문화재보호구역 내 토지 소유자의 문화재보호구역 지정해제 신청에 대한 행정청의 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부(적극)

문화재보호법은 문화재를 보존하여 이를 활용함으로써 국민의 문화적 생활의 향상을 도모함과 아울러 인류문화의 발전에 기여함을 목적으로 하면서도, 문화재보호구역의 지정에 따른 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 행정청에게 보호구역을 지정한 경우에 일정한 기간마다 적정성 여부를 검토할 의무를 부과하고, 그 검토사항 등에 관한 사항은 문화관광부령으로 정하도록 위임하였으며, 검토 결과 보호구역의 지정이 적정하지 아니하거나 기타 특별한 사유가 있는 때에는 보호구역의 지정을 해제하거나 그 범위를 조정하여야 한다고 규정하고 있는 점, 같은 법 제8조 제3항 의 위임에 의한 같은법시행규칙 제3조의2 제1항 은 그 적정성 여부의 검토에 있어서 당해 문화재의 보존 가치 외에도 보호구역의 지정이 재산권 행사에 미치는 영향 등을 고려하도록 규정하고 있는 점 등과 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지에 비추어 보면, 문화재보호구역 내에 있는 토지소유자 등으로서는 위 보호구역의 지정해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.

문화재보호법 제8조 제2항 , 제3항 , 제12조 제4항 , 문화재보호법시행규칙 제3조의2 제1항 , 행정소송법 제2조

원고 1 외 3인 (소송대리인 변호사 김명환)

경기도지사

서울고법 2003. 7. 15. 선고 2002누14463 판결

원심판결을 파기하고, 이 사건을 서울고등법원에 환송한다.

1. 원심 판단의 요지

가. 원심판결 이유 및 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거를 종합하여, 피고가 1991. 10. 19. 안산시 수암동 산 26-4 일원에서 발견된 안산읍성과 관아지터를 도지정문화재로 지정·고시하고, 1992. 6. 8. 이를 보호하기 위하여 안산읍성 내부 전체 및 성곽 기단으로부터 외향 10m까지의 총 50필지 52,122㎡를 이 사건 문화재보호구역으로 지정·고시한 사실, 이 사건 문화재보호구역 내에 위치한 토지들을 소유하고 있는 원고들이 2001. 7. 14. 및 9. 28. 재산권 행사의 제한 등을 이유로 피고에게 원고들 소유 토지를 대상으로 한 문화재보호구역 지정을 해제해 달라는 신청을 하자, 피고는 2001. 10. 5. 원고들에게, 원고들이 해제를 요청한 지역은 안산읍성 내에 포함되는 지역으로 역사적·문화적으로 보존가치가 있을 뿐만 아니라 안산읍성 보호를 위하여 문화재보호구역 지정해제가 불가하다는 이유로 위 신청을 거부하는 이 사건 회신을 한 사실을 인정하였다.

나. 나아가 원심은, 이 사건 회신을 거부처분으로 보고 그 거부처분의 취소를 구하는 이 사건 소의 적법 여부에 대하여, (1) 문화재보호법(2000. 1. 12. 법률 제6133호로 개정된 것, 이하 '법'이라 한다) 및 이 법의 위임에 기한 경기도문화재보호조례(2002. 2. 25. 조례 제3170호로 전문 개정되기 전의 것)에 도지정문화재를 보호하기 위한 문화재보호구역의 지정해제에 관하여는 도지사가 그 지정의 적정성 여부를 검토한 후 문화재보호구역의 지정이 적정하지 아니하거나 기타 특별한 사유가 있는 경우 경기도문화재위원회의 심의를 거쳐 그 지정을 해제한다고 규정하고 있을 뿐이고 개인이 도지사에 대하여 그 지정의 해제를 신청할 수 있다는 근거 규정을 별도로 두고 있지 아니하므로 법규상으로 개인에게 그러한 신청권이 있다고 할 수 없고, 어느 개인이 문화재보호구역 지정처분으로 인하여 불이익을 입거나 입을 우려가 있다고 하더라도 그러한 개인적인 사정만을 이유로 문화재보호구역 지정처분의 해제를 구할 수 있는 조리상의 신청권이 있다고도 할 수 없어, 위 보호구역 지정해제신청을 받아들이지 아니한 이 사건 회신을 가리켜 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 볼 수 없고, (2) 가사 보호구역 지정해제신청권이 인정된다고 하더라도 이는 문화재보호구역 지정처분 이후 안산읍성이 문화재로서의 가치를 상실하였다는 등 문화재의 보존이라는 공익적 견지에서 객관적으로 지정해제를 허용할 특별한 사정변경이 있는 경우에 한정하여야 하는데 원고들이 주장하는 사유는 이에 해당하지 않으므로 원고들이 주장하는 신청권을 인정할 것은 아니라는 이유로, 원고들의 이 사건 소를 각하하였다.

2. 상고이유에 대한 판단

가. 법은 문화재를 보존하여 이를 활용함으로써 국민의 문화적 생활의 향상을 도모함과 아울러 인류문화의 발전에 기여함을 목적으로 하면서도, 문화재보호구역의 지정에 따른 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 행정청에게 보호구역을 지정한 경우에 일정한 기간마다 적정성 여부를 검토할 의무를 부과하고( 제8조 제2항 ), 그 검토사항 등에 관한 사항은 문화관광부령으로 정하도록 위임하였으며, 검토 결과 보호구역의 지정이 적정하지 아니하거나 기타 특별한 사유가 있는 때에는 보호구역의 지정을 해제하거나 그 범위를 조정하여야 한다고 규정하고 있는 점( 제12조 제4항 ), 법 제8조 제3항 의 위임에 의한 법시행규칙 제3조의2 제1항 은 그 적정성 여부의 검토에 있어서 당해 문화재의 보존 가치 외에도 보호구역의 지정이 재산권 행사에 미치는 영향 등을 고려하도록 규정하고 있는 점 등과 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지에 비추어 보면, 문화재보호구역 내에 있는 토지소유자 등으로서는 위 보호구역의 지정해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다 .

그럼에도 불구하고 이와 견해를 달리하여 원고들의 문화재보호구역 지정해제신청권을 인정할 수 없다는 이유로, 그 신청을 거부하는 이 사건 회신이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다거나, 가정적 판단으로서 원고들이 주장하는 사유가 위 보호구역 지정 후 안산읍성이 문화재로서의 가치를 상실하였다는 등의 특별한 사정변경이 있는 경우에 해당하지 아니한다는 이유로 원고들이 주장하는 신청권을 인정할 것은 아니라고 한 원심판결에는 법과 헌법상 재산권 보장에 관한 규정의 해석을 그르쳐 문화재보호구역 지정처분의 해제를 구할 법규상 또는 조리상 신청권에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.

3. 결 론

따라서 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.