수원지방법원 2014.12.18. 선고 2014구합51365 판결

나. 피고는 2013. 6. 27. 및 2013. 7. 15. 이 사건 토지를 현장조사한 결과 이 사건 토지는 개발제한구역으로서 '구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법'(2014, 1.28 법률 제12372호로 개정하기 전의 것, 이하 '구 개발제한구역법'이라 한다) 제12조 제1항에 따라 허가 없이 건축물의 건축, 공작물의 설치 또는 형질변경을 할 수 없음에도 원고가 ① 지목이 '전'인 C 토지를 아스콘포장을 하여 주차장으로 사용하고, ② 지목이 '전' 내지 '임야'E, F, G 토지를 텐트 등 설치장소로 이용하기 위해 나무벽체 및 철제프레임 등을 이용하여 데크(이하 '이 사건 데크'라 한다)를 설치하였으며, ③ C 토지 지상에 캠핑용 트레일러 (이하 '이 사건 트레일러'라 한다)를 설치하여 사용 중인 사실을 확인하였다.

다. 피고는 이에 따라 2013. 10. 18. 및 2013, 10. 23. 2차례에 걸쳐 위 나.항 기재 주차장, 데크 설치 및 캠핑용 트레일러 설치를 원상복구할 것을 시정계고를 하였다(을 제2호증의 1, 2). 피고는 원고가 위 시정계고에서 정한 기간 내에 원상복구를 하지 아니하자 원고에게, 2013. 10, 30. 이행강제금 부과예고 절차를 거쳐 2013. 12. 5. 구 개발제한구역법 제30조의2 제1항에 따라 다음과 같이 이행강제금 19,444,000원을 부과하였다(갑 제2호증, 이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1호증의 1 내지 3, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분사유의 부존재

가) 원고는 2012. 9.경부터 이 사건 토지에서 캠핑장을 운영하였는데, 그 이전에 촬영된 2011년도 항공사진에 의하더라도 C 토지는 주차장으로 사용되고 있었다. 따라서 원고는 위 토지의 형질변경을 한 사실이 없다.

나) 원고가 이 사건 토지에 데크를 설치한 것은 사실이나 이는 토지의 형질을 외형상 변경시킨 것으로 볼 수 없을 뿐만 아니라 원상회복이 어려운 것도 아니다. 따라서 원고가 데크를 설치한 것을 형질변경이라고 볼 수 없다.

다) 이 사건 트레일러는 바퀴가 달려있고, 차량에 부착하여 이동이 가능하므로, 원고가 이 사건 트레일러를 설치한 것은 개발제한구역에서 금지하고 있는 '건축물의 신축'으로 볼 수 없다.

2) 평등의 원칙 위반

원고 외에도 다른 사업자들이 연천군, 가평군 등 일대에서 데크 및 캠핑용 트레일러 등을 설치하여 원고와 유사한 사업을 영위하고 있으나, 이들에 대해서는 원고와 같이 이행강제금을 부과한 바가 없다. 원고의 경우에만 이행강제금을 부과하는 것은 평등의 원칙에 반한다.

3) 재량권 일탈·남용

주차장은 이미 원상복구가 된 점, 이 사건 데크 설치 등이 형질변경에 해당한다고 하더라고 그 원상복구가 용이한 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

다. 첫 번째 주장에 대한 판단

1) 구 개발제한구역법 제30조 제1항, 제30조의2 제1항에 의하면, 시장 등은 제12조 제1항 단서의 허가를 받지 아니하여 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등을 한 경우 필요한 조치를 할 수 있고, 위 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에게 이행강제금을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 한편, 구 개발제한구역법은 제30조 제1항 본문 괄호에서 해당 행위자는 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자도 포함한다고 규정하고 있다.

2) 앞서 본 증거, 을 제14호증의 2 내지 4의 각 영상 및 전체의 취지를 종합하면, 원고가 현재 C 토지를 원고가 운영하는 캠핑체험장의 주차장으로 이용하고 있는 사실이 인정된다. 따라서 설령 원고의 주장과 같이 위 토지를 주차장으로 형질변경한 자가 원고가 아니라고 하더라도, 위 규정과 같이 원고는 위 토지의 '점유자'로서 위반 행위자에 해당한다고 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

라. 두 번째 주장에 대한 판단

1) 구 개발제한구역법 제12조 제1항이 규정하고 있는 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서, 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006두4875 판결, 2005. 11. 25. 선고 2004도8436 판결 등 참조).

2) 앞서 본 증거 및 을 제11호증의 7 내지 14호증의 각 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 여러 사정들 즉, ① 이 사건 데크가 설치된 토지는 수목이 모두 제거되어 있는 점, ② 원고는 평지 뿐만 아니라 경사가 진 언덕에 까지 이 사건 데크를 실치하였는데, 이를 위해 언덕부분에 견고한 철골프레임 구조를 설치한 후 그 위에 데크를 설치한 점, ③ 원고는 위 철골프레임 외에도 안전 난간대, 수직벽체, 주춧돌 등을 설치한 점 등을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 데크를 설치한 것은 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경한 것으로서 그 원상회복이 어려운 상태에 있다고 봄이 상당하다. 따라서 위 형질변경에 해당하지 않는다는 원고의 주장은 이유 없다.

마. 세 번째 주장에 대한 판단

1) 구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제2호에 의하면 '건축물'이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소·공연장·점포·차고·창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정되어 있는바, 여기에서 말하는 토지에 정착하는 공작물이란 반드시 토지에 고정되어 이동이 불가능한 공작물만을 가리키는 것은 아니고, 물리적으로는 이동이 가능하게 토지에 붙어 있어도 그 붙어 있는 상태가 보통의 방법으로는 토지와 분리하여 이를 이동하는 것이 용이하지 아니하고, 그 본래의 용도가 일정한 장소에 상당기간 정착되어 있어야 하고 또 그렇게 보여지는 상태로 붙어 있는 경우를 포함한다고 할 것이다(대법원 1991. 6. 11. 선고 91도945 판결 등 참조).

2) 한편, 자동차관리법 제3조 제1항 제2호 (다)목에서 자동차의 종류 중 하나로 이 사건 트레일러와 같은 '캠핑용 트레일러'를 규정하고 있기는 하나, 한편 동법 제2조 제1호에 의하면 '자동차'란 원동기에 의하여 육상에서 이동할 목적으로 제작한 용구 또는 이에 견인되어 육상을 이동할 목적으로 제작한 용구라고 규정하고 있는 점, 캠핑용 트레일러의 경우 그 형태 및 구조의 특성상 본래 제작 목직과는 달리 어느 정도의 영속성을 가지고 사람이 머물 수 있는 구조 및 설비를 갖추고 건축물과 유사한 기능을 발휘하여 주거, 사무실, 점포 등으로 사용될 수도 있는 점, 이와 같은 캠핑용 트레일러를 단순히 자동차로 보아 일괄적으로 건축법의 적용을 배제할 경우 이를 이용한 건축법상규제 잠탈의 우려가 있는 점, 건축물의 대지 · 구조 · 설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전 · 기능 · 환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하고자 하는 건축법의 목적 등에 비추어 보면, 캠핑용 트레일러가 모두 건축법 소정의 건축물에 해당한다고 볼 수는 없더라도 개별적·구체적 사안에 따라서는 그 구조, 형태 및 재질, 설치목적, 이용상황 등을 종합적으로 고려하여 그 주된 목적이 육상을 이동하려는 것이 아니라 일정한 장소에서 상당기간 토지에 정착한 상태에서 건축물과 유사한 용도로 사용하고자 함에 있다면 이러한 경우에는 캠핑용 트레일러가 건축법 소정의 건축물로서 건축법의 적용대상이 된다고 봄이 상당하다.

3) 살피건대, 앞서 본 증거 및 을 제11호증의 1 내지 6, 을 제16호증의 각 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 여러 사정들 즉, ① 이 사건 트레일러는 지붕 및 벽이 있는 공작물로서 그 중량만도 8,700kg에 달하는 점, ② 원고는 이 사건 트레일러를 기둥고임목 및 철제프레임 등을 이용하여 C 지상에 고정시켜 놓고 거의 이동 없이 사용하고 있는점, ③ 원고는 이 사건 트레일러에 전기 및 상하수도 등 간선공급설비까지 설치한 점, ④ 이 사건 트레일러의 이동은 대형 카고 트럭 등 상당한 동력을 가진 장비에 의하여서만 가능한 점 등을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 트레일러를 이용하는 목적은 이를 이용하여 육상을 이동하고자 함에 있는 것이 아니라 건축물의 용도로 사용하려는데 있는 것으로 볼 수 있어, 이 사건 트레일러는 건축법 제2조 제2호 소정의 건축물에 해당한다고 봄이 상당하므로, 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

바. 네 번째 주장에 대한 판단

다른 처분청들이 다른 사업자의 캠핑용 트레일러 및 캠핑장 데크의 위법한 설치 등에 대해 이행강제금을 부과하지 않았음에도 원고에 대해서만 이 사건 처분을 하는 것은 평등의 원칙에 반한다는 논지는 '불법에 있어서의 평등'을 주장하는 것으로서, 이는 헌법상 평등권의 보호대상에 포함되지 않는다. 따라서 원고의 위 평등원칙 위반 주장도 이유 없다.

사. 다섯 번째 주장에 대한 판단

1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하며(대법원 2000. 4. 7. 선고 98두11779 판결 등 참조), 대통령령 또는 부령에 처분기준이 규정되어 있는 경우에는 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9, 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

2) 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉, ① 위반행위자 등이 위반행위에 대한 시정명령을 불이행하는 경우 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령을 이행할 때까지 지속적으로 부과함으로써 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것에 이행강제금 제도의 취지가 있으므로, 개인적 사유를 들어 이행강제금의 면제나 감액을 쉽사리 허용하여서는 아니 되는 점, ② 원고는 2013.경부터 위반행위 고발, 시정명령 및 이행강제금 부과처분에도 불구하고 현재까지 형질변경 및 건축물 신축 부분을 원상복구하지 아니한 채 위법상태를 유지하고 있는 점, ③ 피고는 이 사건 처분을 구 개발제한구역법 제30조의2 제9항, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제41조의2 제1항 [별표 5] 이행강제금의 산정기준에 따라 산정한 점 등을 종합하면, 원고가 주장하는 제반 사정을 감안하더라도 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고는 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.