른 건축물(국토교통부령으로 정하는 건축물로 한정한다)의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업'을, 제8호 (라) 목은 '산업집적법에 따른 산업단지 외의 지역에서의 공장용지조성사업 및 공장설립을 위한 부지조성사업'을 규정하고 있다. 한편 산업집적법 제2조 제14호는 '산업단지란 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정·개발된 국가산업단지, 일반산업단지, 도시첨단산업단지 및 농공단지를 말한다.'고 규정하고 있다.

을 제12호증의 기재에 의하면 이 사건 토지는 산업집적법에서 규정한 산업단지에 포함되어 있지 않은 사실이 인정되므로( 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 국가산업단지 등은 산업단지의 지정, 실시계획승인 등의 절차를 거쳐 개발되는데, 갑 제12호증의 기재에 의하면 이 사건 토지는 개별적으로 공장설립허가, 개발행위허가 등을 받아야 개발할 수 있었던 것으로 보인다), 이 사건 토지가 '산업단지 내의 토지'라는 전제에서 개발부담금 부과대상이 아니라는 원고의 주장은 이유 없다.

2) 원고의 취득 당시 개발행위가 완료되었다는 주장에 대하여

개발이익환수법 제6조 제1항 제3호는 개발사업을 완료하기 전에 사업시행자의 지위를 승계하는 경우 그 지위를 승계한 자가 개발부담금을 납부할 의무가 있다고 규정하고 있다. 위 법률조항은 개발사업이 승계된 경우 그 승계시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 아니한 점을 고려하여 마련된 규정으로서, 개발사업의 승계 당사자들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 하여 그러한 약정이 불가능하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 사업시행자의 지위를 승계한 자로 하여금 개발부담금의 납부의무를 부담하도록 하는 것이다(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두19321 판결 등 참조).

그런데 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이, 원고는 이 사건 토지의 개발사업이 완료된 후 이 사건 토지를 취득한 것이 아니라 개발사업의 인가등을 받아 진행 중(개발이익환수법 제9조 제1항 및 같은 법 시행령 [별표 3]에 따르면 '산업단지 외의 지역에서의 공장용지조성사업 및 공장설립을 위한 부지조성사업'의 경우, 공장설립승인 일이 부과개시시점이고 건축물사용승인일이 부과종료시점이다)인 개발사업의 사업시행자 지위를 승계한 것이고, 원고와 G이 공장설립 수허가자 지위를 이전할 때 그들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정이 불가능하였다고 볼 특별한 사정도 없다.

따라서 원고가 이 사건 토지를 취득할 당시 사실상 개발행위가 어느 정도 진행되어 있었다고 하더라도 원고는 승계시까지 발생한 개발이익에 대한 개발부담금도 납부할 의무가 있으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 개발행위가 제한된 기간을 제외하여야 한다는 주장에 대하여

가) 산업단지 외의 지역에서의 공장용지조성사업 및 공장설립을 위한 부지조성 사업의 경우 개발이익환수법 제9조, 같은 법 시행령 제9조 제1항, [별표 3] 8호 (라)목은 공장설립승인일을 개발부담금 부과 개시 시점으로, 건축물사용승인일을 부과 종료시점으로 규정하고 있다. 그리고 건축물사용승인을 받기 전이라 하더라도 개발이익환수법 제9조 제3항 제3호, 같은 법 시행령 제10조 제3항은 제1호의 '개발사업에 대한 인가등이 해당 법률에서 정하는 바에 따라 취소된 경우', 제2호의 '사업시행자의 파산이나 그 밖의 사유로 개발사업의 시행이 중단되어 사업을 끝낼 수 없게 된 경우' 부과종료 시점으로 한다고 규정하고 있다. 한편 구 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법(2009. 1. 30. 법률 제9366호로 개정되기 전의 것, 이하 '경제자유구역법'이라 한다) 제8조의2 제1항은 '개발사업의 구역 안에서 토지의 형질변경, 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 관할 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다'고 규정하고 있다.

나) 피고는 G이 공장설립승인을 받은 때를 부과 개시 시점으로, 원고가 공장설립등 취소원을 제출하여 공장설립승인이 취소된 때를 부과 종료 시점으로 하여 개발부담금을 산정하였는바, 이는 개발이익환수법 시행령 제10조 제3항 제1호에 따른 것이다. 이 사건 토지가 황해경제자유구역 내에 포함되었다는 이유로 피고가 원고의 공장 건축허가신청에 대하여 불허가 통보를 한 사실은 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같으나, 이 사건 토지는 2011. 11. 24. 황해경제자유구역에서 제외되어 다시 공장건축이 가능하게 되었으므로, 공장건축 불허가처분이 있었다고 하여 곧바로 개발이익환수법 시행령 제10조 제3항 제2호 소정의 개발사업의 시행이 중단되어 사업을 끝낼 수 없게 된 경우'에 해당한다고 볼 수 없다. 또한 개발부담금의 산정 기간 안에 경제자유구역의 지정과 해제가 있었다고 하더라도 부과 개시 시점과 부과 종료 시점의 지가 산정 및 개발부담금의 계산에는 영향을 줄 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

4) 실제 매수대가를 고려하여야 개발이익을 산정하여야 한다는 주장에 대하여

가) 개발이익환수법 제10조 제3항 본문은 개시시점지가를 '부과 개시 시점이 속한 연도의 부과 대상 토지의 개별공시지가에 그 공시지가의 기준일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액'으로 하도록 규정하고, 그 단서에서 실제의 매입가액이나 취득가액에 매입일이나 취득일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 더하거나 뺀 가액을 개시시점지가로 삼을 수 있는 사유 5가지를 규정하고 있다. 그 중 제5호는 '실제로 매입한 가액이 정상적인 거래가격이라고 객관적으로 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우'를 규정하고 있는데, 개발이익환수법 시행령 제11조 제5항은 위 대통령령이 정하는 경우에 대해서, '부과 개시 시점 이전에 매입한 경우(제1호)' 및 '사업시행자가 법인 등인 경우로서 매입가격이 법인 등의 장부에 기록된 매입가격인 경우(제2호)'를 규정하고 있다.

개발부담금제도란 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적 개발이익이 생긴 경우에 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가에게 그 일부를 환수토록 하는 제도이다.

개발이익은 개발사업의 결과로 발생한 이익으로서 개발사업자가 개별적인 경우 개발대상토지를 실제로 얼마에 매입했는가 하는 주관적인 요인에 의하여 개발이익의 실체가 달라지는 것이 아니므로 원칙적으로 객관적인 기준에 의하여 산정되어야 한다. 따라서, 인근유사토지의 거래가격 등 실제의 거래가격이 평균적으로 반영되어 적정한 가격으로 나타난 형태인 공시지가에 의하여 개발이익이 산정되어야 하는 것이 원칙이다(헌법재판소 1998. 6. 25. 선고 95헌바35 전원재판부 결정 참조). 개발이익환수법이 원칙적으로 지가 산정의 기초로 삼고 있는 개별공시지가는 매년 국토교통부장관이 2 이상의 감정평가업자에 의뢰하여 평가한 표준지공시지가를 기초로 하여 시장·군수 또는 구청장이 시·군·구부동산가격공시위원회의 심의를 거쳐 매년 결정·공시하는 것으로서 이의신청이라는 불복절차까지 마련되어 있는 등 상당한 정도로 객관성과 합리성을 가지고 있다(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두19321 판결 등 참조). 또한 개발이익환수법 시행령 제11조 제5항 제1호, 제2호에서는 부과 개시 시점 이전에 매입하여 개발이익이 포함되어 있는 가격이 아니라거나 법인 등 장부에 매입가격이 기록되어 있는 경우에는 실제 매입가격을 기초로 개시 시점 지가를 산정할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 개별공시지가에 의하여 개발이익을 계산하는 것이 헌법상의 재산권과 평등권을 침해한다고 보기는 어렵다.

나) 갑 제7호증에 의하면 원고는 이 사건 토지를 H으로부터 매수하면서 그 대가로 약 12억 4,000만 원을 지급한 것으로 보이기는 한다. 그러나 원고는 G이 이 사건 토지에 이미 공장설립승인을 받은 상태에서 이 사건 토지를 매입하였던 것으로 보이므로, 원고가 H에게 지급한 매수대가는 개발이익 산정에 사용할 수 있는 부과 개시 시점의 '정상적인 거래가격'이라고 볼 수 없다. 따라서 원고가 실제 지급한 매수대가를 기초로 개발이익을 산정하여야 한다는 취지의 원고 주장도 이유 없다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없어 기각하고 소송비용은 패소자인 원고가 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다.