서울행정법원 2013.2.19. 선고 2012구합8885 판결

가. 원고는 1979. 7. 2.부터 고용노동부 7급 상당의 수당직으로 근무하다가 1981. 1. 1. 별정직 7급으로 정식 임용되어 1989. 8. 2.까지 산업상담원으로 근무하였고, 같은 달 3일 일반직인 근로감독주사보로 특별 채용된 이후 2006. 3. 9. 사무관으로 승진하였다. 나. 원고는 2006. 3. 9.부터 2007, 2. 6.까지 전북지방노동위원회 B으로, 같은 달 7일부터 2008. 1. 3.까지 광주지방고용노동청 전주지청 C과장으로, 같은 달 4일부터 같은 해 8. 27.까지 서울지방고용노동청 D과장으로, 같은 달 28일부터 2010. 3. 7.까지 서울지방고용노동청 관악지청 E과장 및 F과장으로, 같은 달 8일부터 같은 해 7. 11.까지 서울지방고용노동청 동부지청 G과장으로 각 재직하다가, 같은 달 12일부터 2011. 1. 5.까지 서울지방고용노동청 서울고용센터 H과에서 근무하였다.다. 피고는 2011. 1. 6. '역량강화 특별프로그램 대상자들의 교육 및 현장지원활동을 평가한 결과 원고의 직무수행능력이 현저히 부족하다'는 이유로 국가공무원법 제73조의 3 제1항 제2호에 근거하여 원고의 직위를 해제하고(이하 '이 사건 직위해제'라고 한다), 원고에 대하여 같은 날부터 같은 해 4. 5.까지 서울지방고용노동청 대기발령을 내린 다음, 같은 조 제4항에 따라 원고에게 연구과제로 'I', 'J'을 부과하고, 수행과제로 대기발령 기간 동안 고용보험법, 근로기준법, 노동조합 및 노동관계조정법, 산업안전보건법에 대한 학습을 부과하였다.

라. 그 후 피고는 2011. 3. 26.경 평가위원회를 구성하여 원고가 제출한 연구과제 보고서를 5단계의 평가등급(매우 우수, 우수, 보통, 미흡, 불량)에 따라 심사한 결과 첫 번째 연구과제(I)에 대하여는 '미흡' 내지 '불량'으로, 두 번째 연구과제(J)에 대하여는 '미흡'으로 평가하였다. 또한, 피고는 같은 달 21일 한국산업인력공단에서 원고를 상대로 수행과제에의 학습 정도를 평가하기 위한 주관식 필기시험을 시행하였는데, 원고는 출제된 문제와는 전혀 상관없는 답안을 제출하여 평가위원들로부터 0점(175점 만점)을 받았다. 마. 이에 피고는 같은 해 8. 4. '직무수행능력의 회복을 기대할 수 없고 개전의 정도 없다'는 이유로 중앙징계위원회의 의결을 거쳐 국가공무원법 제70조 제1항 제5호에 근거하여 원고를 직권 면직하였다(갑 제2호증의 1 내지 3 참조, 이하 '이 사건 처분'이라고 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증의 1 내지 3, 갑 제3호증, 을 제1, 2, 4호증, 을 제5, 7호증의 각 1, 2, 을 제8호증의 1 내지 6, 을 제9호증의 1 내지 4, 을 제10호증의 1 내지 4의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전항변에 대한 판단

가. 본안전변 원고는 2012, 10. 5. 이미 정년에 도달하여 국가공무원법 제74조 제4항에 따라 이 사건 변론종결일 이전인 같은 해 12. 31. 당연 퇴직하여 이 사건 처분이 취소되더라도 공무원으로서의 지위를 회복하는 것이 불가능하므로 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다.

나. 판단

일반적으로 행정처분이 취소됨으로 인하여 원상회복이 불가능한 경우라고 하더라도 그 행정처분이 존재함으로 인하여 어떠한 다른 법률상 이익이 침해되고 있다고 볼 만한 특별한 사정이 있는 경우에는 그 처분의 취소를 구할 이익이 있다고 할 것인바, 이 사건에 있어서 원고가 이미 정년에 달하여 이 사건 처분의 취소로 공무원의 지위를 회복할 수 없다고 하더라도, 그 취소로 인하여 최소한 이 사건 처분이 있은 날로부터 정년에 해당하는 날까지의 기간에 대하여 보수의 지급을 구할 수 있는 등 여전히 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 남아있다고 보는 것이 타당하므로(대법원 2009. 1. 30. 선고 2007두13487 판결 등 참조), 피고의 위 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 절차적 하자

피고는 이 사건 처분 전에 원고에게 처분사유를 통지하고 소명이나 의견진술의 기회를 부여하는 등 행정절차법에서 정한 절차를 거치지 아니하였다.

2) 처분사유의 부존재

피고가 이 사건 직위해제 기간 중에 원고의 직무수행능력 향상 여부를 평가하기 위하여 실시한 주관식 시험은 법적 근거 없이 자의적으로 이루어진 것이다. 따라서, 그 시험 결과를 바탕으로 한 이 사건 처분은 위법하다.

3) 재량권 일탈·남용

이 사건 처분은 원고의 직무수행능력을 객관적인 기준에 따라 평가한 것이 아니라 위와 같이 자의적이고 주관적인 기준에 따라 평가한 것으로 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하였다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 고용노동부는 2010. 4. 23. 4급 이하 공무원 100명이 참가한 2010년 인사제도 개선을 위한 워크숍을 개최하였는데, 위 워크숍에서 관리자 역량강화교육이 제안되었다.

2) 피고는 위 역량강화방안을 기초로 2010. 5. 28. 중간관리자인 5급 과장에 대한 인사제도개선안을 마련하고, 같은 해 6. 14. 위 인사제도개선안을 구체화하여 '각 지방고용노동청이 5급 관리자에 대하여 다면평가방식의 역량평가를 실시한 다음 역량강화 대상자를 선정하여 그들에 대하여 1개월 내외의 리더십 역량강화교육과 2개월 내외의 고객만족 현장지원활동을 실시하고, 고용노동부는 실·국장과 외부전문가로 구성된 현장지원단평가위원회에서 역량강화교육 등 결과를 평가하고 그 결과를 각종 인사운영에 반영한다'는 내용의 소속 기관 중간관리자 역량강화방안(이하 '이 사건 역량강화방안'이라 한다)을 수립하여 소속 기관에 시달하였다.

3) 피고는 5급 공무원 중 승진한지 4년이 되지 않은 공무원을 대상으로 다면평가를 실시할 경우 그 결과가 왜곡될 수 있다는 판단에 따라 5급 승진 후 4년이 경과한 공무원을 대상으로 다면평가를 실시하기로 하였다. 이에 따라 서울지방고용노동청장은 소속 5급 공무원 63명 중에서 5급 승진 후 4년이 경과한 37명에 대하여 2010. 6. 17.과 같은 달 20일 2회로 나누어 다면평가를 실시하였는데(평가자가 다면평가 대상자를 전혀 알 수 없어 평가가 불가능한 경우에는 평가에서 제외할 수 있도록 시스템이 구성되어 있었고, 상급자와 하급자의 평가점수를 50:50으로 합산하는 방법으로 다면평가 대상자의 순위를 정하였다. 이하 '이 사건 다면평가'라고 한다), 이 사건 다면평가결과 원고의 종합순위는 37명 중 35위였다.

4) 서울지방고용노동청은 2010. 6. 24. 역량강화 대상자 선정위원회를 개최한 후 원고를 포함하여 8명을 역량강화 대상자로 선정하고 고용노동부에 이들을 추천하였다.

5) 고용노동부는 2010. 7. 6. 역량강화 대상자 선정위원회를 개최하여 각 지방고용 노동청장의 종합보고서, 감사실 의견, 역량평가결과 등의 자료를 기초로 6개 지방고용노 동청 등에서 역량강화 대상자로 추천한 5급 공무원 합계 23명 중 20명(서울지방고용노 동청 7명, 부산지방고용노동청 2명, 대구지방고용노동청 2명, 중부지방고용노동청 5명, 광주지방고용노동청 1명, 대전지방고용노동청 2명, 중앙노동위원회 1명)을 역량강화 대상자로 최종 선정하였다.

6) 그 후 서울지방고용노동청이 2010. 7. 12.부터 같은 해 8. 6.까지 실시한 5급 역량강화과정 교육은 '집합교육 84시간, 다면진단 3시간, 코칭 3시간, 사이버교육 39시간, 추천도서 중 2권에 대한 독서 감상문 제출'로 구성되어 있고, 같은 달 9일부터 같은 해 10. 8.까지 실시한 현장지원활동은 개인별로 검토과제를 선정한 다음 현장을 방문하여 그 과제에 대한 모니터링을 한 후 보고서를 제출하는 것을 내용으로 하였다.

7) 서울지방고용노동청은 2010. 10. 1. 현장지원단 현장 활동 중간점검회의를 개최하여 관리계장을 제외한 4명이 역량강화 대상자의 중간보고서에 대한 발표력, 논리력 등을 평가하였는데, 원고의 순위는 6명의 5급 역량강화 대상자 중 3위였다.

8) 한편 고용노동부는 2010. 10. 초순경 5급 역량강화 대상자 18명의 연구보고서에 대한 평가를 외부전문가에게 의뢰한 다음 같은 달 15일 6개 지방고용노동청과 중앙노동위원회에 그 결과를 통보하였는데, 원고가 제출한 '중소기업 청년인턴제 운영개선 방안'은 18명의 연구보고서 중 11위였다.

9) 서울지방고용노동청장은 위 내부평가와 외부평가를 참고하여 역량강화 대상자들에 대한 종합의견 및 순위를 결정하였는데, 원고는 5급 공무원 6명 중 4위로 결정되었고 서울지방고용노동청장이 작성한 원고에 대한 평가결과 요약서의 내용은 다음과 같다.

10) 고용노동부는 2010. 10. 27. 고용노동부 4-5급 공무원 현장지원활동 등 결과 평가위원회를 개최하여 위원 5명이 각 지방고용노동청장 및 중앙노동위원회 사무처장의 보고내용과 현장지원활동 평가위원회 회의자료, 평가결과 요약서, 약력카드, 소속기관 고객만족현장지원단 종합보고서, 고객만족현장지원단 연구보고서, 개인별 교육관련자료 등 관련 자료를 기초로 대상자들의 교육결과(5점), 현장지원 활동결과(5점), 변화가 능성(5점) 등을 개별적으로 심사한 결과 각 항목에 부여한 점수의 합계가 12점을 초과하는 경우는 '우수', 12점 이하는 '보통', 9점 이하는 '미흡'으로 평가등급을 부여하고 '미흡'으로 평가받은 공무원은 직무수행이 곤란하다고 판단되는 경우로 보아 직위해제를 검토하는 등으로 인사에 반영하기로 한 다음, 각 지방고용노동청장이 제시한 종합순위를 고려하여 개별적으로 대상자를 심사·평가한 결과 원고가 역량강화교육과정에서도 '자신이 대상자로 선정된 이유를 인정하지 못하였고 실질적으로 변화하기에는 다소 시간이 걸릴 것이다'라는 평가를 받았으며 서울지방노동청장이 대상자 6명 중 4위로 평가하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 원고에 대하여 '미흡'이라는 평가등급을 부여하였다.

11) 피고는 2010. 11. 5. 각 지방고용노동청장 등에게 위 4~5급 역량강화 대상자 현장지원활동 등 평가위원회 개최결과를 통보하면서 역량강화 대상자 중 원고를 비롯한 보직유예 대상자에 대한 현장지원 활동기간이 같은 달 11일부터 같은 해 12. 10.까지 연장된다고 통보하였다.

12) 피고는 2010. 12. 31.경 원고를 비롯하여 '미흡'의 평가를 받은 역량강화 대상자에 대하여 보직 부여를 유예하고 직위해제 여부를 추가로 검토하여 위와 같은 평가결과, 근무성적평가 등급, 징계 및 상훈자료, 감사관실에서 파악한 동향, 2009년 리더 십역량 향상과정 대상자로 선정된 점 등을 종합하여 내부적으로 원고를 직위해제 대상자로 결정하였다.

13) 한편 피고는 이 사건 직위해제와 이 사건 처분 전에 원고에게 처분사유를 통지하고 소명이나 의견진술의 기회를 부여하지 아니하였다.

14) 원고는 2011. 1. 10. 소청심사위원회에 이 사건 직위해제의 취소를 구하는 소청 심사를 청구하였으나, 소청심사위원회는 같은 해 4. 8. 원고의 청구를 기각하였다. 원고는 이에 불복하여 피고를 상대로 서울행정법원 2011구합16247호로 이 사건 직위해제 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 같은 법원은 2011. 11. 30. 원고의 청구를 기각하였다. 원고는 서울고등법원 2011두45612호로 항소하였는데, 같은 법원은 2012. 10. 18. '이 사건 직위해제는 행정절차법 소정의 사전통지 및 의견청취 절차를 거치지 아니하여 위법하다'는 이유로 이 사건 직위해제 처분을 취소하는 취지의 판결을 선고하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4, 9호증, 을 제3, 14호증, 을 제15호증의 1 내지 5, 을 제16, 17호증의 각 1, 2, 을 제18 내지 21호증, 을 제22호증의 1, 2, 을 제23호증, 을 제24호증의 1, 2, 을 제25 내지 27호증, 을 제28호증의 1 내지 3, 을 제29 내지 32호증, 을 제33호증의 1 내지 5, 을 제34 내지 38호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단

1) 구 행정절차법(2012, 10. 22. 법률 제11498호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제21조 제1항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서, 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견 제출의 기회를 주어야 하되, '당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지를 하지 않거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다. (대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두1254 판결 등 참조). 그리고 구 행정절차법 제3조 제 2항 제9호는 '병역법에 의한 징집·소집, 외국인의 출입국·난민인정·귀화, 공무원 인사 관계 법령에 의한 징계 기타 처분 또는 이해 조정을 목적으로 법령에 의한 알선. 조정·중재·재정 기타 처분 등 당해 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 사항과 행정절차에 준하는 절차를 거친 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항'을 행정절차법의 적용이 제외되는 경우로 규정하고 있고, 그 위임에 기한 구 행정절차법 시행령(2011. 12, 21. 대통령령 제23383호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3호는 적용이 제외되는 경우의 하나로 '공무원 인사 관계 법령에 의한 징계 기타 처분에 관한 사항을 규정하고 있다. 그런데 이와 같은 행정절차법령 규정들의 내용을 행정의 공정성, 투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하는 행정절차법의 입법목적에 비추어 보면, 공무원 인사 관계 법령에 의한 처분에 관한 사항이라 하더라도 그 전부에 대하여 행정절차법의 적용이 배제되는 것이 아니라, 성질

상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 처분이나 행정절차에 준하는 절차를 거치도록 하고 있는 처분의 경우에만 행정절차법의 적용이 배제되는 것으로 보아야 하고(대법원 2007. 9. 21. 선고 2006두20631 판결 등 참조), 이러한 법리는 '공무원 인사 관계 법령에 의한 처분'에 해당하는 공무원에 대한 직권면직 처분의 경우에도 마찬가지로 적용된다고 할 것이다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조).

2) 위와 같은 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, ① 이 사건 처분은 국가공무원법 제70조 제1항 제5호에 근거하여 공무원으로서의 신분을 박탈하는 것으로 원고의 권익을 제한하는 처분인 점, ② 국가공무원법 제70조 제1항 제5호는 '대기발령을 받은 자가 그 기간에 능력 또는 근무성적의 향상을 기대하기 어렵다고 인정된 때'에 직권으로 면직시킬 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서 능력 또는 근무성적의 향상을 기대하기 어럽다는 것은 공무원의 징계사유에 관한 국가공무원법 제78조 제1항 각 호의 규정에 비추어 정신적·육체적으로 직무를 적절하게 처리할 수 있는 능력이 현저히 부족하거나 근무성적이 극히 불량한 경우를 의미하고, 그에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는 처분의 대상이 되는 공무원에게 그 구체적인 사유를 통지하고 그에게 의견 제출의 기회를 부여한 후 그 결과를 반영하여 위 사유에 해당하는지 여부를 판단하여야 할 필요성이 큰 점, ③) 국가공무원법상 직권면직의 경우 행정절차에 준하는 공무원징계령 소정의 징계절차에 관한 규정이 적용되지 않는데 그 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 처분에 해당하지 않는 점, ④ 나아가 원고가 역량강화교육 및 현장지원활동, 이 사건 직위해제 이후의 연구과제 및 수행과정에 대한 평가 과정, 이 사건 직위해제에 대한 소청심사 등에서 자신의 직무수행능력에 대한 소명기회가 충분히 주어졌다는 사정만으로 이 사건 처분이 구 행정절차법 제21조 제4항 제3호, 제22조 제4항에 따라 원고에게 사전통지를 하지 않거나 의견 제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당한다고 할 수 없는 점(같은 취지로 이 사건 직위해제도 위법하다는 판결이 선고되었음은 앞서 본 바와 같다) 등을 종합하여 볼 때, 원고에게 사전통지를 하지 않고 의견 제출의 기회를 주지 아니한 이 사건 처분은 구 행정절차법 제21조 제1항, 제22조 제3항을 위반한 절차상 하자가 있다. 따라서 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.