부산고등법원 2017.3.31.선고 2016누24236 판결

피고 부산전파관리소장이 2015. 5. 18. 원고에게 한 별지 제1목록 기재 각 전파사용료 부과처분, 피고 울산전파관리소장이 2015. 5. 18. 원고에게 한 별지 제2목록 기재 각 전파사용료 부과처분, 피고 대구전파관리소장이 2015. 5. 18. 원고에게 한 별지 제3목록 기재 각 전파사용료 부과처분을 각 취소한다.

2. 항소취지

가. 원고 : 제1심 판결을 변경하여 청구취지와 같은 판결을 구한다.

나. 피고들 : 주문 제1항과 같다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고는 철도시설의 건설 및 관리 그밖에 이와 관련되는 사업을 효율적으로 시행하도록 함으로써 국민의 교통편의를 증진하고 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한국철도시설공단법에 의하여 2004. 1. 1. 설립되었다.

나. 별지 제4목록 기재 각 무선국(이하 '이 사건 각 무선국'이라 한다)의 개설 시기는 위 목록 '무선국 설치년도'란 각 기재와 같은바, 위 목록 순번 1 내지 27 기재 각 무선국은 철도청이 개설하여 준공한 무선국으로서 2005. 1. 2. 철도청에서 한국철도공사로 시설자의 지위승계가 이루어졌고, 2005, 3. 2. 내지 2005. 3. 3. 다시 한국철도공사에서 원고로 시설자의 지위승계가 이루어졌다(이하 위 순번 1 내지 27 기재 각 무선국을 '원고 승계 무선국'이라 한다).

다. 이 사건 각 무선국 중 원고 승계 무선국을 제외한 나머지 165개 무선국(이하 '원고 개설 무선국'이라 한다)은 원고가 미래창조과학부장관으로부터 무선국의 개설허가를 받고 이를 개설한 무선국으로 일부는 준공 완료되었고 일부는 준공 완료 전이다.

라. 원고는 이 사건 각 무선국에 원고의 직원을 무선종사자로 배치하여 무선국을 운용하고 있다. 피고들은 전파법 제67조에 의거 해당 무선국이 사용하는 주파수 대역 등을 산정기준으로 하여 이 사건 각 무선국 중 원고 승계 무선국에 대하여는 원고의 승계시부터, 원고 개설 무선국에 대하여는 개설시부터 전파사용료를 부과, 징수해 왔는데, 2015. 5. 18. 원고에 대하여 별지 제1 내지 3목록 기재와 같이 2015년분 전파사용로를 부과하는 이 사건 각 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 3, 5 내지 36호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 전파법 제67조 제1항 제1호에 따라 "국가나 지방자치단체(이하 '국가 등'이라 한다)가 개설한 무선국"은 전파사용료가 면제되는바, 원고 승계 무선국은 철도청이 개설하여 준공한 무선국으로서 국가가 개설한 무선국에 해당하고, 원고 개설 무선국도 철도산업발전기본법 제23조 제5항, 철도건설법 제17조 제1항, 제3항, 한국철도시설공단법 제24조 제1항에 따라 위 무선국이 완공된 때에는 그 소유권이 국가에 귀속되고, 그 귀속 전에도 귀속을 전제로 한 일시적, 잠정적 상태에 지나지 않으며, 원고가 무선국을 개설하는 것은 철도시설의 관리 목적으로 국토교통부를 대신하여 개설허가 또는 개설신고를 한 것이므로, 국가가 개설하는 경우와 동일하게 평가되어야 한다. 또한 같은 이유로 이 사건 각 무선국의 실질적인 시설자는 국가로 보아야 한다.

2) 가사 그렇지 않다고 하더라도 한국철도시설공단법 제24조 제1항과 같은 법 시행령 제25조 제1항, 제3항에 의해 단위사업이 끝나 공용개시 되는 날 위 무선국은 국가에 승계되고(미준공 시설도 철도시설 국유화 원칙에 따라 준공 즉시 국가에 귀속될 것이므로 준공 시설과 같이 보아야 한다), 전파법상 무선국의 시설자로서의 지위도 승계하게 되므로 시설자의 지위승계를 규정한 국가가 전파사용료를 부담하고 원고는 전파사용료를 납부할 의무가 없다.

3) 철도무선국의 소유 및 권한이 해상, 항공 무선국과 동일함에도 시설자 명의가 원고라는 이유만으로 해상, 항공 무선국과 달리 철도무선국에 대하여만 전파사용료를 부과하는 것은 형평에 맞지 않는다.

4) 전파사용료는 실제 전파의 이용 여부, 송수신 전파의 양과 무관하게 무선국 시설자이기만 하면 부과되는 특별부담금 또는 조세유사적 성격을 가진 것인데 무선국의 실제 사용자가 한국철도공사이고 원고는 국가의 사무를 대행하는 것에 불과하므로 원고에게 이를 부과하는 것은 부당하다.

나. 관련 법령

별지 제5 관련 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 전파법 제67조 제1항 제1호의 '국가 등이 개설한 무선국'의 의미

가) 전파법 제67조 제1항은 "미래창조과학부장관 또는 방송통신위원회는 시설자 (수신전용의 무선국을 개설한 자는 제외한다)에게 해당 무선국이 사용하는 전파에 대한 사용료(이하 "전파사용료"라 한다)를 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1호부터 제3호 까지의 무선국 시설자에게는 전부를 면제하고, 제4호부터 제7호까지의 무선국 시설자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 전부나 일부를 감면할 수 있다."고 규정하면서, 제1호에서 '국가 등이 개설한 무선국'을 들고 있다.

나) 앞서 든 증거들 및 을 제39 내지 43호증의 각 기재와 변론 전체의 취지, 관련 법령의 내용을 종합하여 인정되는 다음의 사실이나 사정들에 의하면, 전파법 제67조 제1항 제1호의 '국가 등이 개설한 무선국'은 전파사용료 부과 당시에 '국가 등이 시설자인 무선국'을 의미한다고 보아야 한다.

① 전파법 제2조 제1항 제6호는 '무선국'이란 "무선설비와 무선설비를 조작하는자의 총체를 말한다.”고 규정하여 무선국이 무선설비라는 자산과 이를 운용하는 인력이 결합된 것임을 밝히고, 전파법 제21조 제2항 제3호는 무선국의 개설허가 또는 변경허가를 받고자 하는 자는 무선 종사자의 배치계획을 수립하여 미래창조과학부장관의 심사를 받도록 하며, 전파법 제71조는 무선국의 시설자에게 대통령령으로 정하는 자격 및 정원 배치기준에 따라 무선 종사자를 무선국에 배치할 의무를 부과하고 있다.

② 전파법 제2조 제1항 제8호는 "시설자'란 미래창조과학부장관으로부터 무선국의 개설허가를 받거나 미래창조과학부장관에게 개설신고를 하고 무선국을 개설한 자를 말한다."고 규정하고 있다. 또한 전파법 제23조는 "시설자가 사업을 양도하면서 그 사업과 관련된 무선국을 양도한 경우의 양수인, 시설자인 법인이 합병한 경우에 합병 후 존속하거나 합병에 따라 설립된 법인, 시설자가 사망한 경우의 상속인은 시설자의 지위를 승계한다."고 규정하면서, 이와 같은 시설자 지위승계의 경우 미래창조과학부장관의 인가를 받거나 미래창조과학부장관에게 신고하여야 한다고 정하고 있다. 즉, 시설자 및 그 승계자는 미래창조과학부장관의 허가나 인가, 미래창조과학부장관에게 한 신고를 기준으로 정해진다. 한편 무선국 개설자의 결격사유나 무선국의 개설조건(전파법 제20조, 제20조의 2)에는 무선설비의 소유관계를 묻지 않고 무선설비를 운용하는 자 또는 운용사항과 관련한 사유 등을 정하고 있다.

(③전파사용료는 무선국이 사용하는 주파수대역, 전파의 폭 및 안테나 공급전력 등을 기준으로 산정하는 것으로 실제 전파를 이용함에 따라 발생하는 편익의 범위 내에서 발생된 비용을 부담시키기 위한 것으로 실제 사용자, 즉 시설자를 대상으로 부과되고 분기별 또는 1년 동안의 전파의 사용량 ( 전파의 특성상 주파수 대역, 전파의 폭, 공급전력 등으로 기준으로 산정)에 따라 종량적인 형태로 부과된다(전파법 제67조, 전파법 시행령 제91조). 위 전파사용료에 관한 전파법 제67조에 해당하는 규정은, 1991. 12. 14. 전파관리 법(전파법 제정으로 폐지됨) 개정으로 도입된 것인데, 위 규정을 도입한 이유는 "전파 관리에 필요한 행정경비와 전파자원 및 기술의 개발 등 전파진흥의 필요성과 전파관리 경비의 대부분을 우정세입으로 충당하고 있는 정부재정 사정을 감안하여 전파사용료를 징수할 수 있는 근거를 마련하고자 한 것으로, 영리를 목적으로 하는 무선국에 대해 사용료를 부과하여 재원을 마련하기 위함"이다(을 제39호증의 1 내지 3 참조).

④ 전파법 제48조는 "시설자는 무선국 무선설비(우주국 무선설비는 제외한다)를 효율적으로 이용하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미래창조과학부장관의 승인을 받아 무선국 무선설비의 전부나 일부를 다른 사람에게 임대 · 위탁운용하거나 다른 사람과 공동으로 사용할 수 있다"고 하여 시설자의 변동이 없는 무선국 무선설비의 위탁운용제도도 마련하고 있으나, 이 사건의 경우 국가는 위와 같은 위탁운용제도를 활용하지 않고 원고에게 대상 무선국의 시설자 지위를 승계시켜 주었고, 이에 따라 원고가 시설자로서 소정의 인가 내지 신고절차를 이행하고 무선 종사자를 배치하여 해당 무선국을 운영해 오고 있다.

⑤ 한편 전파법 제67조가 위와 같이 무선국 시설자에게 전파사용료를 부과하도록 하면서 국가 등이 개설한 무선국에 대하여는 전파사용료를 면제하는 취지는 국가 등이 국가안전보장, 질서유지 및 공공복리의 증진을 위해 수행하는 공적 과제와 종국적으로 국민이나 주민에게 돌아가는 경제적 부담을 경감하기 위한 것인데(헌법재판소 2000. 11. 30. 선고 98헌바103 결정 참조), 위 전파법 제67조 제1항 제1호의 '국가 등이 개설한 무선국'의 의미를 국가가 새로 설치한 무선국이라고 해석한다면, 국가 등이 아닌 자가 새로 무선국을 설치하였으나 그로부터 국가 등이 시설자 지위를 승계하여 무선국을 운용하고 있는 경우에는 국가 등에게 전파사용료가 부과되게 되고, 반대로 국가 등이 새로 무선국을 설치하였으나 국가 등이 아닌 자가 시설자 지위를 승계하여 영리목적으로 운용하는 경우에도 그에 대한 전파사용료를 부과, 징수하지 못하는 부당한 결론에 이르게 되는바, 이는 위에서 본 전파사용료의 성격이나 도입취지, 국가 등에 대한 전파 사용료 면제 취지 등에 반하는 결과를 초래한다.

⑥ 전파법 제2조 제1항 제8호가 '시설자'를 개설허가를 받거나 개설신고를 하고 무선국을 개설한 자로 정의하고 있음에 비추어, 전파법 제67조 제1항 제1호의 '국가 등이 개설한 무선국'을 '국가 등이 시설자인 무선국'으로 해석하더라도 그 문언의 통상적 의미를 넘어서는 부당한 해석이라고 볼 수 없다.

2) 이 사건 각 무선국이 전파법 제67조 제1항 제1호의 '국가 등이 개설한 무선국'에 해당하는지 여부 및 이 사건 각 무선국의 시설자를 국가로 볼 수 있는지 여부 가) 위와 같이 전파법 제67조 제1항 제1호의 '국가 등이 개설한 무선국'의 의미를 '국가 등이 시설자인 무선국'이라 본다면, 이 사건 각 무선국은 원래 국가가 개설하였다가 원고가 승계 받은 원고 승계 무선국이든, 원고가 개설한 원고 개설 무선국이든 구분 없이 이 사건 전파사용료 부과 당시 원고가 시설자인 무선국에 해당하므로 원고에게 그 전파사용료를 부과한 이 사건 각 처분은 적법하다.

나) 원고는 무선국을 포함한 철도시설이 완공되는 때에는 그 소유권이 국가에 귀속 되고, 원고가 미래창조과학부장관으로부터 철도무선국의 개설허가를 받는 것은 철도시설의 관리 목적으로 국토교통부를 대행하는 것이므로 이 사건 각 무선국의 시설자를 국가로 보아야 한다고 주장한다.

그러나 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, ① 원고는 철도시설의 건설 및 관리와 그 밖에 이와 관련된 사업을 효율적으로 시행하기 위해 철도산업발전기본법 제20조 제3항, 한국철도시설공단법에 근거해 설립된 공공기관으로 국가와 별개의 독립된 공법인인 점, ② 철도건설법은 철도건설사업의 시행자로 국가, 지방자치단체와 별도로 원고를 규정하고 있을 뿐만 아니라(제8조 제1 항), 원고가 철도건설사업을 하는 경우 국토교통부장관으로부터 실시계획의 승인을 받아야 하고(제9조), 그 지시·감독에 따르도록 규정하는 등(제24조, 제25조) 국가와 철도건설사업의 시행자로서의 원고의 지위를 준별하고 있는 점, ③ 원고가 철도산업발전기본법 제19조에 따라 국토교통부장관의 철도시설 건설 및 관리에 관한 업무를 대행하는 경우 원고는 그 대행하는 범위 안에서 철도산업발전기본법과 그 밖의 철도에 관한 법률의 적용에 있어서 철도의 관리청으로 간주되나, 이는 원고가 철도시설 관리청의 지위에서 철도시설 건설사업을 집행하고 철도시설의 사용 허가나 사용료 징수, 철도시설의 안전 및 관리업무 등(철도산업발전기본법 시행령 제28조)의 권한을 행사할 수 있다.는 것에 불과하고 전파법은 위 간주규정이 적용되는 전제인 철도에 관한 법률에 해당한다고 보기도 어려운 점, ④ 전파법 제67조 제1항 제1호에서 규정하는 '국가가 개설한 무선국'에 해당하는지 여부는 전파법상의 시설자가 누구인지에 따라 판단하여야 하고 무선국 시설의 소유권 귀속 여부와는 무관한 점, ⑤ 철도산업발전기본법, 철도건설법, 한국철도시설공단법 등 철도에 관한 법률과 전파법은 그 규율대상과 목적을 달리하므로 전파사용료 부과대상 내지 면제대상인 무선국의 시설자는 전파법 규정에 따라

미래창조과학부장관의 인가 등을 기준으로 명확히 정해져야 하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 무선국의 시설자를 국가로 볼 수는 없다.

3) 국가가 시설자로서의 지위를 승계하는지 여부

한국철도시설공단법 제24조 제1항은 "국가는 제7조에 따라 공단이 건설한 철도시설과 철도의 역세권 및 철도 부근 지역의 개발사업 등과 관련하여 취득한 재산·시설 및 그 운영에 관한 권리(이하 '자산'이라 한다)와 그 자산과 관련된 채무 등의 의무(이하 '부채'라 한다)를 각 사업이 끝나는 때에 포괄하여 승계한다.", 같은 조 제2항은 "공단이 제1항에 따른 자산과 부채를 인계하려면 인계에 관한 서류를 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다."고 규정하고, 같은 법 시행령 제25조 제3항은 "법 제24조 제1항에 따른 자산 및 부채의 승계 시기는 제1항에 따른 단위사업이 끝나 공용(公用)이 개시되는 날로 한다."고 규정하고 있는바, 원고의 사업이 끝났다거나 위 한국철도시설공단법 제24조 제2항에 따른 국토교통부장관의 승인을 받았음을 인정할 만한 아무런 증거가 없다. 뿐만 아니라 원고의 사업이 끝나 공용이 개시되거나 위 규정에 따른 국토교통부장관의 승인이 있더라도 한국철도시설공단법 제24조 제1항 단서에 의하면, 공단이 국가로부터 철도산업기본법 제26조에 따른 철도시설관리권을 설정받은 철도시설과 직접 관련된 부채는 국가가 승계하지 아니하는바, 전파사용료 납부의무는 철도시설관리와 직접 관련된 채무로서 국가의 승계대상이 되지 않는다고 판단되고, 앞서 본 바와 같이 전파법은 미래창조과학부장관의 인가 등을 조건으로 시설자의 지위승계,를 인정하고 있는바, 국가가 원고로부터 철도시설과 철도의 역세권 및 철도 부근 지역의 개발사업 등과 관련하여 취득한 재산·시설 및 그 운영에 관한 권리와 그 자산과 관련된 채무 등의 의무를 각 사업이 끝나는 때에 포괄하여 승계한다고 하여 국가가 무선종사자를 배치하여 무선국 시설자 지위승계에 관한 미래창조과학부장관의 인가 등을 받지 않은 채 당연히 무선국 시설자의 지위를 승계한다고 볼 수도 없다.

4) 그 외 원고 주장에 대한 판단

해상, 항공 무선국의 경우 시설자 명의가 국가인 점에 비추어 위 무선국에 대하여 전파사용료를 면제한다고 하여 형평에 맞지 않는다고 볼 수 없다[한국공항공사가 개설한 무선국에는 전파사용료가 부과되고 있다(을 제6호증 제1면 참조).

또한 전파사용료는 앞서 살핀 바와 같이 전파사용에 따른 대가 내지 경비로서 부과되는 것이므로, 특별부담금 또는 조세유사적 성격을 가진 것이라 보기 어렵고, 원고는 전파법에서 정한 전파사용료 부과대상인 무선국 운영자인 시설자인 이상 원고에게 전파사용료를 부과, 징수하는 것이 부당하다고 볼 수 없다.

라. 소결론

이 사건 각 처분의 위법사유에 관한 원고의 주장은 모두 이유 없고, 이 사건 각 처분은 모두 적법하다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 일부 달리한 제1심 판결 중 피고들 패소부분은 부당하므로, 이를 취소하고 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하기로 하고, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.