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사건
2019구합4844 위로금등지급각하결정취소
원고
A
피고
행정안전부장관1)
변론종결
2020. 1. 31.
판결선고
2020. 4. 3.
주문
1. 이 사건 소를 모두 각하한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청구취지
피고2)가 2013. 1. 24. 원고에게 한 위로금 지급신청에 관한 각하결정은 무효임을 확인하고, 피고는 이에 대한 피해보상금을 지급하라.
이유
1. 기초사실
가. 원고는 2012. 6. 26. '원고가 국외강제동원 피해자인 망 B(이하 '망인'이라 한다)의 사촌형제로서 「대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법」(이하 '강제동원조사법'이라 한다)에 따라 유족 위로금을 지급받아야 한다'는 이유로, '대일항쟁기강제동원피해조사및국외강제동원희생자등지원위원회'(이하 '이 사건 위원회'라 한다)에 위로금의 지급을 신청하였다.
나. 이 사건 위원회는 2012. 10. 24. 원고에게 '망인은 1944년 일제에 의해 일본 지역에 노무자로 강제동원되었다가 1945. 8. 15.까지의 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 행방불명된 사실이 인정되므로, 강제동원조사법 제2조에 의한 국외강제동원 희생자에 해당하나, 원고는 망인의 사촌형제이기에 같은 법 제3조에 의한 유족에 해당하지 않는다'라는 이유로, 같은 법 제22조에 따라 위로금 지급신청에 대한 각하결정을 하였다(이하 '이 사건 선행 결정'이라 한다).
다. 원고는 2012. 12. 20. 재심의신청을 하였으나, 이 사건 위원회는 2013. 1. 24. '강제동원 조사법상 유족이 모두 사망하였으므로 사촌형제에게 위로금을 지급해달라는 원고의 주장은 당초 결정을 번복할 새로운 내용이 아니다'라는 이유로, 재심의신청을 기각하였다(이하 '이 사건 후행 결정'이라 한다).
라. 한편, 강제동원 조사법 제19조 제1항에 따라 이 사건 위원회의 존속기간이 2015. 12. 31. 만료되었고, 같은 조 제4항에 따라 피고가 그 소관 사무를 승계하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 소의 적법 여부에 관한 판단(직권))
가. 무효확인 청구 부분에 관한 판단
1) 법률에서 당사자의 신청을 거부하는 원결정에 대한 이의신청 절차를 규정하고 있는 경우 이의신청을 받아들이지 아니하는 결정이 원결정과 별개로 항고소송의 대상이 되는지 보건대, 이의신청 절차가 당사자로 하여금 이의신청의 대상이 된 원결정을 한 행정청에게 이의신청을 하도록 하고 있어 행정청이 원결정을 다시 심사하여 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 하고 있고, 이의신청에 대한 결정에서도 원결정에서 와 동일한 심사절차를 거쳐 결정을 하도록 하고 있으며, 이의신청이 원결정에 대한 행정심판이나 행정소송의 제기에 영향을 주지 않도록 규정되어 있다면, 원결정에 대한 당사자의 이의신청을 받아들이지 아니하는 결정은 원결정의 내용을 그대로 유지하는 것에 불과한 것으로서 이의신청인의 권리·의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없으므로 원결정과 별개로 항고소송의 대상이 되지 않는다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결, 대법원 2016. 7. 27. 선고 2015두45953 판결 등 참조).
2) 위와 같은 법리에다가 관련 규정들의 문언 및 그 취지 등에 비추어 이 사건에 관하여 보면, 강제동원조사법 제29조 제5항에서 정한 재심의신청은 위로금 등 지급 요건에 해당하지 아니하는 등의 사유로 위로금 지급신청을 거부한 이 사건 위원회가 신청인의 신청 사항을 다시 심사하여 잘못이 있는 경우 스스로 시정하도록 하는 절차에 해당한다. 따라서 재심의신청을 받아들이는 것을 내용으로 하는 결정은 당초 신청인의 위로금 지급신청을 받아들이는 새로운 처분으로 볼 수 있으나, 이와 달리 재심의신청을 받아들이지 아니하는 내용의 결정은 종전의 결정 내용을 그대로 유지하는 것에 불과하여 신청인의 권리·의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없으므로, 원결정과 별개로 항고소송의 대상이 되지는 않는다고 봄이 타당하다.
그런데 이 사건 소 중 무효확인 청구 부분은 위와 같이 강제동원조사법 제29조 제5항의 재심의신청을 받아들이지 않고 원결정을 유지하는 취지인 이 사건 후행 결정의 효력을 다투는 것이므로, 결국 항고소송의 대상이 될 수 없는 행위에 대한 것으로서 부적법하다.
[설령 원고의 이 부분 청구를 이 사건 선행 결정의 무효확인을 구하는 것으로 선해하여 보더라도, 원고가 제출한 소장 및 준비서면을 통해서는 이 사건 선행 결정의 무효 사유에 관한 별다른 주장·입증 내용을 확인할 수 없다.4) 한편, 강제동원조사법 제3조 제1항은 '이 법에서 "유족"이란 피해자, 국외강제동원 희생자, 미수금 피해자 가운데 사망하거나 행방불명된 사람의 친족 중 배우자와 자녀(제1호), 부모(제2호), 손자녀(제3호), 형제자매(제4호)에 해당하는 사람으로서 제8조 제3호 및 제6호 에 따라 유족으로 결정을 받은 사람을 말한다'고 규정하고 있고, 제2항은 '제4조에 따른 위로금 등을 지급받을 유족의 순위는 위 제1항 각 호의 순위로 한다'고 규정하고 있다. 따라서 망인과 사촌형제 관계에 있는 원고가 강제동원조사법 제3조에 따른 유족에 해당하지 않음은 법문상 명백하다고 보이므로, 이 사건 선행 결정에 어떠한 위법사유가 존재한다고 보기도 어렵다.]
나. 피해보상 청구 부분에 관한 판단
행정청으로 하여금 적극적으로 일정한 행위를 할 것을 명하는 내용의 이른바 의무이행소송은 허용되지 않는다( 대법원 1989. 9. 12. 선고 87누868 판결, 대법원 1992. 2. 11. 선고 91누4126 판결 등 참조). 그런데 원고는 피고를 상대로 청구취지 기재와 같이 피해보상금을 지급하라는 내용의 청구를 구하고 있으나, 이는 의무이행소송에 해당하여 행정소송으로는 청구할 수 없다.
설령 이 부분 청구를 공법상 당사자소송으로 선해하여 본다 하더라도, 피고적격의 문제를 떠나 강제동원조사법 제28조, 제29조 등의 규정 내용을 종합하여 살펴볼 때, 강제동원 조사법에 따른 유족 위로금 등을 지급받으려는 사람은 우선 이 사건 위원회에 위로금 등의 지급을 신청하여 이 사건 위원회가 그 신청을 기각하는 결정을 하는 경우 그 결정을 대상으로 항고소송을 제기하는 등으로 구체적 권리를 인정받은 다음에 비로소 당사자소송으로 그 지급을 구하여야 할 것으로 봄이 타당하다. 따라서 구체적인 권리가 발생하지 않은 상태에서 곧바로 국가를 상대로 한 당사자소송으로 그 지급을 소구하는 것은 허용되지 않는다.
결국 이 사건 소 중 피해보상 청구 부분은 어느 모로 보나 부적법하다.
4. 결론
이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사조미연
판사한현희
판사박영순
주석
1) 원고가 소장에 피고를 '행정안전자치부장관'이라고 기재하였으나, 이는 오기임이 명백하다.
2) 아래에서 살펴보는 바와 같이 원고가 무효확인을 구하는 처분의 행위 주체는 '대일항쟁기강제동원피해조사및국외강제동원희 생자등지원위원회'이나, 위 위원회의 사무가 2016. 1. 1.부터 「대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법」 제19조 제4항에 따라 피고에게 승계되었기에 소장 청구취지 기재와 같이 피고를 행위 주체로 특정한다.
한편, 원고는 2020. 1. 31. 변론기일에 위 처분에 대하여 취소가 아닌 무효확인을 구하는 것임을 명백히 밝혔다.
3) 한편, 피고는 원고가 이 사건 선행 결정의 취소를 구하고 있다는 전제에서 이 사건 선행 결정에 대한 취소소송의 제소기간이 도파되었다는 본안 전 항변을 하고 있으나, 앞서 본 바와 같이 원고는 이 사건 후행 결정에 대하여 무효확인을 구하고 있으므로, 피고의 본안 전 항변은 그 전제를 달리하므로 이에 대해 별도로 판단하지 않는다.
4) 다소 불분명하나 원고는 소장 및 준비서면에서 이 사건 후행 결정이 가처분에 해당하여 위법하다는 취지의 주장을 하고 있다.
별지
