서울행정법원 2014.6.13. 선고 2013구합60781 판결

가. 원고는 주식회사 B 대표 C을 근로기준법 위반 등을 이유로 피고에게 고발한 후, 2013. 5. 15. 17:00경 서울고용노동청 근로개선지도1과를 방문하여 담당 근로감독관에게 원고가 제출한 서류 및 수사기록 등의 열람을 청구하는 과정에서 17:25분경부터 18:45분경까지 소리를 지르는 등 소란을 피우다가 출동한 경찰관에 의하여 퇴거당하였다.

나. 원고는 2013. 5. 15. 23:00경 서울지방고용노동청 근로개선지도1과에 침입하여 위 고발과 관련한 서류를 절취하려 하였으나 출동한 경찰관에 의하여 퇴거당하였다.다. 원고는 2013. 5. 20. 18:30경 서울지방고용노동청 근로개선지도 1과의 캡스잠금장치로 잠긴 문을 통하여 침입하면서 잠금장치를 손괴하였다.

라. 원고는 위 가, 나, 다항과 관련한 건조물침입, 공무집행방해, 공용물건손상, 퇴거불응의 범죄사실로 약식기소되었으나, 정식재판을 청구하여 현재 서울중앙지방법원 2013 고정 4394호로 형사소송이 계속 중이다.

마. 원고는 2013. 5. 27. 피고에게 "2013. 5. 15. 오후 5시부터 16일 9시까지 서울지방고용노동청 장교빌딩(이하 '피고 건물'이라 한다) CCTV 영상 일체, 복도, 입구, 근로개선1과 등 영상 일체"(이하 그 중 2013. 5. 15. 17:00부터 2013. 5. 16. 04:55까지의 CCTV 영상을 '이 사건 녹화물'이라 한다)를 공개하여 줄 것을 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 '정보공개법'이라 한다)에 의하여 청구하였으나, 피고는 2013. 6. 7. 위 CCTV 영상이 ① 청사, 건축물 등의 보안 및 경비에 관한 사항(정보공개법 제9조 제1 항 제3호), ② 행정소송, 헌법소원 등 재판과 관련된 소장, 답변서, 소송 진행상황 등에 관한 정보에 관한 사항(정보공개법 제9조 제4호), ③ 불특정 다수의 개인을 식별할 수 있는 초상 등 민감한 개인정보를 포함한 사항 (정보공개법 제9조 제1항 제6호) 및 고용노동부정보공개에 관한 규정 제9조 제1항 별표2에 해당하는 비공개대상정보라는 이유로 정보 비공개 결정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

바. 원고는 이에 불복하여 2010. 7. 5. 서울지방고용노동청 정보공개심의위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나, 2010. 8. 24. 기각 결정을 받았다.

사. 한편, 피고 건물의 CCTV는 6층 각 복도 끝 등 각 층의 복도, 사무실 등을 촬영하고 있는데, 이 사건 녹화물에는 서울지방고용노동청을 근무하는 공무원들 이외에 민원인들의 얼굴을 포함한 신체의 전체 또는 일부분이 촬영 · 녹화되어 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2호증, 을 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

원고가 정보공개 청구한 CCTV 영상은 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1 항 각 호가 정한 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하므로 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다.

3. 관계 법령

별지 4 관계 법령 기재와 같다.

4. 소의 적법 여부에 관한 판단

가. 먼저 이 사건 소 중, 공개거부한 정보를 공개하라는 청구 부분에 관하여 보건대, 이러한 의무이행소송은 법원에 대하여 행정청으로 하여금 그와 같은 행정처분을 하도록 의무를 지워줄 것을 구하는 소송유형으로서 현행 행정소송법상 허용되지 아니 하므로(대법원 1992. 2. 11. 선고 91누4126 판결 등 참조), 이 부분은 부적법하다. 나. 다음으로 별지 제2목록 부분에 관한 처분의 취소를 구하는 부분에 대하여 본다. 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점에 비추어, 정보공개를 구하는 자가 정보공개 청구를 하기 위하여는 공개를 구하는 정보를 행정기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점을 입증함으로써 족하다 할 것이지만, 공공기관이 그 정보를 보유·관리하고 있지 아니한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 정보공개거부처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결 참조).

앞서 채택한 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 변론에서 별지 2목록 기재 부분은 삭제되어 피고가 보유·관리하고 있지 않다고 진술한 사실, 피고 건물의 CCTV는 일정한 기간이 지나면 삭제되도록 되어 있는데, 피고는 원고의 형사사건 증거로 제출하기 위하여 2013. 5. 15. 17:00부터 2013. 5. 16. 04:55분까지의 독화물만 보관하였던 사실, 피고가 수사기관으로부터 CCTV의 자료를 요청받은 것은 사건 발생 후 한달이 지난 2013. 6. 25.이었던 점 등에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 피고가 이 부분 녹화물을 보유·관리하고 있다고 인정하기 부족하므로 원고에게는 별지 제2목록 부분에 관한 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.

5. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 정보공개 대상에의 해당 여부

1) 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보한다는 정보공개법의 입법목적과 취지에 비추어 보면, 공공기관은 국민으로부터 정보공개청구가 있을 때에는 자신이 보유·관리하는 정보를 공개하는 것이 원칙이고, 정보공개법 제9조 제1항 단서의 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이며, 정보공개의 예외로서 비공개사유에 해당하는지 여부는 엄격하게 해석할 필요가 있다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2006두20587 판결 등 참조). 또한, 공공기관은 비공개사유에 해당한다는 이유로 정보공개를 거부하는 경우라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인 · 검토하여 어느 부분이 어떠한 법익과 충돌되어 정보공개법 제9조 제1항 각 호에서 규정하고 있는 비공개사유에 해당하는지 구체적으로 주장·입증하여야 할 의무가 있다.

2) 원고가 공개를 구하고 있는 이 사건 녹화물은 원고가 주장하는 바와 같이 원고가 폭행을 하였는지 여부 등을 확인할 수 있는 정보이자 원고의 형사증거물에 해당하고, 그 공개로 인하여 원고의 알권리 및 형사재판에서의 방어권을 보장함과 동시에 원고의 의혹을 해소한다는 측면에서 이를 공개할 필요성이 크다고 할 수 있으므로 원칙적으로 이를 공개하여야 한다.

나. 정보공개법 제9조 제1항 제3, 4, 6호의 각 비공개사유 해당 여부 1) 제9조 제1항 제3호에의 해당여부

가) 정보공개법 제9조 제1항 제3호는 '공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보'를 비공개대상정보의 하나로 규정하고 있고, 그에 따른 고용노동부 정보공개에 관한 규정 제9조 제3호 별표 2는 청사, 건축물 등의 보안 및 경비에 관한 사항을 규정하고 있다. 정보공개의 예외로서 비공개사유에 해당하는지 여부는 엄격하게 해석하여야 하므로 정보공개법 제9조 제1항의 각 호의 비공개사유는 제한적 열거규정이라 할 것이고, 따라서 피고의 위 훈령에서 규정한 '청사, 건축물 등의 보안 및 경비에 관한 사항'은 이와 관련된 정보가 공개될 경우 국민의 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래하는 경우에 한한다고 해석하여야 한다.

나) 앞서 채택한 증거들을 종합하여 보면, 서울남대문경찰서는 피고에 대하여 '2013. 5. 15. 17:00경부터 같은 달 16. 09:00까지 서울 중구 장교동 장교빌딩 6층 내부에 설치되어 있는 CCTV 녹화자료'를 요청하였고, 피고는 이 사건 녹화물을 수사기관에 제출하였고, 이는 원고에 대한 서울중앙지방법원 2013고정4394 사건의 증거로 제출된 사실, 이 사건 녹화물의 확인만으로는 CCTV의 정확한 위치를 확인하기는 어려운 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 원고는 이 사건 녹화물 중 증거물로 제출된 CCTV 녹화물을 위 형사사건에서 확인할 수 있는 점 등을 보태어 보면, 이 사건 녹화물이 피고 건물의 여러 부분을 촬영 · 녹화된 것이고, CCTV의 위치가 확인된다는 사정만으로는 이 사건 녹화물이 공개될 경우 국민의 생명, 신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래한다고 인정하기에 부족하다.

2) 제9조 제1항 제4호에의 해당 여부

가) 정보공개법 제9조 제1항 제4호는 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보를 비공개대상으로 하도록 하고 있다. 이 때 '수사'에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 한다.고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보를 비공개대상정보의 하나로 규정하고 있는 취지는 수사의 방법 및 절차 등이 공개되어 수사기관의 직무수행에 현저한 곤란을 초래할 위험을 막고자 하는 것으로서, 수사기록 중의 의견서, 보고문서, 메모, 법률검토, 내사자료 등이 이에 해당한다고 할 수 있다(헌법재판소 1997. 11. 27. 선고 94헌마60 결정, 대법원 2003. 12. 26. 선고 2002두1342 판결 등 참조).

한편, 헌법 제27조 제1항은 "모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다."고 규정하고 있는데, 여기서 '법률에 의한 재판'이라 함은 형사재판에 있어서는 적어도 그 기본원리인 죄형법정주의와 절차의 적법성

뿐만 아니라 절차의 적정성까지 보장되는 적법절차주의에 위반되지 않는 실체법과 절차법에 따라 규율되는 것으로서(헌법재판소 1993. 7. 29. 선고, 90헌바35 결정 참조) 피고인의 방어활동이 충분히 보장되고, 실질적 당사자 대등이 이루어진 공정한 재판을 의미한다.

나) 이러한 법리에 비추어 보건대, 원고가 현재 형사 재판을 진행 중이고, 이 사건 녹화물이 증거로 제출되었다는 사정만으로는 이 사건 녹화물이 진행 중인 재판의 심리 또는 재판결과에 구체적으로 영향을 미칠 위험이 있다거나, 원고가 증거를 인멸 할 염려가 있다고 보기 어렵고(오히려, 이 사건 녹화물은 이미 수사기관 및 법원에 제출된 상태이고 원고는 이를 확인할 권리가 있다), 이 사건 녹화물이 공개되는 경우 재판 업무를 수행하는 법원, 또는 수사기관 등의 업무에 현저히 곤란을 초래하거나, 형사 피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해하는 경우라고도 보기 어렵다.

3) 제9조 제1항 제6호에의 해당 여부

가) 정보공개법 제9조 제1항 제6호는 비공개대상정보의 하나로 '당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보'를 규정하고 있다.이 사건 녹화물에 들어있는 정보 중 서울지방고용노동청의 민원인들의 얼굴은 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다.고 인정되는 정보에 해당할 뿐만 아니라, 헌법 제10조는 '모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.'고, 규정하고, 제17조는 '모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지 아니한다.'고 규정하고 있는바, 위 각 규정을 종합하면 모든 국민은 초상권으로서 얼굴 기타 사회통념상 특정인임을 알 수 있는 신체적 특징을 함부로 촬영 또는 작성되지 아니할 권리(촬영 · 작성 거절권), 촬영된 사진 또는 작성된 초상이 함부로 공표·복제되지 아니할 권리(공표거절권), 초상이 함부로 영리목적에 이용되지 아니할 권리(초상영리권)를 가지는데, 2013. 5. 15. 17:00부터 19:30까지 사이에 우연히 촬영된 사람들의 얼굴을 전부 공개할 경우 그로 인하여 이들이 촬영된 사진 또는 작성된 초상이 함부로 공표·복제되지 아니할 권리를 침해하게 되므로, 이 사건 녹화물에 포함되어 있는 민원인들의 얼굴은 정보공개법 제9조 제1항 제6호가 정한 비공개대상정보에 해당한다고 봄이 상당하다.

4) 한편, 정보공개법 제14조에 의하면 공개청구한 정보가 제9조 제1항 각 호의 1에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 제9조 제1항 각 호의 1에 해당하는 부분을 제외하고 공개해야 한다고 규정하고 있다. 즉, 법원이 행정기관의 정보공개거부처분의 위법 여부를 심리한 결과, 공개를 거부한 정보에 비공개 대상 정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있고 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있음을 인정할 수 있을 때에는 청구취지의 변경이 없더라도 공개가 가능한 정보에 관한 부분만의 일부 취소를 명할 수 있고, 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 비공개 대상 정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분을 분리할 수 있다고 함은, 이 두 부분이 물리적으로 분리 가능한 경우를 의미하는 것이 아니고, 당해 정보의 공개방법과 절차에 비추어 당해 정보에서 비공개대상 정보에 관련된 부분을 제외 내지 삭제하고 그 나머지 정보만을 공개하는 것이 가능하고 나머지 부분의 정보만으로도 공개의 가치가 있는 경우를 의미한다(대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12707 판결 등 참조), 한편 전자적 형태로 보유·관리되는 정보의 경우에는, 그 정보가 청구인이 구하는 대로는 되어 있지 않다고 하더라도, 공개청구를 받은 공공기관이 공개청구 대상 정보의 기초자료를 전자적 형태로 보유·관리하고 있고, 당해 기관에서 통상 사용되는 컴퓨터 하드웨어, 소프트웨어와 기술적 전문지식을 사용하여 그 기초자료를 검색하여 청구인이 구하는 대로 편집할 수 있으며, 그러한 작업이 당해 기관의 컴퓨터 시스템 운용에 별다른 지장을 초래하지 아니한다면, 그 공공기관이 공개청구 대상 정보를 보유·관리하고 있는 것으로 볼 수 있고, 이러한 경우에 기초자료를 검색 · 편집하는 것은 새로운 정보의 생산 또는 가공에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두6001 판결, 2014. 5. 29. 선고 2012두25729 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 시시티브이 장비는 카메라 신호의 영상을 받아 그 영상을 저장장치(HDD)에 기록하는데, 원본 영상이 그대로 저장되는 것이 아니라 압축된 데 이터베이스 형태로 동영상 재생기와 동영상 파일이 합쳐진 상태로 저장되고, 저장된 자료는 그 내장된 재생플레이어를 통하여 실행할 수는 있으나, 위·변조 방지를 위하여 편집기능이 제공되지 않으므로 동영상 편집기 등을 이용하여 녹화 영상의 일부분을 모자이크 처리하거나 삭제하는 등의 편집행위를 할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 녹화물이 비공개 대상 정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분을 분리할 수 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.다. 소결

따라서 피고가 정보공개법 제9조 제1항 제6호 소정의 비공개대상정보에 해당한다는 이유를 들어 이 사건 녹화물 중 위와 같이 별지 제3목록 비공개대상정보에 해당하는 부분을 제외한 나머지 부분에 대하여까지 정보공개를 거부한 것은 위법하다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 정보를 공개하라는 부분 및 피고가 보유·관리하고 있지 않은 별지 제2목록 기재 정보공개거부처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하므로 각하하고, 이 사건 녹화물에 기록된 정보 가운데 민원인의 얼굴 등을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보가 들어 있는 시간대인 별지 제3목록을 제외한 나머지 부분인 별지 제1목록 부분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로, 원고의 칭구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한