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판시사항
갑 등이 ‘4대강 살리기 사업’ 중 낙동강 부분에 관한 각 하천공사시행계획 및 각 실시계획승인처분에 보의 설치와 준설 등에 대하여 구 국가재정법 제38조 등에서 정한 예비타당성 조사를 하지 않은 절차상 하자가 있다는 이유로 각 처분의 취소를 구한 사안에서, 예산이 각 처분 등으로써 이루어지는 ‘4대강 살리기 사업’ 중 낙동강 부분을 위한 재정 지출을 내용으로 하고 있고 예산의 편성에 절차상 하자가 있다는 사정만으로 곧바로 각 처분에 취소사유에 이를 정도의 하자가 존재한다고 보기 어렵다고 한 사례
원고, 상고인
별지 1 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 변호사 정남순 외 25인)
원고, 피상고인 겸 상고인
별지 2 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 변호사 정남순 외 25인)
피고, 상고인 겸 피상고인
국토교통부장관 외 1인 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 외 2인)
피고보조참가인
한국수자원공사 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 외 2인)
주문
원심판결 중 ‘원심판결문 별지 3. 처분별 원고적격자 명단’ ㉡란 기재 원고들의 같은 명단 ㉢란 해당 기재 피고 국토교통부장관의 순번 제①번 내지 제⑫번 처분 및 피고 부산지방국토관리청장의 순번 제13번 내지 제27번 처분 취소청구에 대한 부분을 파기하고, 그 부분에 관한 위 원고들의 항소를 모두 기각한다. 위 원고들의 위 파기부분을 제외한 나머지 청구에 관한 상고 및 위 원고들을 제외한 나머지 원고들의 상고를 모두 기각한다. 원심판결문 ‘별지 4. 원고적격자 명단(464명)’ 기재 원고들과 피고들 사이의 항소제기 이후의 소송총비용(보조참가로 인한 부분 포함)은 위 원고들이 부담하고, 위 원고들을 제외한 나머지 원고들과 피고들 사이의 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 위 나머지 원고들이 부담한다.
이유
상고이유를 판단한다.
1. 원고들의 공통된 상고이유 주장에 관하여
가. 정부기본계획의 처분성 관련 상고이유 주장에 관하여
항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 그에 해당하지 아니한다( 대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 전원합의체 결정 등 참조).
원심판결 이유에 의하면, 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산식품부가 합동으로 2009. 6. 8. 발표한 ‘4대강 살리기 마스터플랜’(이하 ‘이 사건 정부기본계획’이라고 한다)은 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 4대강 정비사업의 목표로서 ‘기후변화 대비, 자연과 인간의 공생, 국토 재창조, 지역균형발전과 녹색성장 기반 구축’ 등을 제시하고, 그 사업을 4대강 본류에서 시행하는 ‘본 사업’, 섬진강과 주요 지류 국가하천에서 시행하는 ‘직접 연계사업’, 수변경관 등을 활용하는 ‘연계사업’으로 구분하는 한편, 정책방향으로 ‘기후변화에 능동적인 대처, 수자원 확보의 다변화, 신개념 하도관리 및 지역맞춤형 대책 적용, 하천공간을 자연과 인간이 어우러진 복합공간으로 적극 활용, 수질개선 및 하천생태계 건강성 회복’ 등 5가지를 설정함과 아울러, 이에 따른 과제별 추진계획, 소요재원과 연차별 투자계획, 보상·준설토 처리·환경평가·공사 중 환경영향 관리 등 사업시행 방안 등을 밝힌 것이고, 피고 국토교통부장관(종전 명칭: 국토해양부장관, 이하 같다) 소속 ‘4대강 살리기 추진본부’가 2009. 8. 24. 발간·배포한 ‘4대강 살리기 마스터플랜 최종보고서’는 이 사건 정부기본계획과 관련하여 ‘물 관리의 현황과 정책방향, 과제별 추진계획, 강별 추진계획, 투자계획, 사업시행방안, 향후 계획’ 등에 관한 구체적 설명과 자료를 담은 것으로서, 그 내용이 설계·시공 등 과정에서 조정될 수 있는 것임을 알 수 있다.
그렇다면 앞서 본 법리에 비추어, 이 사건 정부기본계획 등은 4대강 정비사업과 그 주변 지역의 관련 사업을 체계적으로 추진하기 위하여 수립한 종합계획이자 ‘4대강 살리기 사업’(그중 낙동강 부분을 ‘이 사건 사업’이라고 한다)의 기본방향을 제시하는 계획으로서, 이는 행정기관 내부에서 사업의 기본방향을 제시하는 것일 뿐, 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것은 아니라고 할 것이어서 행정처분에 해당하지 아니한다.
원심이 같은 취지에서, 이 사건 정부기본계획이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 정부기본계획의 처분성에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
나. 피고 부산지방국토관리청장이 2009. 11. 12. 및 2010. 2. 5. 한 각 하천공사시행계획(변경)의 취소청구 부분에 관한 상고에 관하여
원고들은 원심판결 중 원고들의 위 각 하천공사시행계획(변경) 취소청구의 소를 각하한 부분에 관하여도 상고하였으나, 상고장 및 상고이유서에 상고이유의 기재가 없다.
2. 원심판결문 ‘별지 4. 원고적격자 명단(464명)’ 기재 원고들을 제외한 나머지 원고들의 원고적격 관련 상고이유 주장에 관하여
행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 증명하여야 원고적격이 인정된다. 그런데 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에, 그 영향권 내의 주민들은 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다. 그리고 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려의 존재를 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
원심은, 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원심판결문 ‘별지 4. 원고적격자 명단’ 기재 원고들을 제외한 나머지 원고들은 환경영향평가 대상지역 및 식수원수 음용지역 외에 거주하는 사람들로서, 피고 부산지방국토관리청장이 2009. 11. 12. 및 2010. 2. 5. 한 각 하천공사시행계획(변경)을 제외한 나머지 처분들(이하 ‘이 사건 각 처분’이라고 한다)로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권 밖에 있다 할 것인데, 위 원고들이 이 사건 각 처분으로 인하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있음을 인정할 만한 증거가 없고, 헌법상 환경권과 구 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부 개정되기 전의 것) 제6조 등에 의하여 곧바로 위 원고들에게 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 인정할 수 없으며, 구 하천법(2012. 1. 17. 법률 제11194호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제1조 , 제33조 등에서 보호하는 위 원고들의 생활상의 이익은 공익보호의 결과로 인하여 국민 일반이 가지는 추상적·평균적·일반적 이익에 불과하다는 이유를 들어, 위 원고들은 환경상 이익의 침해를 이유로 이 사건 각 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 판단하였다.
원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고 거기에 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자의 원고적격 인정범위에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
3. 원심판결문 ‘별지 4. 원고적격자 명단(464명)’ 기재 원고들(이하 제3항 내지 제6항에서 ‘원고들’이라고만 한다)의 법률 위반 상고이유 주장에 관하여
가. 하천법 위반 관련 상고이유 주장에 관하여
원심은, (1) 수자원장기종합계획, 유역종합치수계획, 하천기본계획(이하 이상의 세 가지 계획을 통틀어 ‘상위계획들’이라고 한다)의 수립기간, 절차상 차이점 및 타당성 검토 후 변경 가능성을 고려해 볼 때, 상위계획들은 반드시 시간상 선후관계에 있다고 볼 것은 아니므로, 상위계획들의 순차적인 수립을 거쳐 하천공사시행계획이 수립되지 않았다거나, 하천공사시행계획의 내용이 상위계획들의 내용과 다르다 하더라도, 그와 같은 사정만으로 하천공사시행계획이 위법한 것은 아니고, (2) 그 판시와 같이 피고 부산지방국토관리청장이 각종 하천관리위원회의 위원에게 서면자문을 요청하고, 위 각 위원의 자문의견 및 관련 기관의 협의의견을 검토하여 이에 따른 조치를 취하였으며, 중앙하천관리위원회를 개최하여 낙동강 유역종합치수계획(보완)에 대한 심의를 거친 사실을 인정한 다음, 피고들은 낙동강 유역종합치수계획의 보완을 위하여 하천법상 요구하는 관계 행정기관장과의 협의, 지방하천관리위원회의 자문 및 중앙하천관리위원회의 심의 등 관련 절차를 모두 거쳤다는 등의 이유를 들어 이 사건 각 처분이 상위계획 수립절차상 하자로 인하여 위법하다고 볼 수 없다고 판단하였다.
원심판결 이유를 구 하천법 제23조 내지 제25조 , 제27조 등 관계 법령의 규정 내용, 관련 법리 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고 거기에 구 하천법 위반의 하자에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
나. 건설기술관리법 위반 관련 상고이유 주장에 관하여
구 건설기술관리법(2009. 12. 29. 법률 제9848호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제21조의3 및 구 건설기술관리법 시행령(2009. 11. 26. 대통령령 제21852호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제38조의4 내지 제38조의19 의 각 규정에 의하면, 발주청은 건설공사를 경제적·능률적으로 시행하기 위하여 계획·설계·시공·감리·유지·관리 등 건설공사의 시행과정이 상호 유기적으로 이루어지도록 하여야 하고, 이를 위하여 건설공사 시행 시 기본구상, 타당성 조사, 건설공사 기본계획, 기본설계, 실시설계 등의 시행과정을 거치도록 하고 있으나, 구 건설기술관리법 시행령 제38조의4 는 ‘다른 법령에 특별히 정한 경우’에는 위와 같은 건설공사의 시행과정을 거치지 않아도 된다고 규정하고 있다.
원심은, 구 하천법은 하천공사 시행과 관련하여 사전에 유역조사( 제16조 ), 수문조사( 제17조 ), 홍수피해 상황조사( 제21조 ) 등을 거쳐 수자원장기종합계획( 제23조 ), 유역종합치수계획( 제24조 ), 하천기본계획( 제25조 )을 수립하도록 규정하고 있고, 각 계획들에 대하여는 정기적으로 그 타당성 여부를 검토하여 필요한 경우 변경하도록 규정하고 있으며, 그 계획들에 의하여 구체적인 하천공사시행계획이 마련되어 사업시행이 이루어지게 되므로, 위와 같은 구 하천법 규정들은 하천공사에 관한 필요성, 타당성 및 적정성 등을 심사할 수 있는 절차로서, 구 건설기술관리법 시행령 제38조의4 에 규정된 ‘다른 법령에 특별히 정한 경우’에 해당한다고 판단하였다.
원심판결 이유를 구 건설기술관리법 제21조의3 , 구 건설기술관리법 시행령 제38조의4 등 관계 법령의 규정 내용, 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고 거기에 구 건설기술관리법 위반의 하자에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
다. 한국수자원공사법 위반 관련 상고이유 주장에 관하여
원심은, (1) 구 한국수자원공사법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조 제1항 , 제3항 , 제4항 , 제26조 및 구 하천법 제8조 , 제27조 제5항 의 각 규정에 의하면, 피고 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관의 장 등과의 협의를 거쳐 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라고 한다)의 실시계획을 승인·고시하게 되면, 하천공사 및 하천 유지·보수는 원칙적으로 하천관리청만 시행할 수 있다는 구 하천법 규정에도 불구하고, 참가인은 그 실시계획의 승인을 받은 범위 내에서 하천관리청의 권한을 행사하여 하천관리와 하천공사를 실시할 수 있고, (2) 참가인의 사업 범위가 오로지 또는 주된 목적이 이수(이수)인 경우로 제한된다고 볼 수 없고, 참가인이 이 사건 사업의 일부를 시행하는 것이 구 한국수자원공사법에서 정한 사업범위에 반드시 어긋난다고 할 수도 없으며, (3) 참가인이 이 사건 사업을 시행하는 것은 구 하천법 제30조 가 아니라 구 한국수자원공사법 제26조 에 근거한 것이고, 피고 국토교통부장관은 구 한국수자원공사법 제10조 제3항 에 따라 하천기본계획과의 부합 여부를 검토하기 위하여 관계 중앙행정기관 및 지방자치단체장과 사전에 협의하였으므로 절차상 하자가 있다고 볼 수도 없다고 판단하였다.
원심판결 이유를 구 한국수자원공사법 제9조 제1항 제1호 (라)목 , 제11호 , 제10조 , 제26조 등 관계 법령의 규정 내용, 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고 거기에 구 한국수자원공사법 위반의 하자에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
라. 문화재보호법 위반 관련 상고이유 주장에 관하여
원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 4대강 사업에 관한 육상 지표조사는 통상적인 법정 지표조사기간(20일 이내)보다 4배가 넘는 기간 동안 진행되었고, 참여한 문화재 관련 전문기관 및 전문조사원의 규모도 다른 사업들의 경우에 비하여 큰 점, ② 육상 지표조사와는 별도로 문화재청장이 지정·고시한 수중 지표조사 전문기관 4개가 참여한 가운데 이 사건 사업에 대한 현장조사를 포함한 수중 지표조사가 이루어진 점 등의 이유를 들어, 이 사건 각 처분에 수중 지표조사가 실시되지 않는 등 구 문화재보호법(2010. 2. 4. 법률 제10000호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 어긋나는 하자가 있다 할 수 없다고 판단하였다.
원심판결 이유를 구 문화재보호법 제91조 등 관계 법령의 규정 내용, 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고 거기에 구 문화재보호법 위반의 하자에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
마. 환경영향평가법 위반 관련 상고이유 주장에 관하여
1) 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다( 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).
2) 원심은, 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 피고 부산지방국토관리청장이 이 사건 환경영향평가서를 작성함에 있어서 환경부 산하 국립환경과학원의 수질예측모델링 결과를 이용하였다고 하여 이 사건 환경영향평가서가 그 작성주체에 관하여 환경영향평가법령을 위반하였다고 볼 수 없고, ② 이 사건 환경영향평가는 계획 단계에서부터 사후 보완까지 환경부의 보완요청에 따라 검토·보완되었고, 그 시기 역시 시행계획 또는 실시계획 수립 또는 승인 전에 완료되었던 점이 인정되므로 작성 시기에 관하여 환경영향평가법령을 위반하였다고 볼 수도 없으며, ③ 이 사건 환경영향평가서에는 수질예측 결과 및 일부 지역의 침수피해 등 이 사건 사업으로 인하여 환경에 미치는 영향이 제시되어 있고, 지하수위 상승으로 인한 영향거리뿐 아니라 그로 인한 저지대 침수 등의 영향에 대해 언급하면서 배수시설 확충 등의 대책을 마련할 것을 지적하고 있다는 등의 이유를 들어, 이 사건 환경영향평가가 3개월여 만에 이루어져 그 내용이 일부 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이라고 할 수 없다고 판단하였다.
3) 원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 수긍할 수 있고 거기에 환경영향평가에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
4. 피고들의 국가재정법 위반 관련 상고이유 주장에 관하여
가. 구 하천법 제27조 에 따르면, 하천관리청이 하천공사를 시행하려는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천공사의 시행에 관한 계획(이하 ‘하천공사시행계획’이라고 한다)을 수립하여야 하고( 제1항 ), 하천관리청은 하천공사시행계획을 수립하거나 변경한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다( 제3항 ). 한편 구 국가재정법(2010. 5. 17. 법률 제10288호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제38조 및 구 국가재정법 시행령(2011. 12. 30. 대통령령 제23433호로 개정되기 전의 것) 제13조 에 따르면, 기획재정부장관은 총사업비가 500억 원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상인 신규 사업으로서 건설공사가 포함된 사업 등에 해당하거나, 국회가 그 의결로 요구하는 사업에 대하여 예비타당성조사를 실시하여야 한다.
나. 원심은, 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 예비타당성조사를 하지 않은 절차상의 하자는 이 사건 각 처분 자체에 내재된 하자로서 이를 단순히 이 사건 각 처분과는 별개인 예산 편성의 하자에 불과하다고 볼 수 없고, 그 후의 절차단계로 넘어가기 위한 선행절차의 하자일 뿐이라고 축소해석할 여지도 없다는 등의 이유를 들어, 피고들이 이 사건 사업 중 보의 설치, 준설 등의 사업에 대하여 예비타당성조사를 거치지 아니하여 구 국가재정법 제38조 제1항 을 위반하였다고 판단하였다.
다. 그러나 앞서 본 관계 법령의 규정 내용과 형식, 입법 취지와 아울러, ① 예산은 1회계연도에 있어 국가의 향후 재원 마련 및 지출 예정 내역에 관하여 정한 계획으로 매년 국회의 심의·의결을 거쳐 확정되는 것으로서 이 사건 각 처분과 비교할 때 그 수립절차, 효과, 목적이 서로 다른 점, ② 이 사건 각 처분의 집행을 위한 예산이 책정되어 있지 않더라도 피고들은 그와 무관하게 이 사건 각 처분을 할 수 있는 한편, 정부는 이 사건 각 처분이 없더라도 이 사건 각 처분 내용의 집행을 위한 예산을 책정할 수 있는 등 예산과 이 사건 각 처분은 단계적인 일련의 관계가 아닌 독립적인 관계에 있는 점, ③ 예산은 관련 국가 행정기관만을 구속할 뿐 국민에 대한 직접적인 구속력을 발생한다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 구 국가재정법령에 규정된 예비타당성조사는 이 사건 각 처분과 형식상 전혀 별개의 행정계획인 예산의 편성을 위한 절차일 뿐 이 사건 각 처분에 앞서 거쳐야 하거나 그 근거 법규 자체에서 규정한 절차가 아니므로, 예비타당성조사를 실시하지 아니한 하자는 원칙적으로 예산 자체의 하자일 뿐, 그로써 곧바로 이 사건 각 처분의 하자가 된다고 할 수 없다.
따라서 예산이 이 사건 각 처분 등으로써 이루어지는 이 사건 사업을 위한 재정지출을 그 내용으로 하고 있고, 그 예산의 편성에 절차상 하자가 있다 하더라도, 이러한 사정만으로 곧바로 이 사건 각 처분에 취소사유에 이를 정도의 하자가 존재한다고 보기는 어렵다. 다만 위와 같은 예산편성 절차상 하자로 말미암아 피고들이 이 사건 각 처분을 하면서 구 하천법에서 요구하는 타당성이나 사업성 등에 관한 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 그에 관한 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 그에 관한 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 볼 수 있는 구체적 사정이 있고, 그로 인하여 이 사건 사업에 이익형량의 하자가 있다고 인정될 수 있는 때에는, 이 사건 각 처분이 위법하다고 평가할 수 있을 것이다.
라. 이와 다른 전제에서 예비타당성조사를 하지 않은 것이 곧바로 이 사건 각 처분의 절차상 하자가 된다는 원심의 판단에는, 구 국가재정법상 예비타당성조사 절차 위반의 효력 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.
5. 원고들의 재량권 일탈·남용 관련 상고이유 주장에 관하여
가. 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다( 대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조).
나. 원심은, (1) 홍수예방의 필요성 및 수단의 적정성과 관련하여, ① 이 사건 정부기본계획의 수립으로 유역종합치수계획과 하천기본계획을 수정·보완하게 하여 상위계획을 변경시키는 결과가 되어 적절하다고 할 수는 없으나 상위계획과의 부정합성은 해소되었다고 할 수 있고, ② 우리나라의 과거 홍수발생 규모의 대규모화, 빈도수의 증가에 따라 홍수피해도 대규모화되는 추세인 사실, 반면에 2006년 기준으로 낙동강 수계 개수율은 완전개수율 63.27%, 불완전개수율 16.34% 등 합계 79.61%이고, 2008년 기준에 의하면 완전개수율 74.34%, 불완전개수율 15.21%, 미개수율 10.45%인 사실, 이 사건 사업내용 중 홍수예방을 위한 대책으로는 퇴적토 준설, 홍수조절지 설치, 노후제방 보강, 하굿둑 배수문 증설 등이 있는 사실 등을 비롯한 그 판시와 같은 사실 등에 비추어 보면, 이 사건 사업(특히 준설) 구간에 대하여 미래 기후 변화 등으로 발생 가능한 홍수의 양상과 그 피해를 예측하여 대책을 수립하는 차원에서 낙동강 본류의 대규모 홍수피해를 예방할 필요성이 있음을 부정할 수 없다고 판단하여, 이 사건 하천정비사업 중 홍수예방의 필요성이 인정되지 않는다거나 준설은 홍수예방을 위한 유효적절한 수단도 아니라는 원고들의 주장을 배척하였다.
그리고 원심은, (2) 용수확보의 필요성과 수단의 적정성과 관련하여, ① 수자원장기종합계획에서 물 부족 예상량 산정 시 사용한 낙동강의 하천유지용수량(67㎥/초)은 본래 수질보전을 위해 필요한 수량(79㎥/초)에 미치지 못하고 있으므로, 4대강 마스터플랜은 하천유지용수 부족을 고려해 2016년에는 17억㎥ 이상의 물 확보가 필요하게 될 것임을 언급하면서, 4대강 사업을 통해 13억㎥의 용수를 확보하고, 추가적인 용수확보를 위한 신규 댐의 추가건설도 추진하고 있는 등 용수확보의 필요성이 있다고 보이는 점, ② 하천유지용수 확보만이 보를 설치하려는 유일한 목적이라 할 수 없고, 장래 이상 기후변화로 인한 물 부족을 대비한다는 측면과 4대강 사업의 각 사업내용이 서로 연계되어 전체적인 목표를 추구하는 측면을 고려하면, 보의 설치가 부적정하다고 단정하기 어려운 점, ③ 낙동강 권역은 정기적인 가뭄 등 자연재해의 발생, 미흡한 수자원 개발, 용수부족 예상량의 증가 및 수질악화로 인해 적정한 하천수량을 확보할 필요성이 있는 점 등 그 판시와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 사업을 통하여 충분한 전체 용수량을 안정적으로 확보하여 단계적, 거시적 차원에서 수자원을 확보할 수 있고, 전체적인 용수 부족 문제에 대한 근본적인 해결책으로도 기능할 수 있으므로, 보의 설치 및 준설이 그 용수 확보의 실질적인 수단이 될 수 있다고 판단하여, 용수 확보의 필요성이 인정되지 않거나 보의 설치 및 준설이 용수 확보를 위한 유효적절한 수단도 아니라는 원고들의 주장을 배척하였다.
그런 다음 원심은, (3) 예측과 대책의 부실과 관련하여, ① 34개의 중점관리유역 선정·관리, 비점오염원에 대한 저감대책 도입, 오염원 배출시설의 방류기준 신설·강화를 통하여 BOD에만 한정되어 있던 수질오염 총량관리나 비점오염원에 의한 수질 악화의 심각성을 고려할 때 낙동강 수질의 개선에 상당히 기여할 것으로 보이는 점을 비롯한 그 판시와 같은 사정을 종합해 보면, 수질개선의 필요성 및 그 수단의 적정성도 인정되고, ② 이 사건 환경영향평가서에는 지하수위 상승으로 인한 주변지역에 대한 피해를 예측하여 이에 대한 저감방안을 마련하고 있고, 피해최소화를 위하여 주민들의 의견 등을 반영하여 계획관리수위를 EL. 7.5m에서 EL. 5.0m로 변경한 점을 비롯한 그 판시와 같은 사정에 비추어 보면, 보 설치로 인한 피해 예측과 대책에 있어서 부실하다는 원고들의 주장을 받아들일 수 없다고 판단하였다.
다. 원심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 의하면, ① 4대강 사업 중 총 사업비 500억 원 이상인 8개 지구의 생태하천 조성 사업, 낙동강 유역의 자전거도로 설치 사업, 보현산댐 및 영주댐 등 2개의 댐 건설 사업, 6개소에 대한 농업용 저수지 사업 등 합계 17개의 세부 단위사업에 대해서는 예비타당성조사가 실시되었는데, 그 실시 결과 편익·비용 비율(Cost-Benefit Analysis, B/C 비율이 1보다 클 경우 경제적 타당성이 있음을 의미한다)이 0.92부터 3.46까지로서 15개 사업에서 1.0 이상이었고, 계층화분석법(Analytic Hierarchy Process, 통상 0.5 이상이면 사업 시행이 적절한 것으로 판단된다) 지표는 0.508부터 0.777까지로서 모두 0.5 이상으로 나타나는 등 사업 시행이 적절한 것으로 평가된 사실, ② 그리고 정부기본계획 수립 과정에서, 물 관리 현황 및 문제점, 수자원 관련계획 성과와 한계, 국내외 사례 및 시사점을 분석하여 정책방향을 제시하고, 사업의 실시에 따른 기대효과로서 홍수피해와 물 부족의 근본적 해결, 수질개선과 하천복원으로 건전한 수생태계 조성, 국민 여가문화 수준 및 삶의 질 향상, 녹색뉴딜 사업으로 지역경제 활성화 견인, 물 관리 글로벌리더로서 국가위상 제고 등을 분석·제시하면서, 예비타당성조사의 핵심 내용에 해당하는 경제성 분석 및 정책적 분석 등 사업성 검토가 어느 정도 이루어진 사실을 알 수 있다. 또한 행정계획의 수립 단계에서 사업성 또는 효율성의 존부나 정도를 정확하게 예측하는 것은 과학적·기술적 특성상 한계가 있을 수밖에 없으므로 사업성에 관한 행정주체의 판단에 정당성과 객관성이 결여되지 아니하는 이상 이를 존중할 필요가 있다.
이러한 사정들을 비롯하여 기록에 나타난 여러 사정과 아울러 앞에서 본 법리에 비추어 원심판결 이유를 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 수긍할 수 있고 거기에 행정계획의 이익형량 하자에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
6. 원고들의 사정판결 관련 상고이유 주장에 관하여
원심은 앞에서 본 것과 같이 이 사건 각 처분에 구 국가재정법에서 요구하는 예비타당성 조사 절차를 거치한 하자가 있어 위법이 있다고 인정하는 한편, 그 위법에 불구하고 판시와 같은 이유를 들어 사정판결에 의하여 이 사건 각 처분의 취소 청구를 받아들이지 아니하였다.
이 부분 상고이유의 주장은 이 사건 각 처분을 취소하는 것이 오히려 공공복리에 부합하므로 사정판결에 의하여 그 취소 청구를 기각한 원심의 판단이 위법하다는 취지로서, 이 사건 각 처분이 위법하다는 원심의 위 판단 부분이 정당하다는 것을 전제로 하고 있다.
그러나 이 사건 각 처분이 예비타당성조사 절차를 거치지 아니하여 위법하다는 원심의 판단 부분이 잘못임은 앞에서 본 것과 같으므로, 이와 다른 전제에서 이루어진 원심의 사정판결은 유지될 수 없으며, 결국 사정판결에 관한 판단의 당부 및 이를 다투는 이 부분 상고이유 주장에 대하여 판단할 필요 없이, 원심판결 중 사정판결의 대상이 된 이 사건 각 처분에 대한 부분은 그 전부가 파기되어야 한다.
7. 결론
그러므로 원심판결 중 ‘원심판결문 별지 3. 처분별 원고적격자 명단’ ㉡란 기재 원고들의 같은 명단 ㉢란 해당 기재 이 사건 각 처분 취소청구에 대한 부분을 파기하되, 이 부분 사건은 이 법원이 직접 재판하기에 충분하므로 자판하기로 하여, 앞서 본 것과 같이 위 원고들의 이 사건 각 처분 취소청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하여야 할 것인데 이와 결론이 같은 제1심판결은 정당하므로, 그 부분에 관한 위 원고들의 항소를 모두 기각하고, 위 원고들의 위 파기부분을 제외한 나머지 청구에 관한 상고 및 위 원고들을 제외한 나머지 원고들의 상고를 모두 기각하며, 원심판결문 ‘별지 4. 원고적격자 명단(464명)’ 기재 원고들과 피고들 사이의 항소제기 이후의 소송총비용(보조참가로 인한 부분 포함)은 위 원고들이 부담하고, 위 원고들을 제외한 나머지 원고들과 피고들 사이의 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 위 나머지 원고들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지 1] 원고(상고인) 명단: 생략]
[[별 지 2] 원고(피상고인 겸 상고인) 명단: 생략]