서울행정법원 2017.5.18. 선고 2016구합68373 판결

나. 원고는 피고와, 2011. 12. 29. 다음과 같은 내용의 '2012년 중소기업 청년취업인 턴제 위탁운영약정'(이하 '2012년도 위탁운영약정)을 체결하고, 2012. 12. 31. 다음과 같은 내용의 '중소기업 청년취업인턴제 위탁운영 약정'(이하 '2013년도 위탁운영 약정'이라 하고, 위 2012년도 위탁운영 약정과 함께 '이 사건 각 위탁운영약정'이라 한다)을 체결하였다(이 사건 각 위탁운영약정은 내용이 대동소이하여 2012년도 위탁운영약정을 기준으로 기재하고, 2013년도 위탁운영약정은 달라진 부분에 한하여 괄호 안에 기재한다).

2012년 중소기업 청년취업인턴제 위탁운영약정

제1조(목적) 피고 및 원고는 중소기업 청년취업인턴제 사업(이하 '이 사건 사업')의 위 탁운영에 따른 필요한 사항을 정하고, 이를 성실하게 준수하기 위해 2012년 중소기업 청년취업인턴제 위탁운영약정을 체결한다. 제2조(약정기간) 이 약정의 유효기간은 2012. 1. 2.부터 해당 연도 인턴제 사업비(인턴지원금, 위탁사업비 등) 정산을 완료한 때까지로 한다[2013년도 위탁운영 약정에는 “이 약정의 유효기간은 2013. 1. 1.부터 당해 연도 인턴사업비(인턴지원금, 위탁사업비 등) 정산 완료한 때까지로 한다” 라고 기재되어 있다.

제4조(위탁사업내용) 피고는 원고에게 인턴제 사업 중 다음 각 호의 사무에 관한 업무를 위탁한다.

1. 미취업 청년 및 중소기업 등에 대한 사업 안내 및 홍보

2. 인턴신청자 및 수요기업 조사·발굴 등 모집

3. 인턴 희망자와 기업의 신청 접수 및 그 적격 여부 확인4. 실시기업에 대한 교육실시 5. 인턴 희망자 및 인턴 채용희망 기업 등에 대한 상담 알선

6. 인턴 신청자와 실시기업간 인턴약정 체결 지원 및 인턴제 실시 지도·관리 7. 실시기업에 대한 지원금(인턴지원금, 조기정규직 전환 장려금) 지급8. 실시기업의 인턴 정규직 채용 유도 및 인턴의 실시기업 적응지도 등 사후관리

9. 실시기업의 부정수급 등 환수10. 기타 중소기업 청년취업인턴제 시행지침이 정하는 사항 등 제5조(당사자의 책무)

① 피고는 원고가 이 약정에 따른 인턴제 사업을 원활히 시행할 수 있도록 지원하며, 사업운영과 관련하여 원고의 요청에 대해 적극 협조하여야 한다.

원고는 중소기업 청년취업인턴제 시행지침(이하 '이 사건 지침')과 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률, 이 약정에 따라 인턴제 사업을 성실히 수행하고 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여야 한다.

제6조(사업비 등의 지원)

① 피고는 원고의 신청(매분기 1회)에 따라 인턴제 사업운영에 소요되는 정부지원금을 지원한다(2013년도 위탁운영 약정에는 “피고는 원고가 제4조 각 항의 위탁사업 수행에 소요되는 비용(위탁사업비)으로 1인당 30만 원을 피고가 신청한 날로부터 7일 이내에 2회(2월, 9월) 위탁사업비 전용계좌로 지급한다. 다만, 운영기관 성과평가 등을 반영하여 성과인센티브를 지급할 수 있다” 라고 기재되어 있다).

제7조(사업비의 사용 등)

① 원고는 정부지원금을 지침에서 정한 기준을 준수하여 인턴제 사업목적에 맞게 사용하여야 하며, 다른 용도로 사용하여서는 아니 된다.

제8조(사업비의 관리)

③ 피고는 이 사건 지침 및 이 약정을 위반하여 부당하게 지출된 정부지원금은 신속히 반환하여야 한다.

제9조(취업성공보수 지급) 피고는 원고가 알선한 인턴 채용자 중 정규직 전환 후 1개월 이상 근무자를 대상으로 정규직 전환자 1인당 5만 원의 취업성공보수를 원고에게 지급한 다(2013년도 위탁운영약정에는 존재하지 않는 규정이다). 제10조(인턴 및 실시기업 관리)

① 원고는 인턴 참여자 및 실시기업이 이 사건 지침을 준수하여 원활히 사업이 이루어질 수 있도록 인턴의 근무상황을 확인하는 등 관리에 만전을 기해야 한다.

제12조(위탁의 취소 및 환수)

① 원고가 거짓 기타 부정한 방법으로 사업 운영기관으로 선정되었거나 이 사건 지침 및 이 약정을 위반하여 사업을 계속 수행하는 것이 부적절하다고 판단되는 경우 피고는 약정을 취소 또는 해지할 수 있다[2013년도 위탁운영약정에는 제11조(위탁의 해지 및 환수)에 규정되어 있다.

제13조(지원금의 반환상계)

① 원고는 약정의 취소 또는 해지에 따라 선 지급받은 정부지원금 중 감액되어야 할 금액을 신속히 반환하여야 한다.

원고의 사업추진 중에 일부 사업을 중단 폐지하거나 자체 사정으로 인해 사업추진이 어려운 경우에는 사업의 중단 또는 폐지 시점을 기준으로 정산을 실시하여 과지급금을 반환하여야 한다.

③ 원고가 이 사건 지침 및 이 약정을 위반하여 정부 지원금을 부당하게 사용 또는 지급한 경우에는 부당하게 사용 또는 지급한 지원금은 원고가 자체 부담하여야 한다.

제15조(제제) 원고가 이 사건 지침 및 이 약정을 위반하여 위법·부당하게 사업을 수행한 경우에는 이 사건 지침에 따라 피고가 내리는 제재조치에 따라야 한다.

제16조(지도감독의 수인)

① 피고는 원고에 대하여 사업 이행실적 파악, 그 밖의 관리감독을 위해 관련 서류의 제출을 요구할 수 있고 원고는 이에 성실히 따라야 한다.

피고는 사업의 진행상황 파악, 지도·감독 등을 위하여 필요한 경우 원고의 사업현장을 방문하거나 관련서류를 열람할 수 있고, 원고는 이에 성실히 따라야 한다.

제18조(준용) 이 약정에 명기되지 아니한 사항에 대해서는 관계법령, 이 사건 지침, 기타 사회통념상 합리적인 기준에 따른다.

다. 고용노동부의 2012년도 및 2013년도 이 사건 지침의 주요 내용은 다음과 같다. 1. 총칙

2. 법적근거 및 사업취지

○ 이 사업은 고용정책기본법 제25조(청소년의 고용촉진의 지원) 및 제34조(실업대책 사업의 실시), 고용보험법 제25조 제1항(고용안정 및 취업촉진) 및 동법 시행령 제35조(고용안정과 취업의 촉진), 청년고용촉진특별법 제7조(중소기업체의 청년 미취업자 고용 지원)에 근거하여 실시한다.

3. 용어 정의

○ 중소기업 청년취업인턴제라 함은 청년층 미취업자를 대상으로 중소기업 등의 인턴 기회를 제공함으로써 직장경력을 형성케 하고, 정규직으로의 취업가능성을 제고하며, 중소기업 인력수급 원활화 등을 위해 실시하는 청년고용촉진사업을 말한다.

○ 위탁운영기관이라 함은 고용노동부에서 정한 공모, 심사 절차를 거쳐 인턴제 운영기관으로 선정되어 사업운영에 관한 업무를 위탁받아 수행하는 기관을 말한다.

○ 실시기업이라 함은 청년 미취업자를 인턴으로 선발하여 연수 및 채용기회를 제공하는 중소기업 등을 말한다.

○ 인턴이라 함은 실시기업과 인턴 약정서를 체결하고, 현장연수를 통해 기술이나 기능 등 실무를 습득하는 자를 말하며, 기업 자체적으로 시행하는 유사 명칭의 채용 또는 전형제도에 의한 인턴과 구분한다.

II. 운영기관 자격 및 위탁운영 약정(고용센터 - 운영기관) 체결

3. 위탁운영약정 체결 및 운영기관의 의무

3-1. (인턴제 위탁운영약정 체결 및 갱신) 고용센터 소장은 관할 운영기관과 표준 청년취업인턴제 위탁운영 약정서를 준거로 ‘인턴제 위탁운영 약정서'를 작성·체결한다.

3-2. (운영기관의 의무) 운영기관은 다음 사항을 준수하여야 한다.

○ 운영기관은 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률과 위탁운영약정을 준수하고, 인턴제를 합리적으로 운영하기 위하여 선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여야 한다.

○ 운영기관은 이 지침 및 위탁운영약정을 위반한 경우 센터가 내리는 제재 및 시정조치를 수인하고, 성실히 이행하여야 한다.

4. 위탁운영약정의 해지

○ 센터는 운영기관이 허위자료 제출 및 기타 부정한 방법으로 선정되었거나, 지침 및 약정 위반사항이 중대하거나 사업수행이 현저히 곤란한 사정이 있는 경우, 기타 사업반납 등의 경우 위탁운영약정을 해지할 수 있다.

VII. 정부 지원금 지급

1. 인턴기간 중 기업지원금 1-1. (지원 수준) 실시기업에 대해서는 인턴약정서상에 정한 약정임금의 50%를 인턴기간 동안 지원한다.

6. 운영기관에 대한 위탁운영비 지급

○ 고용센터는 운영기관의 원활한 사업수행을 위하여 인턴 1인당 30만 원의 위탁운영비를 연 2회에 걸쳐 운영기관에 지급한다.

○ (취업성공보수 지급) 센터는 운영기관의 인턴근무자에 대한 정규직 전환 노력을 촉진하기 위하여 인턴 채용자 중 정규직 전환 후 1개월 이상 근무한 자를 대상으로 1인당 5만 원의 취업성공보수를 운영기관에 지급한다(이 규정은 2012년도 이 사건 지침에만 있다), VⅢ. 정부 지원금 관리

1. 운영기관에 대한 정부지원금 교부1-2. (위탁운영비) 위탁운영비는 운영기관이 위탁받은 사업을 시행하는 데 소요되는 비용으로서 인건비, 섭외활동비(여비, 업무추진비 등), 수용비(통신 및 공공요금, 홍보비, 사무용품비), 사업수행을 위한 자산취득(컴퓨터 등), 보증보험료, 송금수수료 등 사업목적 달성을 위해 필요한 용도로 사용할 수 있다. 2, 지원금 관리2-1. (적용 법률) 정부의 지원금은 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에 의거 관리하여야 한다.

4. 위탁운영비 및 기업지원금의 반납·상계 4-1. (운영기관의 반납의무) 운영기관은 교부받은 위탁운영비 및 지원금을 적정하게 관리할 의무가 있고, 이 지침 및 인턴위탁운영약정을 위반하여 부당하게 사용하거나 허위 기타 부정한 방법으로 지출한 금액은 반납하여야 한다.

○ 사업추진 중에 부득이한 사유로 사업을 중단하거나 약정이 해지된 경우에는 중단시점 이후 집행 잔액에 대하여 반납하여야 한다.

IX. 사후관리

3. 지도·점검 3-4 (운영기관 위반사항에 대한 조치) 센터는 운영기관이 지침, 위탁운영 약정을 위반한 경우 주의 및 시정지시, 경고, 약정해지 등 아래의 기준에 의거 위반행위 유형별 조치기준(첨부2)에 따른 제재를 하여야 한다.

○ 위반사항에 대해서는 주의조치와 함께 10일 이상의 기간을 정하여 시정요구를 하며, 시정요구 불이행 시 경고조치와 함께 10일 이상의 기간을 정하여 다시 시정을 요구할 수 있다.

○ 경고조치에도 불구하고 시정요구가 지켜지지 않는 경우에는 약정을 해지할 수 있으며, 약정해지 시 다음연도 인턴사업 재참여를 제한한다.

○ 동일 사항을 반복하여 위반하거나, 고의 및 중대한 과실에 의한 위반 등 사안이 중대한 경우 주의를 거치지 않고 경고 또는 약정해지 조치를 할 수 있다.

라. 피고는 2014. 9. 29. 원고에게 '이 사건 시행지침 및 이 사건 각 위탁운영약정에 따라 운영기관이 위 지침 및 약정을 위반하여 사업을 계속 수행하는 것이 부적절하다고 판단되는 경우 위탁운영 약정을 해지할 수 있는데, 원고의 허위알선 등에 따른 인턴 부적격 선정, 지원금 부정수급 및 사용 사실이 확인되어 보조금 관리에 관한 법률 제40조(벌칙) 및 이 사건 위탁운영약정 제11조(위탁의 해지 및 환수)에 따라 약정해지(예, 정)일을 2014. 9. 22., 정산기준일을 2014. 2. 24.로 하여 이 사건 각 위탁운영약정을 해지한다'라는 내용으로 위탁운영약정 해지 통지를 하였다.

마. 피고는 2015. 12. 7. '원고가 실시기업이 기존 근로자를 인턴으로 전환하여 채용한다는 사실을 알면서 이를 묵인하고, 고용센터의 승인 없이 실시기업으로 하여금 직접 인턴을 선발하도록 한 후 마치 원고의 알선을 통해서 채용한 것처럼 처리하는 등의 방법으로 위탁운영비, 인턴지원금 등을 피고에게 청구하여 지급받았다'라는 이유로 원고에게 아래 표 기재와 같은 위탁운영비 반환금 등의 정산결과를 통보(이하 '이 사건 정산결과 통보')하였다. 피고는 2016. 1. 14. 아래 표 기재와 같은 반환금의 납입을 고지(이하 '이 사건 납입고지')하였다. <표>

바. 원고는 이 사건 소로써, 이 사건 정산결과 통보 또는 납입고지가 처분에 해당함을 전제로 그 중 위탁운영비 부분의 취소를 구하고 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 6~8호증, 을 제1~4, 14, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부

가. 1) 행정소송법 제2조 제1항 제1호, 제3조 제1호는 항고소송의 대상인 '처분'에 관하여, "행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용"이라고 규정하고 있다. 여기서 '행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부'라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적 변동을 초래하는 행위 또는 그 거부(이하 '행정행위')를 말한다(대법원 1993. 10. 26. 선고 93누6331 판결, 대법원 2015. 12. 10. 선고 2011두32515 판결 등 참조). 나아가 그 밖에 이에 준하는 행정작용'라 함은 행정행위에 해당하지는 아니하지만 이에 준하는 행정작용으로서 항고소송의 대상인 '처분'에 포함되는 것을 말하는데, 이에 해당하는지 여부는 행정작용의 근거, 주체 상대방 · 내용 · 형식 · 절차와 법적 성격, 상대방이나 이해관계 있는 제3자에게 미치는 불이익과의 실질적 견련성 등에 비추어 행정행위와 유사성을 살피고, 그 행정작용으로 인한 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고 공법상 권리관계 또는 법적용에 관한 다툼을 적정하게 해결하는 수단으로 항고소송의 적합성과 필요성 등을 함께 고려하여 개별적으로 판단하여야 한다.

한편, 행정청이 자신과 상대방 사이의 법률관계를 일방적인 의사표시로 종료시켰다.고 하더라도 곧바로 그 의사표시가 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이라고 단정할 수는 없고, 관계 법령이 상대방의 법률관계에 관하여 구체적으로 어떻게 규정하고 있는지에 따라 그 의사표시가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것인지 아니면 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시인지 여부를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 1996. 5. 31. 선고 95누10617 판결, 대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두6244 판결 등 참조).

2) 고용보험법 제25조 제1항 제3호는 '고용노동부장관은 피보험자 등의 고용안정 및 취업을 촉진하기 위하여 피보험자 등의 고용안정 및 취업을 촉진하기 위한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 직접 실시하거나 이를 실시하는 자에게 필요한 비용을 지원 또는 대부할 수 있다'라고 규정하고, 구 고용보험법 시행령(2014. 12. 31. 대통령령 제25955호로 개정되기 전의 것) 제35조 제2호는 위 대통령령으로 정하는 사업을 '피보험자 등의 취업 촉진을 위한 직업소개, 직업진로지도, 인턴채용지원 및 전직지원 서비스사업 등 취업지원사업'으로 규정하고 있으며, 제36조 제2항은 '고용노동부장관은 고용보험법 제25조와 그 시행령 제35조 제2호에 따라 실시하는 취업지원사업에 지원을 하려면 대상 사업의 종류, 내용, 대상 피보험자 등의 범위, 지원의 내용과 수준 및 신청 방법 등을 미리 공고하여야 한다'라고 규정하고 있다.

또 고용보험법 제35조 제1항은 '고용노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정 · 직업능력개발 사업의 지원을 받은 자에게는 대통령령이 정하는 바에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액을 반환하도록 명하여야 한다'라고 규정하고, 구 고용보험법 시행령 제56조 제1항은 "고용노동부장관은 법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제17조, 제19조, 제22조, 제24조부터 제26조까지, 제28조, 제29조, 제33조, 제37조, 제38조 및 제55조에 따른 지원금을 받거나 받으려는 자에게는 해당 지원금 중 지급되지 않은 금액 또는 지급받으려는 지원금을 지급하지 아니하며, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이미 지급받은 지원금에 대해서는 반환을 명하여야 한다."라고 규정하고 있다.

나. 앞서 인정한 사실과 고용보험법령 등의 관련 규정에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 고려하면, 이 사건 각 위탁운영약정은 피고가 대한민국을 대표하여 원고와 대등한 지위에서 체결한 공법상 계약이고, 이 사건 정산결과 통보나 납입고지는 피고가 이 사건 각 위탁운영약정에 따라 지급한 위탁운영비의 반환을 청구하는 의사표시로 봄이 타당하므로, 이를 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사나 그에 준하는 행정작용으로 볼 수 없다.

① 피고는 고용보험법 제25조 제1항, 구 고용보험법 시행령 제35조, 제36조에 근거하여 원고와, 원고에게 이 사건 사업에 관한 업무를 위탁하기로 하는 내용의 이 사건 각 위탁운영약정을 체결하고 계약 내용에 이 사건 지침을 편입하였다.

② 이 사건 각 위탁운영약정은 운영기관인 원고가 그 약정 및 이 사건 지침에 따라 이 사건 사업에 관한 업무를 처리하면, 피고가 대한민국을 대표하여 원고에게 위탁운영비를 지급하는 내용으로서, 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법상 계약의 형태이다.

③ 고용노동부장관은 고용보험법 제35조 제1항, 구 고용보험법 시행령 제56조 제1항 에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 받은 자에게 이미 지급받은 지원금의 반환을 명하여야 하나, 이는 고용창출에 대한 지원금(위 시행령 제17조), 고용유 지지원금(위 시행령 제19조), 이직예정자 등 재취업 지원금(위 시행령 제22조), 지역고 용촉진 지원금(위 시행령 제24조) 등에 관하여만 적용되고, 고용보험법 제25조 제1항, 구 고용보험법 시행령 제35조에 근거한 이 사건 사업에 따른 지원금(위탁운영비)에는 적용되지 않는다. 달리 이 사건 사업에 따른 지원금(위탁운영비)의 반환에 관한 구체적인 법령상 근거를 찾을 수 없다. 결국 피고는 이 사건 각 위탁운영약정과 그에 포함된 이 사건 지침에 따라 원고에 대하여 위탁운영비의 반환을 청구할 수 있을 따름이다. ④ 이 사건 사업 지원의 근거 법령인 고용보험법 및 구 고용노동법 시행령 등에는 고용노동부 장관이 사업과 관련하여 대상 피보험자 등의 범위, 지원의 내용과 수준 및 신청 방법 등을 공고하는 규정(구 고용보험법 시행령 제36조)을 두고 있을 뿐, 이 사건 위탁운영약정 및 지침의 내용, 약정 체결 절차나 방법, 이 사건 사업에 따른 운영기관이나 피고의 의무, 지원금의 지급요건, 지원금의 지급 중단의 요건이나 절차, 이 사건 위탁운영약정의 해지 사유나 해지 절차 등에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다. 결국 피고는 이 사건 각 위탁운영약정과 지침에 따라 이 사건 각 위탁운영 약정의 해지나 지원금의 지급 중단 등을 할 수 있다.

⑤ 원고가 이 사건 각 위탁운영약정에 따라 피고로부터 지급받은 위탁운영비는, 원고가 고용노동부장관이 시행하여야 할 이 사건 사업을 실시할 의무를 부담하고, 미취업 청년 및 중소기업 등에 대한 사업안내 및 홍보, 인턴신청자 및 수요기업 조사·발굴 등 모집, 인턴 희망자와 기업의 신청 접수 및 그 적격 여부 확인, 실시기업에 대한 교육실시, 인턴 희망자와 인턴 채용희망 기업 등에 대한 상담 · 알선, 인턴 신청자와 실시기업간 인턴약정 체결지원 및 인턴제 실시 지도, 관리, 인턴 실시기업에 대한 지원금 지급, 실시기업의 인턴 정규직 채용 유도 및 인턴의 실시기업 적응 지도 등 사후 관리, 실시기업의 부정수급 등 환수 등의 업무를 처리하는 대가로 지급되는 것이어서 보조금 관리에 관한 법률 제2조 제1호에 따른 보조금이라고 보기 어렵다. 따라서 위 위탁운영비의 반환에 보조금 관리에 관한 법률에 따른 보조금 환수 규정이 적용될 수도 없다. ⑥ 이 사건 각 위탁운영약정과 지침에는 운영기관에 일정한 의무를 부과하거나 피고에게 지도·감독 권한이나 제재 권한을 인정하고 있지만, 이는 이 사건 사업의 공익적 성격에 따라 일정한 공법상의 제한을 가하는 것에 불과하다.다. 따라서 이 사건 소는 항고소송의 대상적격을 갖추지 못하여 모두 부적법하다.

3. 결론

이 사건 소를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.