2017누39763 배출권 할당거부처분 취소

1. 대한유화 주식회사

2. 오씨아이 주식회사

환경부장관 (경정전 피고: 산업통상자원부장관)

서울행정법원 2017. 2. 2. 선고 2015구합55370 판결

2017. 9. 22.

2018. 2. 9.

1. 원고 오씨아이 주식회사의 항소와 피고의 원고 대한유화 주식회사에 대한 항소를 모두 기각한다.

2. 원고 오씨아이 주식회사와 피고 사이의 항소비용은 위 원고가, 원고 대한유화 주식회사와 피고 사이의 항소비용은 피고가 각 부담한다.

1. 청구취지

환경부장관이 2014. 12. 1. 원고 대한유화 주식회사에 대하여 한 613,120tCO2-eq 부분과 원고 오씨아이 주식회사에 대하여 한 2,099,065tCO2-eq 부분의 온실가스 배출권 할당 거부처분을 모두 취소한다.

2. 항소취지

[원고 오씨아이 주식회사] 제1심 판결 중 원고 오씨아이 주식회사 부분을 취소한다. 환경부장관이 2014. 12. 1. 원고 오씨아이 주식회사에 대하여 한 2,099,065tCO2 req 부분의 온실가스 배출권 할당거부처분을 취소한다. [피고]

제1심 판결 중 원고 대한유화 주식회사 부분을 취소한다. 원고 대한유화 주식회사의 청구를 기각한다.

1. 제1심 판결 이유의 인용

이 판결 이유는, 제1심 판결 이유 중 아래와 같은 내용을 고치거나 추가하고, 원고 오씨아이 주식회사(이하 '원고 오씨아이'라 한다)의 당심 주장(고유 주장)과 피고의 당심 주장(본안전 항변)에 관하여 아래 2.항에서 추가 판단하는 외에는 제1심 판결의 이유 중 원고들 부분과 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다(원고들과 피고가 항소하면서 이 법원에서 주장하는 사유는 원고 오씨아이와 피고의 위 각 당심 주장을 제외하고는 제1심에서 원고들과 피고가 주장한 내용과 크게 다르지 아니하고, 제1심 및 이 법원에 제출된 증거들을 모두 살펴보더라도 제1심의 사실인정과 판단은 정당하며 거기에 원고들과 피고가 주장하는 바와 같은 잘못은 없다).

0 4면 8, 9행의 "저탄소 녹색성장 기본법(이하 '기본법'이라 한다)"을 "구 저탄소 녹색성장 기본법(2017. 4. 18. 법률 제14811호로 개정되기 전의 것, 이하 '기본법'이라 한다)"으로 고친다.

○ 11면 16행의 "이를 이 사건 보일러 "부터 18행까지를 "이 사건 보일러 시설의 증설과 본질적 차이가 없고, 이를 달리 취급하는 것은 배출권거래법, 구 할당지침을 위반하거나, 평등의 원칙, 비례의 원칙에 어긋나는 것으로 위법하다."로 고친다.0 12면 18행부터 13면 14행까지를 아래와 같이 고친다.

② 배출권거래제 하에서 주무관청은 배출권거래법 제12조 제3항에 따라 할당대 상업체에게 온실가스 배출권을 유상 또는 무상으로 할당해야 하고, 할당대상업체는 배출권거래법 제33조 제1항에 따라 할당받은 배출권보다 더 많은 온실가스를 배출한 경우에 한하여 과징금 부과를 받을 뿐, 할당받은 배출권의 범위 내의 온실가스 배출행위에 대해서는 아무런 제재를 받지 않게 된다. 따라서 할당대상업체 입장에서는 할당받은 배출권의 범위 내의 온실가스 배출행위에 대해서는 사실상 오염 · 훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 전부 면제받거나 회복·복원 비용에서 유상 할당비용을 공제한 나머지 회복·복원 비용에 상당하는 책임을 면제받는 효과를 누리게 된다. 특히 이 사건과 같이 할당대상업체에게 온실가스 배출권을 무상으로 할당하는 경우에는 온실가스 배출행위에 대한 비용 부담원칙에 대한 일종의 예외를 두는 셈이어서 온실가스 배출행 위에 대한 허용한도라는 측면을 고려하더라도 이를 침익적이라고 보기는 어렵다.

③ 산업혁명 이래, 산업체가 생산활동 과정에서 발생시키는 이산화탄소와 같은 온 실가스를 대기로 배출할 수 있는 것을 당연한 권리라고 인식하였더라도, 온실가스가 지구온난화를 촉발 촉진한다는 것이 과학적으로 증명되고 이에 배출권거래제가 시행되고 있는 오늘날, 산업체의 온실가스 배출을 헌법 또는 법률상 당연히 인정되는 권리로 보기는 어렵다(따라서 규제 받지 아니하던 온실가스 배출이 배출권 할당으로 인하여 제한받게 되어 배출권 할당처분이 침익적 처분이라는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다).

① 정부가 국제사회의 논의를 고려한 국가 온실가스 감축목표에 따라 설정한 한정된 온실가스 배출권을 배분한다는 차원에서 보더라도 배출권 할당처분을 침익적 처분이라고 보기는 어렵다.

⑤ 이 사건 처분은 원고들과 같은 할당대상업체의 신청을 전제로 행하여지는 행정처분이지, 피고가 할당대상업체의 신청이 없이도 그에게 일방적으로 부과할 수 있는 행정처분은 아니다."0 14면 5행의 "②"를 "③" 으로, 7행의 "③"을 "④"로, 11행의 "④"를 "⑤"로, 14행의 "5)"를 "6" 으로 각 고친다.0 51면 3행 다음에 아래 내용을 추가한다. "제18조(배출권 예비분) 주무관청은 신규진입자에 대한 배출권 할당 및 제23조에 따른 시장안정화 조치를 위한 배출권 추가 할당 등을 위하여 계획기간의 총배출권의 일정 비율을 배출권 예비분으로 보유하여야 한다.

제19조(배출권의 거래) ① 배출권은 매매나 그 밖의 방법으로 거래할 수 있다.

② 배출권은 온실가스를 대통령령으로 정하는 바에 따라 이산화탄소상당량톤으로 환산한 단위로 거래한다.

③ 배출권 거래의 최소 단위 등 배출권 거래에 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다. 제33조(과징금) ① 주무관청은 제27조에 따라 할당대상업체가 제출한 배출권이 제25조에 따라

인증한 온실가스 배출량보다 적은 경우에는 그 부족한 부분에 대하여 이산화탄소 1톤당 10만 원의 범위에서 해당 이행연도의 배출권 평균 시장가격의 3배 이하의 과징금을 부과할 수 있다."0 58면 15행 다음에 아래 내용을 추가한다. "■ 구 온실가스 배출권거래제의 배출량 보고 및 인증에 관한 지침(2016.6.8. 환경부 고시 제2016-103호로 폐지제정되기 전의 것) 제8조(명세서의 제출) ① 할당대상업체는 검증기관의 검증을 거친 명세서를 매 이행연도 종료일부터 3개월 이내에 환경부장관에게 전자적 방식으로 제출하여야 한다. 다만, 영 제31조제1 항제10호의 모니터링 계획은 제9조의 사전검토를 거친 후 제출하여야 한다.

② 할당대상업체는 다음 각 호에 해당하는 경우 과거에 제출한 명세서를 수정하여 검증기관의 검증을 거쳐 제1항의 당해 연도 명세서와 함께 환경부장관에게 전자적 방식으로 제출하여야 한다.

1. 온실가스 배출권의 할당, 조정 및 취소에 관한 지침 제40조에 따라 할당대상업체의 권리와 의무가 승계된 경우

2. 조직경계 내·외부로 온실가스 배출원 또는 흡수원의 변경이 발생한 경우

3. 배출량 등의 산정방법론이 변경되어 온실가스 배출량 등에 상당한 변경이 유발된 경우

4. 환경부장관으로부터 고유 배출계수에 대한 검토 확인을 받거나, 그 값이 변경된 경우" ○ 58면 16행의 “저탄소 녹색성장 기본법”을 “구 저탄소 녹색성장 기본법(2017. 4. 18. 법률 제14811호로 개정되기 전의 것)” 으로 고친다.

2. 이 법원의 추가 판단

가. 피고의 본안전 항변에 관한 판단

1) 피고의 주장

원고들은 정당하게 원고들 몫으로 할당되었어야 하는 부분이 이 사건 처분으로 인하여 할당되지 못하였다고 주장하면서 해당 부분에 대한 온실가스 배출권 할당 거부처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다. 그러나 이 사건 처분이 취소되더라도 이미 배출권 사전할당이 완료되었으므로 원고들에게 배출권을 추가적으로 할당할 법적 근거가 없다. 따라서 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 이 사건 소는 부적법하다.

2) 판단

배출권거래법 제19조, 제33조 제1항 등에 의하면 할당대상업체는 할당받은 배출권을 매매나 그 밖의 방법으로 거래할 수 있고, 할당대상업체가 제출한 배출권이 실제 배출량보다 적은 경우 그 부족한 부분에 대하여 1KAU당 10만 원의 범위에서 해당 이행연도의 배출권 평균 시장가격의 3배 이하의 과징금 등 행정제재를 받을 수 있는 점, 이에 따라 이 사건 처분이 유지되는 경우 원고들은 향후 과징금 등 행정제재를 받을 수 있으므로 이 사건 처분의 취소 여부는 원고들의 향후 법률관계에 영향을 미치는 점, 원고들이 이 사건 처분의 위법을 이유로 취소 판결을 받는 경우 그 처분에 의하여 발생한 위법상태를 원상으로 회복시키는 것이 불가능하다고 볼 수 없는 점1) 등에 비추어 보면, 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 봄이 타당하고, 피고가 주장하는 배출권거래법령 미미 등의 사정만으로 이와 달리 보기 어렵다.

따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

나. 원고 오씨아이의 고유 주장에 관한 판단

1) 원고 오씨아이의 주장

가) 군산공장 전력량계 오차 관련이 사건 처분의 기초가 된 원고 오씨아이의 2013년도 온실가스 명세서에는 원고 오씨아이 군산공장의 전력량계 이상으로 제1차 계획기간 할당을 위한 기준연도인 2011. 8.부터 2013. 12.까지의 전력사용량이 과소하게 산정되어 있었다. 이 사건 처분은 위 명세서를 수정하지 아니한 상태에서 이를 기준으로 이루어진 것이어서 위법하다.

나) 군산공장 전력사고 관련

원고 오씨아이는 2013년 동군산변전소 정전으로 인하여 군산공장의 P3공정을 약 22일간 가동하지 못하였고, 그 결과 2013년도 온실가스 간접배출량이 대폭 감소하였다. 그럼에도 피고는 이러한 특수한 사정을 감안하지 아니하고 기준연도 마지막 해인 2013년의 급감한 배출량을 기준으로 이 사건 처분을 함으로써 비례의 원칙을 위반하여 형평성과 구체적 타당성을 결여한 위법이 있다.

다) 조기감축실적 할당 관련 피고가 배출권거래제 이전의 조기감축행동으로 인한 원고 오씨아이의 배출량 감소분을 고려하지 않은 채 기준연도 배출량만을 전제로 할당처분을 한 후 추가할당에서는 조기감축실적을 전량 인정하지 않고 약 50%만 배출권으로 인정한 것은 배출권거 래제 이전 배출목표치를 초과하여 배출한 할당대상업체와 아무런 감축노력을 하지 않은 할당대상업체보다 위 원고를 합리적인 이유 없이 불리하게 취급한 것으로서 비례의 원칙에 위반하여 공평성·합리성을 결여한 위법이 있다.

2) 판단

가) 군산공장 전력량계 오차 관련

(1) 인정사실

(가) 한국전력 군산지사장은 2013. 12. 26. 원고 오씨아이 군산공장에 전력계량장치 부적합에 의한 계량누락에 따른 오차분 계측 및 계량장치 시설개선을 요청하며 계량장치 정상화 조치 및 오차율 측정 방안을 제시하였다. 이와 더불어 계량장치 정상화를 위한 시설개선은 2014. 1. 10. 이전에 시행될 수 있도록 조치하고, 오차율 계측이 지연될 경우 전력 사용량은 전원측 송전전력에서 송전손실을 차감한 전력사용량으로 조정하게 됨을 알렸다.

(나) 한국전력 군산지사와 원고 오씨아이 군산공장은 2014. 2. 4. '한전 - 원고 오씨아이 군산공장 누락계량 오차율 합의서'를 통하여 계량누락분에 대하여 합의하였다. 이후 2014. 3. 11. 오차발생시점인 2011. 8. 25.부터 2013. 12. 31.까지의 요금을 16,197,135,740원으로 정하였고, 이에 대하여 계량장치 정상화 전후 각 15일간 적산한 전력량을 비교개량하여 산정한 오차율을 적용하는 방법으로 최종 보정 · 정산하기로 하였다.

(다) 원고 씨아이는 2014.12.22. 2013년 군산공장 전력사용량 정정 요청 등의 사유로 배출권 할당에 대하여 이의신청을 하였으나, 피고는 2015. 2. 6.경 '배출권 할당량은 관련 법령에 따라 업체가 보고하여 확정된 명세서를 기준으로 산정되었으므로, 명세서와 다른 배출량을 기준으로 할당량을 변경하는 것은 곤란하다'는 결과를 통보하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제32 내지 35, 43 내지 45호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

(2) 판단

위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 등에 비추어 보면, 이 사건 처분에 원고 오씨아이의 주장과 같이 2013년 명세서 오류 및 수정과 관련한 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 위 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 구 온실가스 배출권거래제의 배출량 보고 및 인증에 관한 지침(2016. 6. 8. 환경부 고시 제2016-103호로 폐지제정되기 전의 것) 제8조 제2항은 '조직경계 내·외부로 온실가스 배출원 또는 흡수원의 변경이 발생한 경우(제2호)', '배출량 등의 산정방 법론이 변경되어 온실가스 배출량 등에 상당한 변경이 유발된 경우(제3호)' 등에 할당 대상업체가 과거에 제출한 명세서를 수정하여 제출할 것을 규정하고 있으나, 원고 오씨아이는 전력 계량장치 부적합에 의한 계량누락이 발생한 경우이므로 위 수정 사유에 해당한다고 보기 어렵다.

② 한국전력 군산지사장은 2013. 12. 26. 원고 오씨아이 군산공장장에게 계량누락에 대하여 통보하였고, 원고 오씨아이는 이에 따른 오차의 존재에 대하여 이미 인식하고 있는 상태에서 한국전력 군산지사와 오차율 및 요금 합의를 통하여 정산을 하기로 하였다. 이렇듯 한국전력 군산지사와 원고, 오씨아이 군산공장은 오차에 대한 객관적 측정이 아닌 상호 합의를 통하여 오차 문제를 해결하였으므로 원고 오씨아이가 주장하는 오차가 객관적으로 정확한 수치라고 보기 어려운데다가 이에 대한 검증기관의 검증이 이루어진 바도 없다.

③ 원고 오씨아이는 2014. 3. 11. 한국전력 군산지사와 오차율 및 요금 합의를 하였는데도 이 사건 처분일인 2014. 12. 1. 이후인 2014. 12. 22.에야 피고에게 비로소 2013년 군산공장 전력사용량 정정 요청 등의 사유로 배출권 할당에 대하여 이의신청을 하였다. 이 사건 처분이 원고, 오씨아이와 같은 할당대상업체의 신청을 전제로 행하여지는 행정처분인 점을 고려하면, 피고는 위 원고가 이 사건 처분 전에 제출한 명세서를 기준으로 배출권 할당처분을 할 수밖에 없으므로 피고가 위 원고에게 명세서를 수정하여 제출할 기회를 부여하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였다고 볼 수 없다. ④ 원고 오씨아이는 위와 같은 사유로 명세서 수정이 필요하다는 사실을 알게 되어 2014. 9.경 그 수정 절차에 대하여 온실가스종합정보센터에 문의하였으나 명세서 수정기간이 만료되어 이의신청을 통한 정정을 권고 받았다고 주장한다. 그러나 갑 제33호증의 기재만으로는 위 원고의 주장 사실을 인정하기 부족하고, 가사 그렇다.고 하더라도 위 원고가 온실가스종합정보센터에 문의하여 권고 받은 절차에 따랐다는 등의 사정만으로 이 사건 처분에 어떠한 위법이 있다고 보기 어렵다.

나) 군산공장 전력사고 관련

구 할당지침의 내용 및 갑 제46호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 등에 비추어 보면, 원고 오씨아이 군산공장의 전력사용량 이 2013. 8. 20.부터 2013. 9. 5.까지 0의 수치를 기록하여 기준연도 마지막 해인 2013년의 일정기간 가동 중단된 사정이 있다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 형평성과 구체적 타당성을 결여하였다고 보기 어렵다.

따라서 원고 오씨아이의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 원고 오씨아이 군산공장의 전력사용시설은 '기준연도 내에 별도로 분리보고되지 아니한 사업장 단위 전력사용시설'에 해당하여 구 할당지침 별표1 업체별 할 당량 산정방법 [1] 5) 기타 시설의 해당 이행연도 예상 온실가스 배출량에 따르는데, 이에 의하면 해당 시설의 기준연도 마지막 연도의 온실가스 배출량을 기준으로 해당이행연도 예상 온실가스 배출량을 산정하도록 규정되어 있다.

② 다만 구 할당지침에는 '전력사용시설의 기준연도 마지막 연도 온실가스 배출량이 기준연도 연평균 온실가스 배출량에 대비하여 100분의 50 이하인 경우에는 기준연도 연평균 온실가스 배출량을 해당 이행연도 예상 온실가스 배출량으로 산정할 수 있다'는 예외 규정을 두고 있어, 기준연도 마지막 연도의 갑작스런 상황 변화에 대한 대비책을 마련함과 동시에 구체적 타당성을 확보하고 있다.

③ 원고 오씨아이 군산공장의 경우 일시적 가동중단이 있었음에도 기준연도 마지막 연도인 2013년의 온실가스 배출량이 기준연도 연평균 온실가스 배출량에 대비하여 100분의 50 이하인 경우에 해당하지 않아 위 예외 규정이 적용되지 않은 것으로 보이므로, 구 할당지침의 적용이 부적절한 정도의 특수한 사유가 존재하였다거나 원고

오씨아이 군산공장의 일시적 가동중단이 2013년도를 기준으로 산정된 이행연도 예상온실가스 배출량에 중대한 영향을 끼쳤다고 보기는 어렵다.

다) 조기감축실적 할당 관련

원고 오씨아이는 피고의 2017. 2. 2.자 추가할당은 사전할당 후에 추가적으로 할당된 것이기는 하나 동일한 제1차 계획기간 배출권을 사전할당과 추가할당으로 나누어 할당한 것에 불과하여 별도의 처분이 아니라는 취지로 주장한다.

그러나 이 사건 처분은 피고가 2014. 12. 1. 앞서 본 바와 같이 온실가스 배출권을 할당한 것에 대하여 원고 오씨아이의 신청량 중 할당되지 않은 부분의 처분을 의미하고, 2017. 2. 2.자 추가 할당은 배출권거래제 시행 이전에 사전적으로 감축한 조기 감축실적을 제1차 계획기간 배출권으로 추가 할당한 것이다. 따라서 2014. 12. 1.자 사전할당인 이 사건 처분에 조기감축실적에 관한 2017. 2. 2.자 추가할당이 포함되어 있다고 볼 수 없으므로 이는 별도의 처분으로 봄이 타당하다(위 원고는 피고를 상대로 2017. 2. 2.자 추가할당에 대하여 행정심판 청구를 통하여 별도로 다투고 있다).

따라서 이와 다른 전제에 서 있는 원고 오씨아이의 이 부분 주장은 나머지 주장에 대하여 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고 대한유화의 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 원고 오씨아이의 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고 오씨아이의 항소와 피고의 원고 대한유화에 대한 항소를 모두 기각하기로 하되, 2017. 12. 29. 대통령령 제28562호로 개정되어 시행된 배출권거래법 시행령 제6조 등의 규정에 의하여 배출권 할당처분의 주무관청이 환경부장관으로 변경되었으므로 행정소송법 제14조 제6항, 제13조 제1항 단서의 규정을 각 적용하여 피고를 환경부장관으로 경정하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김필곤

판사신숙희

판사이승철

1) 주무관청은 신규진입자에 대한 배출권 할당 및 시장 안정화 조치를 위한 배출권 추가 할당 등을 위하여 계획기간의 총배출권의 일정 비율을 배출권 예비분으로 보유하여야 하고(배출권거래법 제18조), 정부는 배출권 예비분의 수량 및 배분기준에 관한 사항을 포함한 국가 배출권 할당계획을 수립하여야 하는데(배출권거래법 제5조), 위 국가 배출권 할당계획에 의하면, 예비분의 용도에는 배출권의 사전할당 등에 대한 이의신청 결과에 따른 할당량의 조정이 포함되어 있으므로(을 제1호증의 1) 사전할당인 이 사건 처분에 대한 취소청구에 따른 할당량 조정도 이에 준하여 할당량의 조정이 가능하다고 볼 여지가 있다.