2007구합1017 도로점용허가처분무효

1. 이○0

강원 홍천군 홍천읍 ****

2. 김△스

강원 홍천군 홍천읍 ****

원고(선정당사자)들소송대리인법무법인 정평

담당변호사 김승교, 황정화

홍천군수

소송수행자 이**, 김**, 진**, 이**, 최**

2007. 11. 22.

2007. 12. 20.

1. 선정자 이*, 윤**, 이** 의 소를 모두 각하한다.

2. 원고(선정당사자) 이○○, 김△△, 선정자 최 **, 변 **, 김 * 의 청구에 따라, 피고가 2006.

7. 14. 홍천중앙시장조합에 대하여 한 도로점용허가처분(허가번호 제 ****-** 호 )과 같은 날

홍천군(경제관광과)에 대하여 한 도로점용허가처분(허가번호 제 ****-* 호 ) 이 각 무효임을 확

인한다.

3. 소송비용 중 원고(선정당사자) 이○○, 김△△, 선정자 최**, 변**, 김 ** 과 피고 사이에

생긴 부분은 피고가 부담하고, 선정자 이*, 윤**, 이** 과 피고 사이에 생긴 부분은 선정자

이*, 윤**, 이** 이 부담한다.

피고가 2006. 7. 14. 홍천중앙시장조합에 대하여 한 도로점용허가처분과 같은 날 홍천군( 경 제관광과) 에 대하여 한 도로점용허가처분이 각 무효임을 확인한다(처분서 상으로는 홍천중 앙시장조합장 및 홍천군수가 처분상대방으로 되어 있으나, 권리의무의 주체는 홍천중앙시장 조합 및 홍천군이므로 처분상대방은 홍천중앙시장조합 및 홍천군으로 보아 판단한다).

1. 처분의 경위

가. 홍천중앙시장 등의 개설

(1) 강원 홍천읍 신장대리에 있는 홍천시장(구시장) 및 홍천중앙시장은 1955.6.3. 및 1981. 10. 27. 개설되어 각각 좌판을 포함한 143개 또는 124개의 점포에서 의류, 농산 물, 잡화, 어패류 등을 판매하는 시장이다.

(2)1985년경홍천중앙시장 및 홍천시장의노점상들은 홍천군의노점상 정비정책에 따라 홍천상인연합회가 주축이 되어 홍천중앙시장의 건물 옥상에서 천막을 치고 영업을 하 여 왔다.

나 . 관계법령

(1)도로법 제40조제1항에의하면, 도로의 구역 안에서 공작물,물건 기타의시설을 신설, 개축, 변경하는 등의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 도로 관리청의 허가를 받도록 되어 있고, 도로법 제40조 제2항에 의하면, 도로점용허가를 받을 수 있는 공작물, 물건 기타 시설의 종류와 도로점용허가에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 되 어 있다.

(2)도로법 제40조제2항의 위임에 따라 제정된 구도로법 시행령 제24조제5항 제7 호에 의하면, 노점, 자동판매기 등에 관하여도 도로점용허가를 받을 수 있도록 되어 있었으 나, 정부의 노점상 정비정책에 따라 1999. 8. 6. 대통령령 제16510호로 도로법 시행령이 개정되면서 위 규정이 삭제되었다. 다만, 도로법 시행령 제24조 제5항 제11호에 의하면, 도 로 관리청이 도로구조의 안전과 교통에 지장이 없다고 인정한 공작물 등으로서 건설교통부 령 또는 당해 관리청의 조례로 정한 것은 도로점용허가를 받을 수 있도록 되어 있으나, 노 점 등에 관하여 도로점용을 허용하는 건설교통부령이나 홍천군의 조례가 제정되지 않았다.

다. 도로점용허가의 경위

(1) 홍천군과홍천중앙시장조합은 2003.5.경 재래시장 활성화의 일환으로홍천중앙 시장의 환경개선사업을 진행하면서 홍천중앙시장 안의 통로나 옥상에서 노점을 하고 있던 영세상인들의 생계를 보장한다는 이유로 홍천중앙시장 및 홍천시장 내 또는 그 부근의 도로 에서 민속5일장을 개설하기로 하였다( 이는 지방선거 당시 홍천군수 후보자의 공약사항이었 다).

(2) 이에 따라홍천중앙시장조합은2003.7.1. 도로점용허가를신청하였고, 도로 관리청인 피고는 위와 같이 노점상 허용조례를 제정하지 않은 상태에서 2003. 7. 16. 홍천 중앙시장 및 홍천시장 내 또는 그 부근의 도로인 홍천읍 **** 등 6필지의 도로 662m에 관 하여 허가목적을 민속5일장 운영, 허가기간을 2003. 7. 16.부터 2006. 7. 15.까지(매월 1, 6, 11, 16, 21, 26일) 로 하는 도로점용허가를 하였다(허가번호 제 ****-** 호, 2004. 1. 30. 점용장소 및 허가면적이 ** 리 ** 등 6필지의 도로 762㎡로 변경됨).

나 피고는 홍천군(경제관광과)에 대하여도,2003.7.16.**리 ** 등9필지의 도 로 688㎡에 관하여 허가목적을 민속5일장 운영, 허가기간을 2003. 7. 16.부터 2003. 12. 31.까지로 하는 도로점용허가를 하고(허가번호 제 ****-** 호), 2004. 1. 30. **** 등 7필지의 도로 352㎡에 관하여 허가목적을 지역신토불이 산품 판매구간 운영, 허가기간을 2004. 1. 30.부터 2006. 7. 15.까지로 하는 도로점용허가를 하였다(허가번호 제 ****-* 호).

(다 홍천군은 2003.7.19. 홍천중앙시장조합과 사이에 홍천중앙시장 안에 있던 노점 및 위와 같은 허가된 도로점용구역 중 지역농산물판매지역인 이른바 신토불이구간에 대한 질서유지, 청소 등의 관리업무를 홍천중앙시장조합에 위탁(2003. 7. 19.부터 2003. 12. 31.까지)하는 내용의 위탁관리계약을 체결하고 2004. 2. 6. 그 위탁기간을 2004. 2. 6. 부터 2006. 7. 15.까지로 연장하는 내용의 위탁관리계약을 체결하였다.

(3)피고는위 각도로점용허가기간이 만료됨에따라,2006.7.14.홍천중앙시장조합 에게 *** 등 13필지의 도로 762㎡에 관하여 허가목적을 민속5일장 운영, 허가기간을 2009. 7. 15.로 하는 도로점용허가기간 연장승인을, 홍천군에게 신장대리 6-2 등 7필지 352㎡에 관하여 허가목적을 지역신토불이 산품 판매구간 운영, 허가기간을 2009. 7. 15.까지로 하는 도로점용허가기간 연장승인을 하였다(이하에서는 위 각 연장승인허가를 이 사건 도로점용허 가라 한다).

라. 원고(선정당사자 )들 및 선정자들의 지위 및 민속5일장의 운영현황

(1) 원고(선정당시사자)이○O,김스△,선정자최**,변**,김**은홍천중앙시장내지는 홍천시장에서 식육점, 반찬가게, 만화방 등을 운영하는 사람들이고, 선정자 이* 윤**, 이** 은 홍천읍 검율리 등 홍천군에 거주하는 주민들이다.

(2)민속5일장은 홍천군(경제관광과) 이름으로 도로점용허가를받은 신토불이 구간과 홍천중앙시장조합 이름으로 도로점용허가를 받은 민속5일장 구간으로 구분되어 있다.

(3)민속5일장의 개설로 인해 홍천중앙시장및 홍천시장을 중심으로 한도로의 교통 체증 및 진출입로 확보 등의 문제로 시장 상인들이 여러 차례 민원을 제기하자, 피고는 2004. 4.경부터 민속5일장 운영을 위탁받은 홍천중앙시장조합에 대하여 차량 통행로 및 상 가 진출입로 확보, 영업권 매매행위 등에 대한 조치를 취하여 줄 것을 요구하였으나 현재에 이르기까지 단속요원 확보에 따른 경비문제, 단속의 실효성 문제 등으로 인해 그 문제점이 고쳐지지 않고 있다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5~13호증, 을 1~28호증(각 가지번호 포함)의 각 기 재, 변론 전체의 취지

2. 소의 적법여부 및 처분의 적법여부에 대한 판단

가. 당사자들의 주장

(1) 원고(선정당사자)들: 이 사건 도로점용허가는법적근거가 없는 당연무효의처분 이므로 이 사건 소로써 그 무효확인을 구한다.

(2)피고 : 선정자 이* 이**, 윤**은시장상인들이 아니라홍천군에거주하는주민들 에 불과하여 소를 제기할 법률상 이익이 없는 사람들이다. 이 사건 도로점용허가는 홍천중 앙시장의 환경개선사업 기간 동안 영세상인들의 생계를 보장하고 재래시장을 활성화하기 위 해 이루어진 것으로서 적법한 처분이다.

나 . 소의 적법여부

(1)행정처분의 직접 상대방이아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로인하여 법 률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소송을 제기할 자격이 있다. 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 행정처분의 근거법규 및 관련법규에 의해 보호되는 개별적, 직접적, 구 체적 이익을 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적, 간접적, 추 상적 이익과 같이 사실적, 경제적 이해관계를 갖는데 불과한 경우에는 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다. 나아가, 당해 행정처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 법률상 이익에는, ① 당해 행정처분의 직접적인 근거법규의 명문규정에 따 라 보호받는 법률상 이익, ② 당해 행정처분의 근거법규에 의해 직접 보호되지는 않지만 당 해 행정처분의 행정목적을 달성하기 위한 단계적인 처분의 근거법규에 의해 명시적으로 보 호받는 이익, ③ 당해 행정처분의 근거법규 또는 관련법규상 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거법규 및 관련법규의 합리적인 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아니라 개별적, 직접적, 구체적 이익을 보호하는 취지가 해 석되는 경우의 당해 이익 등이 포함된다고 보아야 한다.

(2)도로법은도로망의 정비와 적정한도로관리를 위하여 도로에 관한 계획의수립, 노선의 지정 또는 인정, 관리, 시설기준, 보전 및 비용에 관한 사항을 규정함으로써 교통의 발달과 공공복리의 향상에 기여함을 목적으로 하는 법률로써(도로법 제1조), 도로법상 도로 점용을 허가함에 있어 인근 주민들의 동의를 요하거나 의견진술의 기회를 부여하는 등 도로 점용허가와 관련된 인근 주민들의 이익을 구체적으로 고려하도록 하는 명문의 규정은 없다. 그러나, 적어도 연도민(治道民), 즉, 도로에 접한 토지의 소유자나 임차인은 일반인의 자유 사용을 배제하지 않는 범위 내에서 자유사용을 능가하는 개인적 공권을 갖는다고 보아야 한 다.

(3)앞서 나온증거들에 의하면,원고 (선정당사자)이○○, 김스스, 선정자최*, 변**, 김 **(이하에서는 상인인 원고들이라 한다)은 이 사건 도로점용허가 대상인 도로에 인접한 건물에서 식육점 등을 운영하여 온 사람들로서 위 도로부분을 통해 상품을 운반하여 왔고, 그 고객들도 위 도로부분을 통해 상인인 원고들의 점포에 출입하여 온 사실, 그런데, 이 사 건 도로점용허가로 인해 민속5일장이 열리는 날마다 상품을 운반하거나 고객들이 통행하는 데 방해가 되어 매출액이 줄어들게 된 사실을 인정할 수 있다. 따라서, 상인인 원고들은 위 도로부분에 관하여 위에서 본 개인적인 공권을 가진 사람들로서 도로점용허가의 취소를 구 할 법률상 이익을 가진다 할 것이므로 상인인 원고들의 소는 적법하다.

(4) 그러나, 홍천군에 거주하고있는 주민들에 불과한 선정자 이*, 윤**, 이**에게는 이 사건 도로점용허가의 취소를 구할 위와 같은 법률상 이익이 있다고 볼 없으므로 위 선정 자들의 소는 부적법하다.

다. 처분의 적법여부

(1)도로법 시행령에서 도로점용 허가대상중하나로 노점을열거하고 있었으나위와 같이 1999. 8. 6. 해당규정이 삭제되었고, 노점을 도로점용허가 대상으로 정하는 건설교통 부령이나 홍천군의 조례가 제정되지 않았으므로 이 사건 도로점용허가는 법령상 근거가 없 는 처분으로서 중대한 하자가 있다고 보아야 한다.

(2) 나아가, 위에서 본 허가규정의 삭제경위,민속5일장,즉,노점의 개설을 목적으로 이 사건 도로점용허가를 하였음이 이 사건 처분의 내용상 객관적으로 명백한 점 등을 종합 해보면, 위와 같은 하자는 객관적으로 명백한 하자로 보아야 한다.

(3)따라서 이 사건 도로점용허가는중대하고명백한하자가 있는 처분으로서 당연무 효라고 보아야 한다.

3. 결론

그렇다면, 선정자 이*, 윤**, 이** 의 소를 모두 각하하고 , 상인인 원고들의 이 사건 청구 를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

이성구 (재판장)

이진우

김은교