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사건
2006누2465 폐기물처리사업계획서부적합통보처분 취소
원고,피항소인
ΔΛΛ
광주 북구중흥동
소송대리인 변호사 안재극
피고,항소인
광주광역시 북구 청장
소송수행자 이0
보조참가인
주식회사 OOC0
광주북구 대촌동
대표이사 김○O
소송대리인법무법인 세종
담당변호사조춘, 박재윤
제1심판결
변론종결
2007. 6. 28.
판결선고
2007. 8. 30.
주문
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.
청구취지및항소취지
1. 청구취지
피고가 2005. 12. 23. 원고에 대하여 한 폐기물처리사업(생활폐기물 수집 · 운반)계획 서부적합 통보 처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
이유
1. 처분의 경위
가. 원고는 폐기물처리업( 생활폐기물 수집 · 운반업) 허가를 얻기 위하여 2004. 7. 1. 피고에게 폐기물처리사업계획서(아래에서는 '이 사건 사업계획서'라고 한다)를 제출하 였는데 피고가 같은 달 30일 광주광역시 북구 관내에서 발생되는 생활폐기물은 광주광 역시 북구 생활폐기물에 관한 조례 제17조의 규정에 따라 이미 폐기물처리업 허가를 받은 업체와 대행계약을 체결하여 적정하게 수집 · 운반하고 있다는 사유로 원고에게 폐기물처리사업계획서 부적합 통보(아래에서는 '종전 처분'이라 한다 )를 하자, 원고는 광주지방법원 2004구합2769호로 위 부적합 통보의 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 위 소송에서 위 부적합 통보처분은 관할 구역 내의 생활폐기물의 발생량과 그 변동추 이, 적정한 업체별 폐기물 처리량, 기존 대행업체 및 신규업체의 폐기물 처리능력, 기 존 대행업체가 보유한 인력 및 장비의 가동률 등을 분석하여 신규업체의 진입을 허용 할 경우 영세업체의 난립과 과당경쟁으로 청소에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정 의 이행이 불가능하게 될 것인지 여부, 신규업체의 선정방법과 절차 등에 관하여 설정 된 객관적으로 합리적인 기준에 따라 이루어진 것이 아니어서 위법하므로 취소되어야 한다는 원고승소 판결이 선고되자 피고는 광주고등법원 2005누387호로 항소하였으나 2005. 8. 25. 항소기각판결이 선고되었으며, 이에 다시 피고가 대법원 2005두11890호 로 상고하였으나 2005. 11. 25. 상고기각 판결이 선고되어 위 1심 판결이 그대로 확정 되었다.
나. 종전 처분 이후 피고는 생활폐기물 수집 · 운반업 사업계획서 검토지침(아래에서 는 ' 이 사건 검토지침'이라 한다)을 마련하였는바, 그에 따르면 생활폐기물 수집 · 운반 업의 시설 · 장비기준을 밀폐식 운반차량 2대 이상으로서 적재능력 합계 30m 이상, 운 반용 압착차량 또는 압축차량 2대 이상, 기계식 상차장치가 부착된 차량 2대 이상 , 연 락장소 또는 사무실로 정하고 , 기존 대행업체의 생활폐기물 수집 · 운반능력을 연간 152,792톤으로 산정하여 위 업체의 2001년부터 2004년까지의 연간 평균 폐기물 수 집 · 운반량 113,637톤과 비교하여 위 업체의 연간 수집 ·운반능력이 134.5% 임을 전제 로 신규업체 선정기준을 생활폐기물을 수집 · 운반하여야 할 추가물량이 위 시설 ·장비 기준상의 최소 요건에 의한 처리물량인 연간 26,208톤 이상 증가(인구수로는 105,635 명이 증가)하고 기존업체 종사자들에 대한 퇴직금 적립이 완료할 경우 광주광역시 북 구 사무의 민간위탁 촉진 및 관리조례 규정에 따라 공개모집하여 참여한 업체 중 평가 표에 의하여 심사위원회에서 적격업체를 선정한 후 적정 통보하겠다는 내용으로 되어 있다.
나. 그 후 피고는 2005. 12. 23. ① 음식물류폐기물에 대하여 분리수거업무를 확대하 더라도 폐기물발생량 및 수거지역에 변화가 없고 이에 따라 인력 및 장비에 있어서도 미미한 변화가 있을 뿐이며, 2004. 12. 경 광주광역시 주관으로 5개 자치구의 생활폐기 물 수집 · 운반체계 개선방안에 대한 용역실시 결과에 의하면 대행업체의 인력감축을 권고하고 있는 점, ② 현행업체에게 생활폐기물 발생량 변화에 따른 인력과 장비에 대 한 정수를 승인하여 1년 단위로 대행계약을 체결하고 대행사업비는 승인된 인력 및 장 비에 대하여 행정자치부 예산편성지침에 따라 지급하고 있는 준직영방식으로 운영하고 있는 점, ③ 원고에게 폐기물처리업허가를 하여 복수체제로 운영할지라도 실질적인 경 쟁효과는 기대할 수 없어 주민들에게 돌아가는 서비스의 질 향상을 도모할 수 없고 오 히려 행정관리부담만 늘리고 중장기적으로 공공사업 및 용역의 경쟁입찰 추진시 제도 개선의 걸림돌이 될 수 있는 점, ④ 생활폐기물 수집 · 운반업체 운영방안에 있어서 어 느 방안이 최적인지 분석 · 검토하여 복수나 다수체제로의 전환이 필요하게 될 경우 공 개모집할 계획인 점 , ⑤ 허가요건을 갖추었다고 누구에게나 허가해 준다면 업체의 난 립을 조장하여 업체 부도시 공공서비스에 막대한 지장을 초래하고 행정관리비용의 증 가가 예상되는 점, ⑥ 기초자치단체장에게 주어진 업무를 민간에게 위탁 · 대행시키고 자 할 경우 공개모집을 원칙으로 하고 있는 점 등의 사유를 열거하면서, 결론적으로 ⑦ 이 사건 검토지침에 의하여 인구수 증가로 폐기물 발생량이 일정량 이상 증가하게 될 경우 등 광주광역시 북구 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례 제6조 규정에 따라 공개모집하여 참여한 업체를 대상으로 해당분야 전문가로 구성된 심사위원회에서 심사 하여 적격업체에게 허가할 계획이라는 이유( 아래에서는 위 ① 내지 ⑦의 처분 사유를 ' 이 사건 처분사유'라고 한다)로 원고에게 다시 폐기물처리사업계획서 부적합 통보( 아 래에서는 ' 이 사건 처분'이라 한다 )를 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 을가 1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2 . 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 처분 사유 중 ①의 사유는 종전 처분에서 처분의 사유로 삼았던 내용 으로 종전 처분을 취소하는 판결이 확정된 이상 종전 처분을 한 피고가 위 ①의 처분 사유를 들어 종전 처분과 동일한 내용의 이 사건 처분을 한 것은 종전 처분을 취소한 확정판결의 기속력에 반하는 것으로 행정소송법 제30조 제2항 규정에 위반하여 위법하
(2) 이 사건 처분 사유 중 ② , ③의 처분 사유와 관련하여, 광주광역시 북구의 생활 폐기물 수집 · 운반 업무에 대한 현재의 대행방식은 아래의 다. 의 (2)항 ①에서 지적하 는 바와 같은 문제점이 있고, 그 해결을 위하여 광주광역시 북구청이 1999년에 생활폐 기물처리제도개선기획단을 구성하여 연구, 검토한 결과 북구를 3개 권역으로 구분하여 3개 업체로 하여금 생활폐기물 수집 · 운반 업무를 대행시키는 것이 효율적이고 합리적 이라는 대안이 제시되었음에도 불구하고 , 피고가 이를 받아들이지 아니한 채 사실상 기존의 대행업체에게 독점적 지위를 부여함으로써 종전의 문제점을 그대로 방치한 결 과를 초래하는 위 ② , ③의 처분 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈 , 남용한 것이다.
(3) 이 사건 처분 사유 중 ④ , ⑥의 처분 사유와 관련하여, 피고가 생활폐기물 수 집 · 운반 업무를 복수나 다수체제로 운영하고자 할 경우 그 대행업체를 공개모집한다 는 것은 피고로부터 폐기물처리사업 허가를 얻은 업체 중 피고와 사이에 생활폐기물 수집 · 운반 업무에 대하여 대행계약을 체결할 업체를 공개모집한다는 것이고 , 이 사건 과 같이 폐기물처리사업을 하기 위하여 폐기물처리사업계획서를 제출할 경우 피고로서 는 객관적이고 합리적인 기준에 의하여 사업계획서의 적정 여부를 판단하면 될 것이므 로, 피고가 폐기물처리사업계획서 적정 여부 심사 단계에서 단지 공개모집 방법에 의 하지 아니하였다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 폐기물관리법 제13조 제2항 및 제 26조 규정을 위반하여 위법하다.
(4) 이 사건 처분 사유 중 ⑤의 처분 사유와 관련하여, 피고가 생활폐기물 수집 · 운 반 업무를 대행시킬 업체를 공개모집하기 위하여는 폐기물처리사업 허가를 받은 다수 의 업체의 존재가 전제되어야 하므로 폐기물처리사업의 허가 요건을 갖춘 업체에게 허 가를 해준다고 해서 업체의 난립을 조장하는 것은 아니고, 또한 광주광역시 북구의 경 우 1개 업체만이 생활폐기물 수집 · 운반 업무를 대행하고 있는데 기존 대행업체가 파 업 또는 부도로 업무를 수행할 수 없을 경우 다른 허가업체가 있다면 그 업체로 하여 금 대행업무를 수행하게 함으로써 공공서비스의 중단을 방지할 수 있음에도 불구하고 , 피고가 위 ⑤의 처분 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다.
(5 ) 피고가 이 사건 처분시 적용하였다고 주장하는 이 사건 검토지침은 그 작성 동 기, 시기 및 내용 등에 비추어 객관적이거나 합리적인 기준이 될 수 없음에도 불구하 고 , 피고는 이 사건 검토지침을 이 사건 사업계획서 적정 여부의 심사 기준으로 삼아 이 사건 처분을 하였으므로 이는 재량권을 일탈, 남용하여 위법하다 .
(6) 피고는 종전 처분 당시 이미 수 개의 부적합 사유가 있다고 판단한 후 그 중 일부 사유만으로 종전 처분을 하였으므로, 원고로서는 피고가 종전 처분 당시 검토하 였던 나머지 사유에 대하여는 더 이상 부적합 사유로 삼지 않을 것으로 강한 신뢰를 가지게 되었다고 할 것인데, 피고가 종전 처분에 대한 법원의 취소판결이 확정되자 종 전 처분 사유로 삼지 않았던 나머지 처분 사유로 이 사건 처분을 하였다면, 이는 원고 의 신뢰를 침해한 것으로써 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하고, 이는 위법한 행정처 분의 시정과 국민의 권리구제라는 행정소송의 제도를 몰각케 하는 것으로서 권리를 남 용한 것이라고 할 것이다.
나 . 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 피고는 1988년경부터 보조참가인에게 생활폐기물 수집 · 운반업을 허가하고, 수 의계약형식으로 대행계약(계약기간 1년 )을 체결하여 매년 재계약방식으로 기간을 연장 하면서 북구 전역의 생활폐기물을 수집 · 운반하게 하여 왔는데, 보조참가인에게 인력 과 장비의 정수를 승인해 주고 행정자치부의 예산편성지침 및 환경미화원인부임 예산 편성기준에 따라 인건비와 차량비 , 일반관리비 및 이윤 등을 책정하여 대행비 총액으 로 대행계약을 체결하고 있다.
(2 ) 광주광역시 북구는 1999년에 생활폐기물처리제도개선기획단을 구성하여 '생활폐 기물처리제도개선 및 원가산정연구보고서'를 작성하였는데, 위 연구보고서에는 ① 현 대행방식은 대행업체의 인력과 장비 등을 거의 직영수준으로 관리 · 운영함에 따라 비 용절감과 서비스 증진이라는 민영화의 효과를 기대할 수 없고 행정기관의 관리부담이 가중되며, 1개 업체의 독점으로 인한 방만한 운영과 경쟁력 상실, 다른 업체의 참여기 회 봉쇄, 파업이나 부도가 날 때 사태수습에 한계가 있고, 그 밖에 수집방법의 비효율 성과 퇴직금 누증의 문제점을 드러내고 있으므로 효율적인 생활폐기물의 수집 · 운반, 재정부담의 경감, 서비스의 질을 높이기 위해서 시급히 개선되어야 하며 , ② 퇴직금 누 증의 문제와 관련하여 퇴직금 충당금을 매년 대행사업비에 포함하여 예산에 반영하였 어야 하나 퇴직사유 발생시마다 퇴직금을 반영 지급함으로 인하여 1999. 12. 31. 기준 으로 총 60여 억 원의 퇴직금이 소요될 것으로 예상됨은 물론 매년 퇴직금 인상효과 (연간 약 7억 원)를 초래하고 이는 인력 및 장비의 감축 등 일시적인 구조조정을 통하 여 조직의 규모를 축소시킨다 해도 현행 위탁방식을 유지했을 때는 수년이 경과하면 다시 방만해질 수밖에 없는 상황에서 퇴직금은 대폭적으로 증가될 것이고, ③ 매년 북 구 관내에서 발생하는 폐기물량과 폐기물관리법 시행규칙에서 기준으로 제시하는 폐기 물처리업의 시설 · 장비 · 기술능력 · 자본금의 기준 중 장비 항목에서 요구하는 차량대수 를 대비하여 산출한 결과 허가가능업체 수는 5-6개 정도이나 실질적인 경쟁을 유발시 켜 민간위탁의 이점을 최대한 살리면서 업체의 지나친 난립으로 인한 문제점을 방지하 기 위해서는 북구를 3개 권역으로 구분하여 3개 업체로 운영하는 것이 가장 효율적이 고 합리적이라는 내용이 담겨져 있다 .
한편, 피고는 위 연구보고서를 검토하여 단계적으로 제도개선을 실시하기로 하 되 우선은 보조참가인에 대하여 구조조정을 실시하게 하여 예산을 절감하는 방식을 택 하였다.
(3) 공동주택 및 감량의무화 사업장에서 배출되는 음식물쓰레기는 1998. 1.부터 분 리수거가 실시되어 현재 전용수거차량 6대와 인력 18명이 전담 수거하여 음식물사료화 공정을 거쳐 재활용되고 있고 단독주택 및 소형 상가에서 배출되는 1일 약 54톤의 음 식물쓰레기는 생활쓰레기에 혼합 배출되어 위생매립장에 매립되고 있는데, 2005. 1. 1. 부터 음식물류 폐기물의 직매립이 금지되어 음식물류 폐기물 분리수거를 단독주택, 일 반음식점, 상가 등으로 전면 확대시행하게 되었다.
광주광역시 북구는 2004. 7. 22. '2005. 음식물류 폐기물 분리수거확대시행관련 생활쓰레기 및 음식물류 대행규모원가산정'보고서를 작성하였는데, 그 보고서에 따르면 음식물류 폐기물의 분리배출의 확대시행에 따른 음식물전용 수거차량은 7대가 증가하 는 반면 생활쓰레기 수거량 감소에 따라 생활쓰레기 수거차량은 4대가 감소하게 되어 차량 3대와 운전원 3명, 미화원 6명의 인력증원이 필요하다.
(4) 환경부가 마련한 폐기물처리업 허가업무처리지침(환경부 예규 제255호) 에 의하 면, 생활폐기물 수집 · 운반업에 한하여 생활폐기물 수집 · 운반업 허가 및 대행업체 선 정시 경쟁입찰을 원칙으로 하되, 다만 공익을 위해 시급하게 업체 선정이 필요한 경우 등 지방자치단체의 장이 수의계약이 필요하다고 인정하는 경우에는 수의계약을 할 수 있다라고 정하고 있다.
(5) 광주광역시에서 2004. 12. 경 작성한 '2004년 생활폐기물 수집운반체계 개선방안 연구' 에 의하면, '① 광주광역시 북구에서 2003년 발생한 1일 생활폐기물량은 387.3톤 (매립 220.6톤, 소각 28.9톤, 재활용 137.8톤)이고, 대행업체인 보조참가인의 1인당 연 간 청소처리량은 679.6톤 , 차량 1대당 연간처리량은 2279.6톤, 톤당 처리단가는 70.1 천원으로, 광주광역시 관내의 구청 중 가장 낮은 비용으로 가장 높은 청소효율을 보이 고 있다. ② 서울특별시 및 기타 광역시의 생활폐기물 처리실태를 보면, 각 자치단체의 여건에 따라 직영 2곳(인천광역시 강화군, 옹진군), 공사 5곳(대전광역시), 지역도급제 21곳, 톤당단가제 12곳 , 세대당 단가 2곳 , 독립채산제 25곳으로, 계약방법은 거의 대부 분의 자치구와 자치군에서 1년 단위로 수의계약을 체결하고 있으며, 대구광역시 동구 에서 전국 최초로 자유경쟁방식에 따른 입찰을 실시하였는바, 이러한 생활폐기물 처리 제도의 장단점을 비교한 결과 단기적으로는 지역도급제로 변경하고, 중장기적으로 경 쟁체제를 도입하는 것이 바람직하다. ③ 2005년 광주광역시 북구의 1일 일반폐기물 수 거예상량은 280.8톤 , 1일 음식물류 폐기물 126.1톤, 적정차량 규모는 일반폐기물과 음 식물폐기물을 합하여 48대, 적정인원 규모는 165명이다. ④ 대행업체의 인건비와 퇴직 금의 부담이 증가하고 있으며, 대행업체에서 경비절감을 할 수 있는 동기부여가 미진 한 구조이고, 대행료 관리를 위한 자치구의 업무가 가중되고 있다.'는 등의 취지로 기 재되어 있다.
(6) 보조참가인은 지속적으로 구조조정을 실시하여 현재 차량수 48대, 인력 152명 (운전원 48명 , 미화원 104명)으로 줄어들었다.
(7) 광주광역시 북구의 생활폐기물 대행업체 처리량은 2001년에 112,528톤, 2002년 에 119,064톤, 2003년에 109,422톤, 2004년에 113,533톤, 2005년에 108,355톤으로, 2005년에 전년도에 비해 5,178톤이 감소되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2호증, 갑 3호증의 8, 12 , 15, 29, 을가 2호증의 2, 을나 1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙 내지 권리남용금지의 원칙에 반한 것인지 여부
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙 이 적용되기 위해서는, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하는 것이 전제가 되어야 하는바, 이 사건에서 보건대, 피고가 원고에게 종전 처분에서 주장하지 않았던 사유를 들어 새로이 이 사건 처분을 하지는 않을 것이라는 신뢰를 부 여하였음을 인정할 증거가 없으므로, 원고의 신뢰보호 원칙 위반 주장은 이유 없다 .
다음으로 권리행사가 권리의 남용에 해당한다고 할 수 있으려면 주관적으로 그 권 리행사의 목적이 오직 상대방에게 고통을 주고 손해를 입히려는 데 있을 뿐 행사하는 사람에게 아무런 이익이 없을 경우이어야 하고 , 객관적으로는 그 권리행사가 사회질서 에 위반된다고 볼 수 있어야 하는 것이며, 이와 같은 경우에 해당하지 않는 한 비록 그 권리의 행사에 의하여 권리행사자가 얻는 이익보다 상대방이 잃을 손해가 현저히 크다 하여도 그러한 사정만으로는 이를 권리남용이라 할 수 없는 것인바( 대법원 1991. 6. 14. 선고 90다10346, 10353 판결 등 참조), 돌이켜 이 사건에서, 피고가 오로지 공익과는 무관하게 오로지 원고에게 불이익을 줄 목적으로 이 사건 처분을 하였고 이러한 처분이 사회질서에 반한다고 볼 아무런 증거가 없으므로, 원고의 권리남용금지 원칙의 위반 주 장도 이유 없다.
(2) 원고의 나머지 주장에 관한 판단
피고의 이 사건 처분은 객관적이고 합리적인 기준이 될 수 없는 이 사건 검토지침 에 따른 것으로서, 효율적이고 합리적인 대안제시를 무시하고 단지 기존 대행업체에게 독점적인 지위를 부여한 것이고 , 업체의 난립을 빙자하여 기존 대행업체의 업무중단시 공공서비스에 지장을 초래하는 점을 간과하는 등으로 재량권의 범위를 일탈하거나 재 량권을 남용한 것으로 위법하다는 원고의 주장에 대하여 함께 보기로 한다.
폐기물관리법 제26조 제1항, 제2항과 같은 법 시행규칙 제17조 제1항 내지 제4항 의 체제와 문언을 살펴보면, 이들 규정들은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도 의 요건을 규정해 두고는 있으나 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다고 할 것이고 , 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준 을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청 의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다(대법원 1998. 4. 28 . 선고 97누21086 판결 참조) .
그렇다면, 피고가 이 사건 처분의 기준으로 삼은 이 사건 검토지침이 적정한 것인 지 여부에 대하여 보건대, 폐기물관리법 시행규칙 제17조 제1항 별표 6에 의하면, 생 활폐기물 수집운반업의 장비기준을 광역시 지역의 경우 최소한 밀폐식 운반차량 2대 이상으로 적재능력 합계 30㎡이상(물의 비중을 기준으로 할 때 30톤), 운반용 압착차량 2대 이상, 기계식 상차장치가 부착된 차량 2대 이상으로 규정하고 있고, 이 사건 검토 지침도 이러한 기준에 따라 차량들이 1회 순회할 때 40톤(= 15톤×2 + -2.5톤×2 + 2.5 톤×2)을 적재할 수 있게 됨을 전제로, 위 40톤에 대하여 이 사건 처분 당시 보조참가 인의 구역 순회회수 2.1회 및 연간조업일수 312일을 적용하여 신규대행업체의 연간생 활폐기물 수집운반 가능량은 26,208톤이 되는 것으로 계산함과 아울러 이러한 물량 대 비 인구수가 105,635명인 것으로 산정하는 한편 기존 대행업체인 보조참가인의 연간 평균 생활폐기물 수집운반량을 113,637톤으로 산정하여 추후 광주광역시 북구에서 수 집운반하여야 할 연간 생활폐기물의 양이 보조참가인의 연간 생활폐기물 수집운반량보 다 26,208톤 이상 증가하고, 인구수가 105,635명 이상 증대하여야 신규업체를 허가하 여 줄 수 있다는 것인바 , 생활폐기물의 처리는 지방자치단체 관할구역 내의 협소한 시 장을 대상으로 하고 수요와 공급이 시민의 필요성이나 자발성에 따른 것이 아니라 어 느 정도 강제되는 속성을 가지고 있는 폐기물관리법상 지방자치단체의 고유사무로서 이와 관련된 폐기물처리업을 개시할 수 있는 영업의 자유가 인정되지 않고 지방자치단 체장에게 생활폐기물에 있어서의 사업계획 적정 여부 통보나 폐기물처리업의 허가 여 부의 결정에 대하여 고도의 재량이 인정된다는 점을 더하여 보면, 폐기물관리법 시행 규칙 등 관련법령을 토대로 산정한 물량과 인구의 증가가 있어야만 신규업체를 선정할 수 있다는 취지의 이 사건 검토지침이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다. 고 보기 어렵다.
나아가 원고의 사업계획이 이 사건 검토지침에서 정한 요건을 충족하였는지 여부 에 대하여 보건대, 피고가 이 사건 처분을 할 당시인 2005년 무렵 광주광역시 북구의 연간 생활폐기물 수집운반량이 11만 톤 가량으로서 기존 대행업체인 보조참가인의 연 간 생활폐기물 수집운반량에도 못 미치고 있을 뿐 아니라, 광주광역시 북구 관내의 생 활폐기물 발생량이 정체되어 있어 기존 대행업체의 인력도 감축되어야 할 형편임은 위 에서 본 바와 같으므로, 원고의 사업계획은 이 사건 검토지침상의 신규업체 선정기준 을 충족하지 못하여 적정하지 못하다고 할 것이다( 한편, 비록 피고가 이 사건 처분 사 유로 삼고 있지는 않으나 원고가 이 사건 검토지침에서 정한 최소한의 장비요건을 갖 춘 것인지 여부에 대하여 보건대, 을나 11호증에 의하면, 원고는 이 사건 사업계획서에 기계식 상차차량은 2대 확보하고, 압축차량 2.5톤짜리 3대와 5톤짜리 3대를 확보하였 을 뿐, 밀폐식 운반차량 30톤 이상은 확보하고 있지 아니한 것으로 기재되어 있어 차 량종류와 톤수와 관련된 생활폐기물 수집운반업의 장비기준을 충족하지 못한 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없는바, 이러한 사실에 비추어 보면, 원고의 이 사건 사 업계획은 관련법령과 이 사건 검토지침에서 정한 기준을 충족하지 못하였다고 할 것이 다).
한편, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 ① 내지 ⑥의 사유를 불허사유로 들기도 하였으나 그 처분서의 마지막 결론부분에서 '이 사건 검토지침에 의하여 인구수 증가 로 폐기물 발생량이 일정량 이상 증가하게 될 경우 등 … 적격업체에게 허가할 계획이 다'라고 하고 있는 점과 이 사건 처분서인 갑 1호증의 전체적인 체제와 내용 등에 비 추어 볼 때, 이 사건 처분은 원고의 사업계획이 이 사건 검토지침에서 정한 생활폐기 물 수집운반업체에 대한 신규업체 허가기준인 광주광역시 북구 관내에서의 일정 수 이 상의 인구증가 및 생활폐기물 처리 물량의 일정부분 증가라는 요건을 갖추지 못하였음 을 주된 이유로 하여 원고의 사업계획서에 대하여 부적합 통보를 한 것이라고 판단된
그런데, 생활폐기물 수집운반업체에 대한 신규업체 허가기준으로서 광주광역시 북 구 관내에서의 일정수 이상의 인구증가 및 생활폐기물 처리물량의 일정부분 증가를 규 정한 이 사건 검토지침이 피고의 재량에 속하는 것으로서 그 지침상의 기준이 객관적 으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 않음은 위에서 본 바이므로 결국 피고가 이 사건 검토지침에 따라 원고의 사업계획서에 대하여 부적합 통보를 한 것은 적법하다고 할 것이다.
원고는 이 사건 처분사유 중 ①은 종전 확정판결의 기속력에 반한다고 주장하나 , 위에서 본 바에 의하면, 종전 소송에서는 피고가 이 사건 검토지침을 마련하지 않은 상태에서 단지 기존업체와 대행계약을 체결하여 적정하게 생활폐기물을 처리하고 있다. 는 이유로 원고의 사업계획서에 대하여 부적합 통보를 한 반면 , 이 사건 처분시에는 이 사건 검토지침을 작성한 후 그 지침상의 기준에 따라 광주광역시 북구 관내의 생활 폐기물 발생량에 별다른 변동이 없음을 이유로 원고의 사업계획서에 대하여 부적합 통 보를 한 것으로 보이므로 피고의 이 사건 처분이 종전 판결의 기속력에 어긋난다고 볼 수 없다.
또한, 이 사건 처분사유 중 ②, ③ , ⑤ 부분이 위법하다는 원고의 주장에 대하여 보건대, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 위 ②, ③ , ⑤의 사유를 든 것은 피고가 광 주광역시 북구 관내에 이미 기존의 대행업체인 보조참가인이 폐기물처리업허가를 받아 생활폐기물 수집운반업을 하고 있음을 전제로 보조참가인의 폐기물 처리능력, 보조참 가인이 보유한 인력 및 장비의 가동률, 광주광역시 북구 관내의 생활폐기물 발생량과 그 변동추이 등을 감안하여 기존 대행업체인 보조참가인의 적정 폐기물처리량을 정한 후 생활폐기물의 양이 그보다 일정량만큼 늘어날 경우에 한하여 신규업체를 선정하겠 다는 취지로 이 사건 검토지침을 작성한 후 위 지침을 작성하게 된 배경 내지 근본적 인 이유를 설명하는 취지로 부연한 것으로 보이므로 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 그 사유로 ②, ③, ⑤를 든 것이 위법하다고 볼 수 없다.
또한 원고는 이 사건 처분사유 중 ④, ⑥ 부분이 폐기물관리법 제13조 제2항 및 제26조에 위반되므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나 , 이 사건 검토지침에서 폐 기물처리사업계획서 적정 여부 심사단계에서 적격업체를 공개모집하는 것으로 정하고 있다고 하더라도 그것이 위 법률 규정에 위반되어 위법하다고 단정하기 어려울 뿐 아 니라, 설령 원고의 주장과 같이 이 사건 처분사유 중 ④, ⑥ 부분이 위 법률 규정에 위 반된다고 하더라도 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 처분사유로 든 나머지 사유가 정 당한 이상 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이므로 원고의 위 주장도 이유 없다.
결국 이 사건 처분은 피고가 재량권의 범위 내에서 작성한 검토지침에 따른 것으 로서 적법하다고 할 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 남용하거나 일탈한 것으로서 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결 은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다 .
판사
김상철 (재판장)
조재건
김도근
별지
관계법령
제30조 (취소판결 등의 기속력 )
① 처분 등을 취소하는 확정판결은 그 사건에 관하여 당사자인 행정청과 그 밖의 관계행정청 을 기속한다 .
② 판결에 의하여 취소되는 처분이 당사자의 신청을 거부하는 것을 내용으로 하는 경우에는 그 처분을 행한 행정청은 판결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 한다. 폐기물관리법
제4조 (국가 및 지방자치단체의 책무)
① 시장·군수·구청장(지방자치단체인 구의 구청장을 말한다. 이하 같다) 은 관할구역안의 폐기물 의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영 하여야 하며, 폐기물의 수집·운반·처리방법의 개선 및 관계인의 자질향상으로 폐기물처리사업을 능률적으로 수행하는 한편, 주민과 사업자의 청소의식 함양과 폐기물발생억제를 위하여 노력 하여야 한다.
제13조 (생활폐기물의 처리 등 )
① 시장·군수·구청장은 관할구역 안에서 배출되는 생활폐기물을 수집·운반·처리하여야 한다. 다 만 , 환경부령이 정하는 바에 의하여 시장·군수·구청장이 지정하는 지역을 제외한다. ② 시장·군수·구청장은 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 대통령령이 정하는 자로 하여금 제1항의 규정에 의한 수집·운반 또는 처리를 대행하게 할 수 있다.
③ 시장·군수·구청장은 생활폐기물을 수집·운반·처리함에 있어서 당해 지방자치단체의 조례가 정 하는 바에 따라 수수료를 징수할 수 있다.
④ 환경부장관은 제3항의 규정에 의한 수수료를 정하고자 하는 지방자치단체에 대하여 폐기물 배출량에 따라 수수료를 차등 징수하도록 권고할 수 있다.
제26조 (폐기물처리업)
① 폐기물의 수집·운반 또는 처리를 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다)으로 하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 바에 따라 폐기물처리사업계획서를 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여 야 한다. 환경부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.
② 환경부장관 또는 시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 제출된 폐기물처리사업계획서를 검토 하여 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다.
③ 제2항의 규정에 의하여 적합통보를 받은 자는 환경부령이 정하는 기준에 의한 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종별로 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 다만 , 지정폐기물을 대상으로 하여 폐기물처리업을 하고자 하는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다.
④ 폐기물처리업의 업종구분과 영업내용은 다음과 같다.
1. 폐기물수집·운반업
폐기물을 수집하여 처리장소로 운반하는 영업
⑥ 환경부장관 또는 시·도지사는 제3항의 규정에 의하여 허가를 함에 있어서는 대통령령이 정 하는 바에 따라 필요한 조건을 붙일 수 있다. 다만, 영업구역의 제한은 생활폐기물의 수집· 운 반업에 한한다.
⑦ 제3항의 규정에 의하여 폐기물처리업의 허가를 받은 자(이하 "폐기물처리업자"라 한다) 는 다른 사람에게 자기의 성명 또는 상호를 사용하여 폐기물을 수집·운반 또는 처리하게 하거나 그 허가증을 다른 사람에게 빌려주어서는 아니 된다.
① 법 제26조 제3항의 규정에 의한 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 갖추어야 할 시설·장비· 기술능력의 기준은 별표 6과 같다.
② 법 제26조 제1항의 규정에 의하여 폐기물처리업의 허가를 받고자 하는 자는 별지 제5호서 식의 폐기물처리사업계획서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 폐기물처리시설설치예정지(지정 폐기물수집·운반업의 경우에는 주차장 소재지, 지정폐기물외 폐기물수집·운반업의 경우에는 연 락장소 또는 사무실 소재지)를 관할하는 시 ·도지사 또는 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한 다 . 그 허가요건에 관련되는 사업계획서의 내용을 변경할 때에도 또한 같다.
1. 처리대상폐기물의 수집·운반 또는 처리계획서(시설설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포 함한다 )
④ 법 제26조 제2항의 규정에 의하여 사업계획의 적정통보를 받은 자는 시설·장비·기술능력을 갖추어 사업계획의 적정통보를 받은 날부터 2년 (폐기물수집·운반업의 경우에는 6월, 폐기물처 리업 중 매립시설 또는 소각시설의 설치가 필요한 경우에는 3년)이내에 별지 제6호서식의 허 가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시·도지사 또는 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다.
[별표 6]
폐기물처리업의 시설·장비·기술능력의 기준(제17조 제1항 관련 )
1. 폐기물수집·운반업의 기준
가. 생활폐기물(사업장생활계 폐기물을 포함한다) 을 수집·운반하는 경우
(1) 장비
○ 밀폐식 운반차량 1대 이상으로 적재능력합계 15세제곱미터 이상. 다만, 특별시
·광역시(군 지역을 제외한다) 의 경우 2대 이상으로 적재능력합계 30세제곱
미터 이상
○ 운반용 압착차량 또는 압축차량 1대 이상. 다만, 특별시·광역시( 군 지역을
제외한다) 지역의 경우 2대 이상
○ 기계식 상차장치가 부착된 차량 2대 이상(특별시·광역시에 한하되, 광역시
의 경우 군지역을 제외한다)
(2) 연락장소 또는 사무실
광주광역시북구 폐기물관리에 관한 조례
제17조(생활폐기물의 처리대행)
① 구청장은 법 제13조 제1항의 규정에 의하여 폐기물을 수집·운반 또는 처리를 대행하게 할 경우에는 수집운반은 법 제26조 제4항 제1호의 규정에 의한 폐기물 수집·운반업자에게 처리는 동조 제2호, 제3호의 규정에 의한 폐기물중간처리업자 및 최종처리업자에게 하여야 한다.