2014구합69846 정보공개거부처분취소

A

1. 대통령비서실장

2. 국가안보실장

3. 대통령경호실장

2016. 3. 11.

2016. 3. 23.

1. 피고 대통령비서실장이 원고에게 한 별지 목록 1 순번 2 내지 6 기재 각 정보공개거부처분, 피고 대통령경호실장이 원고에게 한 별지 목록 2 기재 각 정보공개거부처분을 각 취소한다.

2. 원고가 피고 국가안보실장에게 한 별지 목록 3 기재 각 정보공개청구에 관한 피고 국가안보실장의 부작위, 원고가 피고 대통령경호실장에게 한 별지 목록 4 기재 각 정보공개청구에 관한 피고 대통령경호실장의 부작위는 각 위법임을 확인한다.

3. 원고의 피고 대통령비서실장에 대한 나머지 청구를 기각한다.

4. 소송비용 중 원고와 피고 대통령비서실장 사이에 생긴 부분의 1/6은 원고가, 나머지 5/6는 피고 대통령비서실장이, 원고와 피고 국가안보실장 사이에 생긴 부분은 피고 국가안보실장이, 원고와 피고 대통령경호실장 사이에 생긴 부분은 피고 대통령경호 실장이 각 부담한다.

주문 제1항, 제2항 및 피고 대통령비서실장이 원고에게 한 별지 목록 1 순번 1 기재 정보공개거부처분을 취소한다.

1. 기초사실

가. 세월호 사고 관련 2014. 4. 16.자 서면 보고의 공개청구와 비공개 및 부작위 1) 원고는 2014. 8. 18. i) 피고 대통령비서실장에게 별지 목록 1 순번 1기재 정보에 대하여, ii) 피고 국가안보실장에게 별지 목록 3 순번 1 기재 정보에 대하여 각각 정보공개청구를 하였다.

2) 피고 대통령비서실장은 2014. 8. 28. '세월호 침몰사고와 관련된 기록물은 대통령과 대통령 보좌기관 사이에서 생산된 대통령기록물로서 엄격히 보호되고 있고, 비공개 정보 중 진행 중인 재판 또는 수사, 공소의 제기 및 유지에 관한 사항이어서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 할 우려가 있으며, 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 내용이 있어 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있고, 개인에 관한 사항이 포함되어 있어 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다'는 이유로 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 '정보공 개법'이라 한다) 제9조 제1항 제1호, 제4호, 제5호, 제6호에 근거하여 비공개 결정을 하였다(이하 '이 사건 제1 정보공개거부처분'이라 한다).

3) 피고 국가안보실장은 원고의 정보공개청구를 받은 날부터 20일이 지나도록 공개 여부를 결정하지 않았다.

나. 2014. 4. 16. 생산 또는 접수된 기록물 목록의 공개청구와 비공개 및 부작위 1) 원고는 2014. 8. 19. i) 피고 대통령비서실장에게 별지 목록 1 순번 2 기재 정보에 대하여, ii) 피고 국가안보실장에게 별지 목록 3 순번 2 기재 정보에 대하여, iii) 피고 대통령경호실장에게 별지 목록 2 순번 1 기재 정보에 대하여 각각 정보공개청구를 하였다.

2) 피고 대통령비서실장은 2014. 8. 29. '국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항이 포함되어 있어 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있고, 인사관리 · 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다'는 이유로 정보공개법 제9조 제1항 제1호, 제2호, 제5호에 근거하여 비공개 결정을 하였다(이하 '이 사건 제2 정보공개거부처분'이라 한다).

3) 피고 대통령경호실장은 2014. 9. 18. '경호안전활동과 관련된 내부정보, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 정보를 포함하고 있다'는 이유로 정보공개법 제9조 제1항에 근거하여 비공개 결정을 하였다(피고 대통령경호실장은 2015. 3. 6. 제1회 변론기일에 답변서를 진술함으로써 위 비공개 결정의 근거 법령을 '정보공개법 제9조 제1항 제5호'로 특정 하였다. 이하 '이 사건 제3 정보공개거부처분'이라 한다). 4) 피고 국가안보실장은 원고의 정보공개청구를 받은 날부터 20일이 지나도록 공개 여부를 결정하지 않았다.

다. 특수활동비와 국외여비 집행 관련 정보의 공개청구와 비공개

1) 원고는 2014. 8. 25. i) 피고 대통령비서실장에게 별지 목록 1 순번 3, 4 기재 각 정보에 대하여, ii) 피고 대통령경호실장에게 별지 목록 2 순번 2, 3 기재 각 정보에 대하여 각각 정보공개청구를 하였다.

2) 피고 대통령 비서실장은 2014. 9. 4. '대통령비서실 특수활동비는 통일·외교· 안보 등 국정 최고책임자인 대통령의 국정운영을 뒷받침하는데 집행되는 경비로서 이를 공개할 경우 기밀한 대통령의 활동상황이 낱낱이 노출되어 국정운영에 지장을 받을 우려가 있고, 대통령비서실 국외여비는 기밀을 요하지 않는 국외출장의 경우 그 집행내역을 국외출장연수정보시스템 홈페이지를 통하여 공개하고 있다'는 이유로 비공개 결정을 하였다(피고 대통령비서실장은 2015. 3. 6. 제1회 변론기일에 답변서를 진술함으로써 위 비공개 결정의 근거 법령을 '정보공개법 제9조 제1항 제2호'로 특정하였다, 이하 '이 사건 제4 정보공개거부처분'이라 한다).

3) 피고 대통령경호실장은 2014. 9. 4. '특수활동비는 경호위해 요소 차단 등 경호, 경비 활동에 사용되는 경비로 국가안전보장, 완벽한 경호임무 완수를 위해 공개가 불가하고, 국외여비는 경호인력의 규모와 활동기간 등 경호 관련 내용을 고스란히 담고 있는 주요 정보를 포함하고 있어 공개시 경호내용 노출로 인한 위해 요소로 작용할 우려가 있다'는 이유로 정보공개법 제9조 제1항 제2호에 근거하여 비공개 결정을 하였다. (이하 '이 사건 제5 정보공개거부처분'이라 한다).

라. 정보목록, 인건비 외 예산 지출 관련 정보의 공개청구와 비공개 및 부작위

1) 원고는 2014. 8. 30. i) 피고 대통령비서실장에게 별지 목록 1 순번 5, 6 기재 각 정보에 대하여, ii) 피고 대통령경호실장에게 별지 목록 4 기재 각 정보에 대하여 각각 정보공개청구를 하였다.

2) 피고 대통령비서실장은 2014. 9. 12. '2014년 7월 대통령비서실 및 국가안보실 집행액(인건비 제외)은 3,533 백만 원'이라는 정보를 공개하는 한편, '국가안전보장 · 국방·통일·외교관계 등에 관한 사항이 포함되어 있어 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있고, 인사관리 · 의사결정과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다'는 이유로 정보공개법 제9조 제1항 제1호, 제2호, 제5호에 근거하여 비공개 결정을 하였다(이하 '이 사건 제6 정보공개거부처분'이라 하고, 피고 대통령비서실장은 2015. 3. 6. 제1회 변론기일에 답변서를 진술함으로써 이 사건 제6 정보공개거부처분 중 별지 목록 1 순번 6 기재 정보에 관한 부분의 근거 법령을 '정보공개법 제9조 제1항 제2호'로 특정하였다).

3) 피고 대통령경호실장은 원고의 정보공개청구를 받은 날부터 20일이 지나도록 공개 여부를 결정하지 않았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(해당 가지번호 포함, 갑 제1호증의 5 제외)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 부작위와 이 사건 각 정보공개거부처분의 적법 여부

가. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

나. 피고들이 정보공개 대상기관이 아니라는 주장에 대한 판단

피고들은, 자신들이 대통령의 보좌기관이지 대통령 소속 기관이 아니고, 중앙행정기관 또는 중앙행정기관의 장이 아니므로 정보공개 대상 기관이 아니라고 주장한다.

정보공개법 제2조 제3호는 정보공개법의 적용대상이 되는 공공기관 중 하나로 '중 앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관인 국가기관'을 열거하고 있다. 한편, 정부조직법 제14조는 '대통령의 직무를 보좌하기 위하여 대통령비서실을 둔다. 대통령비서실에 실장 1명을 두되, 실장은 정무직으로 한다'고, 제15조는 '국가안보에 관한 대통령의 직무를 보좌하기 위하여 국가안보실을 둔다. 국가안보실에 실장 1명을 두되, 실장은 정무직으로 한다'고, 제16조 제1항, 제2항은 '대 통령 등의 경호를 담당하기 위하여 대통령경호실을 둔다. 대통령경호실에 실장 1명을 두되, 실장은 정무직으로 한다'고 규정하고 있다.

위 규정들을 종합해 보면, 피고들은 대통령으로부터 독립된 국가기관이 아니라 대통령 소속 기관으로서 대통령의 직무를 보좌하거나 대통령 등을 경호하는 업무를 담당하는 국가기관에 해당하므로, 정보공개법이 적용되는 공공기관이라고 할 것이다. 피고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

다. 이 사건 제1 정보공개거부처분의 적법 여부

1) 정보공개법 제9조 제1항 제1호 사유의 존부

가) 피고 대통령비서실장의 구체적 주장

대통령기록물 관리에 관한 법률(이하 '대통령기록물법'이라 한다) 시행령 제9조 제3항이 대통령기록물법 제17조 제1항 각 호에 규정된 대통령기록물(이하 '대통령 지정기록물'이라 한다)에 대하여 열람·사본제작 등을 허용하지 아니하거나 자료제출의 요구에 응하지 아니할 수 있는 기간(이하 '보호기간'이라 한다)의 기산일을 대통령의 임기가 끝나는 날의 다음 날로 규정한 것은 대통령의 임기가 끝나기 전의 기간에 대하여 고려하지 못한 입법의 미비에 해당하는 점, 위 조항을 문언 그대로 해석하면 대통령지정기록물이라도 대통령의 임기 중에는 정보공개법 제9조 제1항 각 호의 비공개사유에 해당하지 않는 한 공개되어야 하므로, 대통령에게 대통령지정기록물을 지정할 수 있는 권한을 부여하고 대통령지정기록물에 보호기간을 두는 취지를 무색하게 만들게 되는 점, 대통령기록물법이 정보공개법과 별도로 제17조 제1항 각 호의 사유를 열거하고 이에 해당하는 경우 엄격하게 보호하는 것은 대통령의 직무수행과 관련하여 생산되는 기록물이라는 특수성을 고려하여 국민의 알 권리가 상대적으로 더 제한될 수 있다.는 입법자의 의사가 반영된 것인 점, 보고 및 지시 등 의사소통은 본질상 발신인과 수신인 모두와 관련된 정보인 점, 국가정보원의 조직 · 소재지 및 정원에 관한 내용과 예산집행내역에 관한 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 따른 비공개 대상 정보에 해당하는데 현직 대통령의 직무수행과 관련한 별지 목록 1 순번 1 기재 정보(이하 '정보 ①'이라 한다)는 국가정보원에 관한 위 정보들보다 더 보호되어야 하는 점, 기타 정보공개법 제2조 제3호의 개정으로 대통령을 정보공개 대상에서 배제한 입법취지 등을 고려하면, 보호기간 내에 있는 대통령지정기록물이 아니라고 하더라도 향후 대통령지 정기록물로 지정될 것임이 명백한 대통령기록물의 경우에는 대통령기록물법 제17조에 준하여 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 따라 공개하지 아니할 수 있다.

나) 판단

정보공개법 제9조 제1항 제1호에 따르면, 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 되지만, 다른 법률에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보는 공개하지 아니할 수 있다.

한편, 대통령기록물법 제2조 제1호 나목은 대통령의 직무수행과 관련하여 대통령의 보좌기관 · 자문기관 및 경호업무를 수행하는 기관이 생산 · 접수하여 보유하고 있는 기록물을 '대통령기록물'의 하나로 정의하고, 같은 법 제17조 제1항 제5호는 "대 통령은 '대통령과 대통령의 보좌기관 및 자문기관 사이, 대통령의 보좌기관과 자문기관 사이, 대통령의 보좌기관 사이 또는 대통령의 자문기관 사이에 생산된 의사소통기록물로서 공개가 부적절한 기록물'에 대하여 열람·사본제작 등을 허용하지 아니하거나 자료제출의 요구에 응하지 아니할 수 있는 기간을 따로 정할 수 있다"고 규정하고 있다.

대통령기록물법 제17조 제2항, 제3항, 제4항, 대통령기록물법 시행령 제9조에 따르면, 대통령은 대통령기록물을 중앙기록물관리기관으로 이관하기 전에 대통령기록물생산기관의 장의 의견을 참고하여 대통령지정기록물을 지정하고 대통령의 임기가 끝나는 날의 다음 날부터 15년(개인의 사생활과 관련된 기록물의 보호기간은 30년)의 범위 이내에서 보호기간을 정할 수 있는데, 보호기간 중에는 ① 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성의 결이 이루어진 경우, ② 관할 고등법원장이 해당 대통령지정기록물이 중요한 증거에 해당한다고 판단하여 발부한 영장이 제시된 경우(다만, 관할 고등법원장은 열람, 사본제작 및 자료제출이 국가안전보장에 중대한 위험을 초래하거나 외교관계 및 국민경제의 안정을 심대하게 저해할 우려가 있다고 판단하는 경우 등에는 영장을 발부하여서는 아니 된다), ③ 대통령기록관 직원이 기록관리 업무수행상 필요에 따라 대통령기 록관의 장의 사전 승인을 받은 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우에 한하여 최소한의 범위 내에서 대통령지정기록물에 대한 열람, 사본제작 및 자료제출이 허용되고, 다른 법률에 따른 자료제출의 요구 대상에 포함되지 아니한다.

정보 ①)은 대통령과 대통령의 보좌기관인 피고 대통령비서실장 사이에 생산된 의사소통기록물로서 대통령기록물에 해당하고 그 공개가 부적절하다면 대통령기록 물법 제17조 제1항 제5호에 따라 대통령지정기록물로 지정될 수 있으며, 그 경우 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 정해진 '다른 법률에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규

정된 정보'로서 공개하지 아니할 수 있는 정보에 해당할 수 있다. 그런데 정보 ①이 현재까지 대통령지정기록물로 지정되지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 대통령 지정기록물로 지정된다고 하더라도 보호기간은 대통령의 임기가 끝나는 날의 다음 날부터 기산하므로, 정보 ①은 '다른 법률에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보'라고 할 수 없다.

또한 정보 ①이 향후 대통령지정기록물로 지정될 예정이라는 사정만으로 정보 ①을 대통령기록물법 제17조 소정의 대통령지정기록물에 준하여 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 따른 비공개 대상 정보라고 보기도 어렵다.

다) 소결

정보 ①은 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 규정된 비공개 대상 정보에 해당

하지 않는다. 이와 다른 전제에 선 피고 대통령비서실장의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 정보공개법 제9조 제1항 제5호 사유의 존부

가) 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따르면, 공공기관이 보유·관리하는 정보 중 감사·감독·검사 시험 규제 입찰계약 기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구. 개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.

여기서 '공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우'라 함은, 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 같은 법 제9조 제1항 제5호에 따른 비공개대상정보의 입법 취지에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 한다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2013두20301 판결 등 참조), 한편, 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서의 '감사·감독·검 사·시험·규제 입찰계약 기술개발 인사관리 · 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항'은 비공개 대상 정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이므로, 의사결정 과정에 제공된 자료 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정 과정에 있는 사항 그 자체라고는 할 수 없으나, 의사결정 과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개 대상 정보에 포함될 수 있다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결, 대법원 2015. 2. 26. 선고 2014두43356 판결 등 참조).

나) 앞서 본 바와 같이 정보 ①은 대통령과 피고 대통령비서실장 사이에 생산된 의사소통기록물로서 대통령기록물법 제17조 제1항 제5호에 따라 대통령지정기록물로 지정될 수 있는 정보이다. 대통령이 대통령과 그 보좌기관 사이에 생산된 의사소통기 록물로서 공개가 부적절한 기록물을 대통령지정기록물로 지정하여 대통령의 임기 종료 다음 날부터 15년 내지 30년까지의 보호기간을 설정할 수 있고, 보호기간 중에는 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성의결 등 엄격한 절차를 거쳐야만 대통령지정기록물에 대한 열람, 사본 제작, 자료 제출이 허용되도록 하여 일정한 대통령기록물을 보호하고자 하는 것이 대통령기록물법의 입법취지이고, 피고 대통령비서실장은 대통령이 정보 ①을 대통령지정기록물로 지정할 예정이라고 분명하게 밝히고 있다. 그리고 정보 ①은 세월호 사고 처리에 관한 대통령의 의사결정 과정에 제공된 자료로 보인다. 이러한 변론 과정에 나타난 제반 사정을 고려하면, 정보 ①은 의사결정 과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행 등에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보라고 보아야 한다.

3) 소결

정보 ①은 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따른 비공개 대상 정보에 해당하므로, 피고 대통령비서실장이 주장하는 나머지 비공개사유에 관하여 나아가 살필 필요 없이 정보 ①)의 공개를 거부한 이 사건 제1 정보공개거부처분은 적법하다.

라. i) 이 사건 제2, 3 정보공개거부처분(2014. 4. 16. 생산 · 접수 기록물 목록) 및 ii) 이 사건 제6 정보공개거부처분 중 2013. 3. 1.부터 2014. 7. 31.까지의 정보목록에 관한 부분의 적법 여부

1) 정보공개법 제9조 제1항 제1호 사유의 존부

가) 정보공개법 제8조 제1항 본문은 '공공기관은 그 기관이 보유·관리하는 정보에 대하여 국민이 쉽게 알 수 있도록 정보목록을 작성하여 갖추어 두고, 그 목록을 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 통하여 공개하여야 한다'고 규정하고 있고, 같은 항 단서는 '정보목록 중 제9조 제1항에 따라 공개하지 아니할 수 있는 정보가 포함되어 있는 경우에는 해당 부분을 갖추어 두지 아니하거나 공개하지 아니할 수 있다'고 규정하고 있다. 한편, 대통령기록물법 제17조 제1항 제1호에 따르면, 대통령은 법령에 따른 군사·외교·통일에 관한 비밀기록물로서 공개될 경우 국가안전보장에 중대한 위험을 초래할 수 있는 대통령기록물을 대통령지정기록물로 지정하여 보호기간을 정할 수 있다.

나) 피고 대통령비서실장과 피고 대통령경호실장은 별지 목록 1 순번 2 기재 정보(이하 '정보 ②)'라 한다)와 별지 목록 2 순번 1 기재 정보(이하 '정보 이라 한다)가 대통령기록물법 제17조 제1항 제5호에 규정된 의사소통기록물에 해당하므로 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 따른 비공개 대상 정보라고 주장한다.

그러나 정보 ②, ③은 대통령과 피고 대통령비서실장, 대통령과 피고 대통령 경호실장 사이에 생산된 의사소통기록물 자체가 아니라 정보공개법 제8조 제1항 본문에 따라 작성되는 정보목록에 불과한 것으로 보이므로 대통령기록물법 제17조 제1항 제5호에 따른 대통령기록물에 해당하지 않는다. 이와 다른 전제에 선 피고 대통령비서 실장과 피고 대통령경호실장의 이 부분 주장은 이유 없다.

다) 피고 대통령비서실장과 피고 대통령경호실장은 정보 ②, ③이 대통령기록물법 제17조 제1항 제1호에 규정된 대통령기록물에 해당하므로 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 따른 비공개 대상 정보라고 주장한다.

그러나 정보 ②, ③이 법령에 따라 비밀로 지정된 군사·외교·통일에 관한 대통령기록물이라고 인정할 만한 증거가 없으므로, 피고 대통령 비서실장과 대통령경호 실장의 이 부분 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

라) 따라서 정보 ②, ③은 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 따른 비공개 대상정보라고 할 수 없다.

2) 정보공개법 제9조 제1항 제2호, 제5호 사유의 존부

가) 정보공개법 제9조 제1항 제2호에 따르면, 공공기관이 보유·관리하는 정보 중 국가안전보장 · 국방 · 통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.

한편, 정보공개법 제1조, 제3조, 제5조는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유·관리하는 정보를 모든 국민에게 원칙적으로 공개하도록 하고 있으므로, 국민으로부터 보유 관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 같은 법 제9조 제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이고, 만일 이를 거부하는 경우라 할지라도 대상이 된 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 같은 법 제9조 제1항 몇 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지를 주장 · 증명하여야만 할 것이며, 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 등 참조).

나) 피고 대통령비서실장은 정보 ②와 별지 목록 1 순번 5 기재 정보(이하 '정보 (④)'라 한다) 중 어느 부분이 정보공개법 제9조 제1항 제2호 또는 제5호에 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지에 관하여, 피고 대통령경호실장은 정보 ③ 중 어느 부분이 정보공개법 제9조 제1항 제2호 또는 제5호에 정하고 있는 비공개 사유에 해당하는지에 관하여 구체적으로 주장 · 증명하지 않았다. 또한 정보공개법 제20조 제2항에 의하면 '정보공개에 관한 행정소송의 재판장은 필요하다고 인정하면 당사자를 참여시키지 아니하고 제출된 공개 청구 정보를 비공개로 열람·심사할 수 있다'고 규정하여 비공개 열람·심사 제도를 도입하였고, 이절차를 통하여 법원은 i) 비공개사유에 해당하는 정보가 실제로 당해 정보에 들어있는지, ii) 비공개사유의 존부 판단이 타당한지를 심리하고, iii) 비공개결정을 취소하는 경우 공개하여야 할 문서를 특정하게 된다. 그런데 피고 대통령비서실장과 피고 대통령경호실장은 이러한 비공개 열람·심사 절차에 응하지 않았고, 국가안전보장·국방 또는 외교관계에 관한 정보로서 정보공개법 제20조 제3항에 따라 법원에 공개 청구 정보를 제출하지 않아도 되는 사유인 그 정보에 대한 비밀 지정의 절차, 비밀의 등급. 종류 및 성질과 이를 비밀로 취급하게 된 실질적인 이유 및 공개를 하지 아니하는 사유 등을 증명하지도 않았다.

다) 따라서 정보 ②, ③, ④ 중 정보공개법 제9조 제1항 제2호, 제5호에 따라 공개하지 아니할 수 있는 부분을 그렇지 않은 부분과 구분하여 특정할 수 없으므로, 이 법원으로서는 정보 (②), ③, 에 관한 정보공개거부처분 전부를 취소할 수밖에 없다.

3) 소결

이 사건 제2, 3 정보공개거부처분과 이 사건 제6 정보공개거부처분 중 2013. 3. 1.부터 2014. 7. 31.까지의 정보목록에 관한 부분은 비공개사유가 존재하지 않으므로 위법하여 취소되어야 한다.

마. 이 사건 제4, 5 정보공개거부처분(특수활동비 및 국외여비 관련 정보에 관한 부분)의 적법 여부

2014년도 예산 및 기금운용계획 집행지침(2014. 1. 1. 시행된 기획재정부지침)에 따르면, '특수활동비'라 함은 기밀유지가 요구되는 정보 및 사건수사, 기타 이에 준하는 국정수행 활동에 직접 소요되는 경비를 말한다. 이러한 특수활동비와 국외여비의 사용목적 등에 비추어 보면, 대통령비서실의 2013. 3. 1.부터 2014. 7. 31.까지 특수활동비 집행내역 정보가 들어가 있는 기록물(이하 '정보 ⑤'라 한다)과 같은 기간 국외여비 집행내역 정보가 들어가 있는 기록물(이하 '정보 ⑥'이라 한다), 대통령경호실의 2013. 3. 1.부터 2014. 7. 31.까지 특수활동비 집행내역 정보가 들어가 있는 기록물(이하 '정보 ⑦'이라 한다)과 같은 기간 국외여비 집행내역 정보가 들어가 있는 기록물(이하 '정보 ⑧'이라 한다) 중에는 대통령 또는 대통령비서실, 대통령경호실이 비밀리에 접촉하는자, 경로, 활동상황, 업무수행 내역 등에 관한 정보로서 국가안전보장 · 국방 · 통일·외 교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보가 일부 존재할 수 있고, 그러한 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제2호에 정해진 비공개 대상 정보에 해당한다.

그렇다면 피고 대통령비서실장은 정보 ⑤⑤, ⑥ 중 어느 부분이, 피고, 대통령경호실장은 정보 ⑦, 8 중 어느 부분이 정보공개법 제9조 제1항 제2호에 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지에 관하여 구체적으로 주장· 증명하여야 할 것인데, 위 피고들은 그에 이르지 아니한 채 개괄적인 사유만을 들어 정보 ⑤, ⑥, ⑦, ⑧ 전체의 공개를 거부하였다. 또한 피고 대통령비서실장과 피고 대통령경호실장은 이 법원의 비공개 열람 · 심사 절차에 응하지 않았고, 국가안전보장 국방 또는 외교관계에 관한 정보로서 법원에 공개 청구 정보를 제출하지 않아도 되는 사유인 그 정보에 대한 비밀 지정의 절차, 비밀의 등급 · 종류 및 성질과 이를 비밀로 취급하게 된 실질적인 이유 및 공개를 하지 아니하는 사유 등을 증명하지도 않았다.

피고 대통령비서실장과 피고 대통령경호실장은 정보 ⑤, ⑥, ⑦, ⑧ 전부가 비공개 대상 정보에 해당한다고 주장하나, 정보활동의 비밀보장을 위하여 국회에 대한 관계에 서조차 예산내역의 공개를 제한하는 국가정보원법 제12조와 같은 명시적 규정이 없는 이상 피고 대통령비서실장과 피고 대통령경호실장은 정보 ⑤, ⑥, ⑦, ⑧을 전면적으로 비공개할 수는 없다. 대통령 비서실과 대통령경호실의 특수활동비 및 국외여비의 집행 내역에 관한 정보 일체가 위 피고들 주장과 같이 국가안전보장·국방·통일·외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보에 해당하여 공개할 수 없는 성질의 정보라면, 국가정보원법 제12조와 같은 비공개 근거조항이 마련되는 것을 전제로 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 따라

정보공개거부처분이 이루어져야 할 것이다.

따라서 정보 ⑤, ⑥, ⑦, ⑧ 중 정보공개법 제9조 제1항 제2호에 따라 공개하지 아니할 수 있는 부분을 그렇지 않은 부분과 구분하여 특정할 수 없으므로, 이 법원으로서는 이 사건 제4, 5 정보공개거부처분 전부를 취소할 수밖에 없다.

[참고로 참여연대가 2000년경 국회사무총장을 상대로 1999년도 국회예비금과 위원회 운영비 지출내역에 관한 증빙자료의 정보공개거부처분의 취소를 청구하는 소를 제기하였는데(서울행정법원 2000구39953), 서울행정법원은 비공개 열람·심사 절차를 거친 후 2003. 7. 9. '국회 예비금, 위원회 운영비 중 특수활동비와 국회의원 등의 국외 여행 관련 여비 사용내역에 관한 정보가 이를 공개하더라도 국회가 수행하는 국가의 중요한 기밀사항에 영향을 미친다고 보이지 않고 외교관계 등 국가의 중대한 이익을 해할 우려가 있다고 보이지 않으므로 구 정보공개법(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부개정되기 전의 것) 제7조 제1항 제2호에 따른 비공개 대상 정보에 해당한다고 볼 수 없다'는 이유로 위 정보공개거부처분을 취소하는 판결을 선고하였다. 이에 국회사무총장은 항소를 제기하였으나 서울고등법원은 2004. 7. 9. 항소기각 판결을 선고하였고(서울고등 법원 2003누13955), 국회사무총장이 이에 불복하여 상고를 제기하였으나 대법원은 2004. 10. 28. 상고기각 판결을 선고하였다(대법원 2004|8668)는 점을 밝혀둔다] 바. 이 사건 제6 정보공개거부처분 중 2014년 7월 인건비 외 예산지출 관련 결의서 및 영수증에 관한 부분의 적법 여부

1) 정보가 특정 되었는지 여부

피고 대통령비서실장은 별지 목록 1 순번 6 기재 정보(이하 '정보 '라 한다)의 경우 공개청구의 대상이 특정되지 않았다고 주장한다.

국민이 그 알권리를 충족시키기 위하여 공공기관에게 정보공개청구를 하려면 기본적으로 공개 대상 정보를 특정하여야 하는데, 이 때 그 특정의 정도가 문제된다. 국민 개개인으로서는 공공기관의 지배영역 내에 있는 정보의 구체적인 표목이나 작성 매체를 자세히 알 수 없는 것이 보통이고, 국민에게 법으로 정보공개청구권을 인정한 취지가 국민의 알권리, 국정 참여권과 국정 운영의 투명성을 보장하기 위하여 일반적으로 입수하기 어려운 공공기관의 정보에 접근할 수 있는 길을 열어주는 데 있으므로, 공개 대상 정보가 세세하게 특정될 것을 기대하거나 요구하기는 어렵고, 사회 일반인의 관점에서 공개 대상 정보의 대략적인 내용을 알 수 있도록 정보의 범위를 확정하였다면 그로써 공개 대상 정보는 특정되었다고 할 것이다.

원고가 되고 대통령비서실장에게 공개를 요구하는 정보 ③는 '2014년 7월에 인건비 외의 예산을 지출하면서 작성한 지출결의서 및 영수증'이다. 비록 공개를 요구하는 예산의 항목을 구체적으로 적시하지는 않았지만, 원고가 정보공개청구한 대상은 2014년 7월경 대통령비서실에서 지출한 인건비 외 모든 예산 항목을 의미하는 것으로 보인다. 그렇다면 원고가 사회 일반인의 관점에서 공개를 구하는 정보의 내용을 알 수 있도록 공개 대상 정보의 범위를 확정함으로써 정보를 특정하였다고 할 것이므로, 피고 대통령비서실장의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 정보공개법 제9조 제1항 제2호 사유의 존부

피고 대통령 비서실장은 정보 ③ 중 어느 부분이 정보공개법 제9조 제1항 제2호 에 정하고 있는 비공개사유에 해당하는지에 관하여 구체적으로 주장 · 증명하지 않았다. 또한 피고 대통령비서실장은 이 법원의 비공개 열람·심사 절차에 응하지 않았고, 국가안전보장 · 국방 또는 외교관계에 관한 정보로서 법원에 공개 청구 정보를 제출하지 않아도 되는 사유인 그 정보에 대한 비밀 지정의 절차, 비밀의 등급 · 종류 및 성질

과 이를 비밀로 취급하게 된 실질적인 이유 및 공개를 하지 아니하는 사유 등을 증명하지도 않았다.

따라서 정보 ⑨ 중 정보공개법 제9조 제1항 제2호에 따라 공개하지 아니할 수 있는 부분을 그렇지 않은 부분과 구분하여 특정할 수 없으므로, 정보 ⑨ 전체를 정보공개법 제9조 제1항 제2호에 따른 비공개 대상 정보라고 보기 어렵다.

3) 소결

이 사건 제6 정보공개거부처분 중 2014년 7월 인건비 외 예산지출 관련 결의서 및 영수증에 관한 부분은 비공개사유가 존재하는 부분을 특정할 수 없으므로 이 법원

으로서는 이 사건 제6 정보공개거부처분 중 2014년 7월 인건비 외 예산지출 관련 결의서 및 영수증에 관한 부분 전부를 취소할 수밖에 없다.

사, 피고 국가안보실장과 피고 대통령경호실장의 부작위에 관하여

1) 부작위위법확인의 소는 행정청이 당사자의 법규상 또는 조리상의 권리에 기한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 그 신청을 인용하는 적극적 처분 또는 각하하거나 기각하는 등의 소극적 처분을 하여야 할 법률상의 응답의무가 있음에도, 이를 하지 아니하는 경우에 그 부작위가 위법하다는 것을 확인함으로써 행정청의 응답을 신속하게 하여 부작위 또는 무응답이라고 하는 소극적인 위법상태를 제거하는 것을 목적으로 하는 것이고, 나아가 당해 판결의 구속력에 의하여 행정청에게 처분 등을 하게 하고 다시 당해 처분 등에 대하여 불복이 있는 때에는 그 처분 등을 다투게 함으로써 최종적으로는 국민의 권리와 이익을 보호하려는 제도이다(대법원 2002. 6. 28. 선고 2000두4750 판결 등 참조). 또한 행정소송법 제2조 제1항 제2호는 '부작위'라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 '상당한 기간 내에' 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 규정하고 있다.

2) 정보공개법 제11조 제1항, 제2항에 따르면, 공공기관은 정보공개의 청구를 받으면 그 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정하여야 하고, 부득이한 사유로 위 기간 이내에 공개 여부를 결정할 수 없을 때에는 그 기간이 끝나는 날의 다음날부터 기산하여 10일의 범위에서 공개 여부 결정기간을 연장할 수 있다.

위 법령 규정을 종합해 보면, 피고 국가안보실장은 원고의 별지 목록 3 기재 각 정보공개청구에 대하여, 피고 대통령경호실장은 원고의 별지 목록 4 기재 각 정보공개청구에 대하여 20일 이내에 공개 여부를 결정하여야 할 법률상 의무를 부담한다고 할 것이다. 그런데 피고 국가안보실장과 피고 대통령경호실장은 원고의 각 정보공개청구일부터 정보공개법에 따른 상당한 기간인 20일이 지나도록 원고에게 별지 목록 3, 4 기재 각 정보를 공개할지 여부에 관한 응답을 하지 않았으므로(피고 국가안보실장과 피고 대통령경호실장은 이 사건 소송 계속 중에 별지 목록 3, 4 기재 각 정보가 비공개 대상 정보에 해당한다는 주장을 하였을 뿐 원고의 정보공개청구를 거부한다는 뜻을 밝히지 않았다. 원고는 당초 피고 국가안보실장의 별지 목록 3 기재 각 정보에 대한 정보공개거부처분과 피고 대통령경호실장의 별지 목록 4 기재 각 정보에 대한 정보공개거부처분의 취소를 청구하였다가 2016. 3. 11. 제9회 변론기일에 2016. 3. 10.자 준비서면을 진술함으로써 원고의 별지 목록 3 기재 각 정보공개청구에 관한 피고 국가안보실장의 부작위, 원고의 별지 목록 4 기재 각 정보공개청구에 관한 피고 대통령경호 실장의 부작위의 위법 확인을 청구하는 것으로 청구취지를 변경하였는데, 피고 국가안보실장과 피고 대통령경호실장은 이에 대하여 별다른 답변을 하지 않았다. 이러한 사정을 종합해 보면, 피고 국가안보실장과 피고 대통령경호실장은 이 사건 변론종결일인 2016. 3. 11.까지 아무런 결정을 하지 않았다고 볼 수밖에 없다), 피고 국가안보실장과 피고 대통령 경호실장의 이러한 부작위는 위법하다.

3. 결 론

원고의 피고 국가안보실장, 피고 대통령경호실장에 대한 청구는 각 이유 있고 원고의 피고 대통령비서실장에 대한 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 각 인용하고, 원고의 피고 대통령비서실장에 대한 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사호제훈

판사이민구

판사박광민