서울행정법원 2016.10.7. 선고 2014구단59255 판결

가. 원고는 2011. 12. 29. 피고와 사이에 다음과 같은 내용의 중소기업 청년취업인턴제 위탁운영 약정(이하 '이 사건 위탁운영약정'이라 한다)을 체결하였고, 2012. 12. 31. 약정의 유효기간을 2013. 1. 1.부터 당해 연도 인턴사업비 정산을 완료한 때까지로 정하여 이 사건 위탁운영약정을 갱신하였다.

제1조(목적) 이 약정은 피고와 운영기관인 원고 간에 중소기업 청년취업인턴제 사업의 위탁운영에 따른 필요한 사항을 정하고 이를 성실하게 준수하기 위해 이 약정을 체결한다. 제2조(약정기간) 이 약정의 유효기간은 2012. 1. 2.부터 당해 연도 인턴사업비(인턴지원금, 위탁사업비 등) 정산을 완료한 때까지로 한다.

제4조(위탁사업내용) 피고는 원고에게 중소기업 청년취업 인턴제 사업 중 미취업 청년 및 중소기업 등에 대한 사업안내 및 홍보, 인턴신청자 및 수요기업 조사 발굴 등 모집, 인턴 희망자와 기업의 신청 접수 및 그 적격 여부 확인, 실시기업에 대한 교육실시, 인턴 희망자와 인턴 채용희망 기업 등에 대한 상담 알선, 인턴 신청자와 실시기업간 인턴약정 체결지원 및 인턴제 실시 지도, 관리, 인턴 실시기업에 대한 지원금(인턴지원금, 조기정규직 전환 장려금) 지급, 실시기업의 인턴 정규직 채용 유도 및 인턴의 실시기업 적응지도 등 사후관리, 실시기업의 부정수급 등 환수, 기타 중소기업 청년취업인턴제 시행지침이 정하는 사항 등의 사무에 대한 업무를 위탁한다. 제5조(당사자의 책무)

① 피고는 원고가 이 약정에 따른 인턴제 사업을 원활히 시행할 수 있도록 지원하며, 사업운영과 관련하여 원고의 요청에 대해 적극 협조하여야 한다.

② 원고는 중소기업 청년취업인턴제 시행지침과 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률, 위탁운영약정에 따라 인턴제 사업을 성실히 수행하고 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여야 한다.

제6조(사업비 등의 지원)

① 피고는 원고의 신청에 따라 인턴제 사업운영에 소요되는 정부지원금을 지원한다. 제7조(사업비의 사용 등)

① 원고는 정부지원금을 지침에서 정한 기준을 준수하여 인턴체 사업목적에 맞게 사용하여야 하며, 다른 용도로 사용하여서는 아니 된다.

제10조(인턴 및 실시기업 관리)

① 원고는 인턴 참여자 및 실시기업이 지침을 준수하여 원활히 사업이 이루어질 수 있도록 인턴의 근무상황을 확인하는 등 교육 및 관리감독에 만전을 기해야 한다.

제12조(위탁의취소환수)

① 원고가 거짓 기타 부정한 방법으로 사업 운영기관으로 선정되었거나 지침 및 이 약정을 위반하여 사업을 계속 수행하는 것이 부적절하다고 판단되는 경우 피고는 약정을 취소 또는 해지할 수 있다(갱신된 위탁운영약정에는 제11조(위탁의 해지 및 환수)에 규정되어 있다.

제13조(지원금의 반환 상계)

① 원고는 약정의 취소 또는 해지에 따라 선 지급받은 정부지원금 중 감액되어야 할 금액을 신속히 반환하여야 한다.

② 원고의 사업추진 중에 일부 사업을 중단 폐지하거나 자체 사정으로 인해 사업추진이 어려운 경우에는 사업의 중단 또는 폐지 시점을 기준으로 정산을 실시하여 과지급금을 반환하여야 한다.

③ 원고가 지침 및 이 약정을 위반하여 정부 지원금을 부당하게 사용 또는 지급한 경우에는 부당하게 사용 또는 지급한 지원금은 원고가 자체 부담하여야 한다.

제15조(제재) 원고가 지침 및 이 약정을 위반하여 위법·부당하게 사업을 수행한 경우에는 지침에 따라

피고가 내리는 제재조치에 따라야 한다.

제16조(지도감독의 수인)

① 피고는 원고에 대하여 사업 이행실적 파악, 그 밖의 관리감독을 위해 관련 서류의 제출을 요구할 수 있고 원고는 이에 성실히 따라야 한다.

② 피고는 사업의 진행상황 파악, 지도·감독 등을 위하여 필요한 경우 원고의 사업현장을 방문하거나 관련서류를 열람할 수 있고, 원고는 이에 성실히 따라야 한다.

제18조(준용) 이 약정에 명기되지 아니한 사항에 대해서는 관계법령, 지침, 기타 사회통념상 합리적인 기준에 따른다.

나. 고용노동부의 2012년도 및 2013년도 중소기업 청년취업인턴제 시행지침의 주요 내용은 다음과 같다.

I. 총칙

1. 목적이 지침은 중소기업 청년 취업 인턴제 사업 시행에 필요한 사항을 규정함으로써 고용센터, 위탁운영기관, 인턴실시기업 및 인턴취업자가 이를 준거로 효율적인 제도운영을 함을 목적으로 한다.

2. 법적근거 및 사업취지

- 이 사업은 고용정책기본법 제25조(청소년의 고용촉진의 지원) 및 제34조(실업대책사업의 실시, 고용노동법 제25조 제1항(고용안정 및 취업촉진) 및 동법 시행령 제35조(고용안정과 취업의 촉진), 청년고 용촉진특별법 제7조(중소기업체의 청년 미취업자 고용 지원)에 근거하여 실시한다.

3. 용어 정의

- 중소기업 청년취업인턴제라 함은 청년층 미취업자를 대상으로 중소기업 등의 인턴기회를 제공함으로써 직장경력을 형성케 하고, 정규직으로의 취업가능성을 제고하며, 중소기업 인력수급 원활화 등을 위해 실시하는 청년고용촉진사업을 말한다.

위탁운영기관이라 함은 고용노동부에서 정한 공모, 심사 절차를 거쳐 인턴제 운영기관으로 선정되어 사업운영에 관한 업무를 위탁받아 수행하는 기관을 말한다.

실시기업이라 함은 청년 미취업자를 인턴으로 선발하여 연수 및 채용기회를 제공하는 중소기업 등을 말한다.

인턴이라 함은 실시기업과 인턴 약정서를 체결하고, 현장연수를 통해 기술이나 기능 등 실무를 습득하는 자를 말하며, 기업 자체적으로 시행하는 유사 명칭의 채용 또는 전형제도에 의한 인턴과 구분한다.

Ⅱ. 운영기관 자격 및 위탁운영약정(고용센터 운영기관) 체결

3. 위탁운영약정 체결 및 운영기관의 의무

3-1. (인턴제 위탁운영약정 체결 및 갱신) 고용센터 소장은 관할 운영기관과 표준 청년취업인턴제 위탁운영 약정서를 준거로 '인턴제 위탁운영약정서'를 작성 체결한다.

3-2. (운영기관의 의무) 운영기관은 다음 사항을 준수하여야 한다.

운영기관은 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률과 위탁운영약정을 준수하고, 인턴제를 합리적으로 운영하기 위하여 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여야 한다.

운영기관은 이 지침 및 위탁운영약정을 위반한 경우 센터가 내리는 제재 및 시정조치를 수인하고, 성실히 이행하여야 한다.

4. 위탁운영약정의 해지센터는 운영기관이 허위자료 제출 및 기타 부정한 방법으로 선정되었거나, 지침 및 약정 위반사항 이 중대하거나 사업수행이 현저히 곤란한 사정이 있는 경우, 기타 사업 반납 등의 경우 위탁운영약정을 해지할 수 있다.

위탁운영 약정이 해지된 기관은 해지일로부터 3년간 사업신청을 제한한다.

VI. 정부 지원금 지급

1. 인턴기간 중 기업지원금 1~1. (지원 수준) 실시기업에 대해서는 인턴약정서상에 정한 약정임금의 50%를 인턴기간 동안 지원한다.

6. 운영기관에 대한 위탁운영비 지급6-1. (위탁운영비 지급) 고용센터는 운영기관의 원활한 사업수행을 위하여 인턴 1인당 30만 원의 위 탁운영비를 운영기관에 지급한다.

VI. 정부 지원금 관리

2. 지원금 관리2-1. (적용 법률) 정부의 지원금은 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에 의거 관리하여야 한다.

4. 위탁운영비 및 기업지원금의 반납 상계4-1, (운영기관의 반납의무) 운영기관은 교부받은 위탁운영비 및 지원금을 적정하게 관리할 의무가 있고, 이 지침 및 인턴위탁운영약정을 위반하여 부당하게 사용하거나 허위 기타 부정한 방법으로 지출한 금액은 반납하여야 한다.

사업추진 중에 부득이한 사유로 사업을 중단하거나 약정이 해지된 경우에는 중단시점 이후 집행잔액에 대하여 반납하여야 한다.

IX. 사후관리

3. 지도·점검 3-4 (운영기관 위반사항에 대한 조치) 센터는 운영기관이 지침, 위탁운영약정을 위반한 경우 주의 및 시정지시, 경고, 약정해지 등 아래의 기준에 의거 위반행위 유형별 조치기준(첨부2)에 따른 제재를 하여야 한다.

위반사항에 대해서는 주의조치와 함께 10일 이상의 기간을 정하여 시정요구를 하며, 시정요구 불이행 시 경고조치와 함께 10일 이상의 기간을 정하여 다시 시정을 요구할 수 있다.

- 경고조치에도 불구하고 시정요구가 지켜지지 않는 경우에는 약정을 해지할 수 있으며, 약정해지시 다음연도 인턴사업 재참여를 제한한다.

동일 사항을 반복하여 위반하거나, 고의 및 중대한 과실에 의한 위반 등 사안이 중대한 경우 주의를 거치지 않고 경고 또는 약정해지 조치를 할 수 있다.

[첨부2] 위반행위 유형별 조치기준 □ 운영기관의 위반행위

① 이 지침 및 보조금법 등을 위반 시 일반적인 조치기준은 아래의 기준을 따름 위반행위별로 최초 위반한 경우 10일 이내 시정하도록 주의조치(미이행시 경고) 위반행위별로 동일 건으로 재차 위반사항이 발생한 경우 10일 이내 시정하도록 경고조치(미이행시 약정해지) 위반행위별로 동일 건으로 3차례 이상 위반사항이 발생한 경우 약정해지할 수 있음

다. 피고는 2014. 9. 29. 원고에게 '중소기업 청년취업인턴제 시행지침 및 이 사건 위 탁운영약정에 따라 운영기관이 지침 및 약정을 위반하여 사업을 계속 수행하는 것이 부적절하다고 판단되는 경우 위탁운영약정을 해지할 수 있는데 원고의 허위알선 등에 따른 인턴 부적격 선정, 지원금 부정수급 및 사용 사실이 확인되어 보조금 관리에 관한 법률 제40조(벌칙) 및 이 사건 위탁운영약정 제11조(위탁의 해지 및 환수)에 따라

약정 해지(예정)일을 2014. 9. 22., 정산기준일을 2014. 2. 24.로 하여 이 사건 위탁운영 약정을 해지한다'는 내용으로 위탁운영약정 해지 통지를 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1, 2, 을 제1, 2, 24, 25, 33호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부에 관한 판단

항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청이 고권적 지위에서 한 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방과 대등한 지위에서 하는 행위나 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다.

또 행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계를 일방적인 의사표시로 종료시켰다고 하더라도 곧바로 그 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 그 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것인지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지 여부를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 등 참조).

고용보험법 제25조 제1항, 고용보험법 시행령 제35조, 제36조에 의하면, 고용노동부 장관이 피보험자등의 취업을 촉진하기 위하여 인턴채용지원 사업을 직접 실시하거나 이를 실시하는 자에게 필요한 비용을 지원 또는 대부할 수 있고, 피고는 이에 근거하여 원고에게 중소기업 청년취업인턴제 사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 관한 업무를 위탁하는 내용의 이 사건 위탁운영약정을 체결하고 계약 내용에 중소기업 청년취 업인턴제 시행지침(이하 '이 사건 지침'이라 한다)을 편입하였다. 그런데 구 고용보험법(2015. 1. 20. 법률 제13041호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 고용보험법'이라 약칭한다) 제35조 제1항은 "고용노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정 · 직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액을 반환하도록 명할 수 있다"고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 구 고용보험법 시행령(2014. 12. 31. 대통령령 제25955호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 고용보험법 시행령'이라 약칭한다)은 "고용노동부장관은 법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제17조, 제19조, 제22조, 제24조부터 제26조까지, 제28조, 제29조, 제33조, 제37조, 제38조 및 제55조에 따른 지원금을 받거나 받으려는 자에게는 해당 지원금 중 지급되지 않은 금액 또는 지급받으려는 지원금을 지급하지 아니하며, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이미 지급받은 지원금에 대해서는 반환을 명하여야 한다"고 규정하고 있는데, 구 고용보험법 시행령의 지원 금 반환 관련 규정은 위 시행령 제35조에 근거한 이 사건 사업을 부정수급에 따른 지원금 반환대상 사업에 포함시키지 않고 있다.

즉 위 위탁운영약정 해지 통지 당시 이 사건 사업 지원의 근거 법령인 구 고용보험법 및 고용노동법 시행령 등에는 고용노동부 장관이 사업과 관련하여 대상 피보험자등의 범위, 지원의 내용과 수준 및 신청 방법 등을 공고하는 규정(고용보험법 시행령 제36조)을 두고 있을 뿐 이 사건 위탁운영약정 및 지침의 내용, 약정 체결 절차나 방법, 이 사건 사업에 따른 운영기관이나 피고의 의무, 지원금의 지급요건, 지원금 환수 요건이나 그에 따른 제재, 이 사건 위탁운영약정의 해지 사유나 해지 절차 등에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하다.

다만 피고가 운영기관인 원고에게 정부 지원금을 지급하는 내용의 이 사건 사업에 대하여, 보조금의 관리에 대한 일반법이라고 할 수 있는 보조금 관리에 관한 법률에서, 정하고 있는 보조금 교부 결정의 취소 및 그 반환명령에 관한 규정을 적용할 여지가 있을 뿐이다.

결국 이 사건 위탁운영약정의 해지의 효과 또는 이에 수반되는 행정상 제재 등에 관하여 관련 법령에서 아무런 규정을 두고 있지 아니하고, 이 사건 사업을 위한 이 사건 위탁운영약정 및 지침에서 이 사건 위탁운영 약정의 해지에 관한 사항을 정하고 있으므로, 해지 통보를 한 경우 그 효과는 전적으로 이 사건 위탁운영약정 및 지침에서 정한 바에 따라 정해지게 된다.

나아가 이 사건 위탁운영약정의 주된 내용이 위탁운영기관인 원고가 이 사건 위탁운영약정 및 지침에 따라 이 사건 사업을 실시하면 국가가 원고에게 위탁운영비, 기업지 원금 등을 지급하는 것으로서 공법상 대등한 당사자인 원고와 국가 사이의 반대방향의 의사의 합치에 의하여 성립하는 계약의 전형을 갖추고 있고, 다만 그 약정의 공익적인 성격상 운영기관에게 일정한 의무를 부과하거나 의무를 위반하는 경우 계약해지 외에도 일정한 제재를 가하는 등 공법상의 제한을 가하고 있을 뿐이다.

따라서 이 사건 위탁운영약정의 해지는 피고가 국가의 소관 행정기관의 지위에서 이 사건 위탁운영약정의 일방 당사자로서 이 사건 위탁운영약정 및 지침에서 정한 해지 사유를 근거로 하여 이 사건 위탁운영약정을 해지하겠다는 의사를 표시한 것일 뿐, 행정청의 고권적인 지위에 기해 계약관계를 일방적으로 해소한 것으로 볼 수 없으므로 행정처분에 해당하지 아니한다고 봄이 상당하다.

그러므로 이 사건 위탁운영약정의 해지의 취소를 구하는 원고의 이 사건 소는 부적법하다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.