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대구지방법원 2016.10.28.선고 2016구합829 판결
부당이득금등
사건

2016구합829 부당이득금등

원고

피고

변론종결

2016 . 8 . 12 .

판결선고

2016 . 10 . 28 .

주문

1 . 원고의 청구를 모두 기각한다 .

2 . 소송비용은 원고가 부담한다 .

청구취지

① 피고가 법률의 위임 또는 근거 없이 ' 공중보건의사제도운영지침 ( 보건복지부장관 지

침 ) ' 에 의거하여 ' 기타 수당 ' , ' 기타 보수 ' 항목으로 공중보건의사들에게 지급하는 수당

은 위법지출임을 확인한다 .

② 피고는 위의 지출행위를 즉각 중지하고 , 위의 수당을 수령한 공중보건의사들에게

부당이득을 모두 환수조치하라 .

③ 원고가 2014년부터 위법한 사항에 대하여 공익신고를 하였음에도 불구하고 이를

환수하는 조치를 게을리하고 오히려 계속 위법한 재정지출을 계속한 지방재정에 대한

법적 책임과 권한이 있는 피고의 회계책임자는 달성군의 재정지출관과 회계담당자에게

위법부당지출로 인하여 환수되지 아니하는 금원에 대한 변상조치 및 손해배상책임을

징구하라 .

이유

1 . 기초사실

가 . 원고는 2016 . 1 . 26 . 대구 달성군의 19세 이상 주민들 ( 이하 ' 이 사건 주민감사청

구인들 ' 이라 한다 ) 의 연서를 받아 그 대표자로서 대구광역시장에게 , ① 피고가 지방재

정법 , 공무원 보수규정 , 농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법 등 법률의 위임 또는

근거 없이 공중보건의사들에게 ' 기타 수당 ' , ' 기타 보수 ' 항목으로 위법하게 수당을 지

급한 것에 대한 환수조치를 할 것 , ② 원고가 2014년부터 위법한 재정지출에 대하여

공익신고를 하였음에도 불구하고 이를 환수하는 조치를 게을리 하고 오히려 위법한 재

정지출을 계속한 지방재정에 대한 법적 책임과 권한이 있는 피고의 회계책임자로 하여

금 달성군의 재정지출관과 회계담당자에게 위법부당지출로 인하여 환수되지 아니하는

금원에 대한 변상조치를 할 것 , ③ 공중보건의사에게 지급하는 ' 기타 수당 ' , ' 기타 보수 '

등의 위법한 재정지출행위를 정지할 것을 요구하면서 주민감사청구를 하였다 .

나 . 대구광역시장은 2016 . 3 . 14 . 위 주민감사청구를 각하한다는 결정을 하고 , 이를

이 사건 주민감사청구인들의 대표자인 원고에게 서면으로 통지하였다 .

다 . 원고는 2016 . 5 . 2 . 대구광역시장의 위 각하결정에 불복하여 지방자치법 제17조

제1항 제2호에 따라 이 사건 소를 제기하였다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 , 2호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 원고의 주장 및 쟁점

가 . 주장의 요지

1 ) 피고는 관할 보건소에서 근무하고 있는 공중보건의사들에게 보건복지부장관 지

침인 ' 공중보건의사제도 운영지침 ' ( 이하 ' 이 사건 지침 ' 이라고 한다 ) 및 ' 대구광역시 달

성군 지방공무원 수당지급 조례 ' ( 이하 ' 이 사건 조례 ' 라고 한다 ) 에 의거하여 매월 80만

원부터 180만 원 정도의 업무활동장려금 명목의 ' 기타 수당 ' ( 이하 ' 이 사건 업무활동장

려금 ' 이라 한다 ) 을 지급하고 있다 ( 이하 ' 이 사건 지출행위 ' 라 한다 ) .

2 ) 농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법 ( 이하 ' 농어촌의료법 ' 이라 한다 ) 에 따라

의료인의 자격을 갖춘 사람이 병역 대체복무로 공중보건의사로 근무할 수 있으며 , 그

신분은 국가공무원법에 따른 임기제공무원이고 ( 농어촌의료법 제3조 제1항 ) , 구 농어촌

의료법 ( 2016 . 2 . 3 . 법률 제13989호로 개정되기 전의 것 ) 제11조 제1항은 ' 보건복지부

장관은 공중보건의사에게 군인보수의 한도에서 보수를 지급한다 ' , 같은 조 제3항은 ' 제

1항에 따른 보수의 기준은 대통령령으로 정한다 ' 라고 각 규정하고 있으며 , 농어촌의료

법 시행령 제8조에서는 보수의 기준을 규정하고 있다 .

3 ) 그럼에도 피고는 국가공무원법 , 군인보수법 , 국가공무원 보수규정 , 지방공무원

보수규정 , 농어촌의료법 등 공중보건의사에 대한 보수 지급 관련규정이 정하고 있는

범위를 벗어나 상위법의 위임 없이 제정된 이 사건 지침에 의거하여 이 사건 지출행위

를 하고 있는바 , 이는 명백히 위법한 재정지출이다 .

4 ) 또한 , 피고가 이 사건 업무활동장려금의 지급근거로 들고 있는 이 사건 조례는

피고 소속의 지방공무원에게 적용되는 것일 뿐 , 국가공무원법에 따른 임기제공무원인

공중보건의사에게는 적용될 수 없는 것인 점에서도 이 사건 지출행위는 위법한 것이다 .

5 ) 그러므로 피고는 이 사건 지출행위를 중지하고 , 피고로부터 업무활동장려금을

수령한 공중보건의사들로부터 부당이득금을 환수조치할 의무가 있으며 , 위법한 이 사

건 지출행위의 책임자들에게 환수되지 아니한 돈에 관한 손해배상청구를 할 의무가 있

다 .

다 . 쟁점

이 사건의 주된 쟁점은 이 사건 업무활동장려금의 지출행위가 법률유보의 원칙에

위배되어 위법한 것인지의 여부이다 .

3 . 쟁점에 관한 판단

가 . 관계법령

별지 기재와 같다 .

나 . 판단

1 ) 공중보건의사의 신분

농어촌의료법 제2조 , 제3조 제1항에 의하면 , 공중보건의사는 공중보건업무에 종

사하게 하기 위하여 병역법 제34조 제1항에 따라 공중보건의사에 편입된 의사 · 치과의

사 또는 한의사로서 보건복지부장관으로부터 공중보건업무에 종사할 것을 명령받은 자

이며 , 국가공무원법 제26조의5에 따른 임기제공무원이다 .

2 ) 공중보건의사에 대한 보수 및 기타 수당의 구별

가 ) 구 농어촌의료법 ( 2016 . 2 . 3 . 법률 제13989호로 개정되기 전의 것 ) 제11조

제1항은 ' 보건복지부장관은 공중보건의사에게 군인 보수의 한도에서 보수를 지급한다 .

다만 , 제5조의2 제1항 제5호의 기관 또는 시설 중 의료법 제3조에 따라 개설된 민간

의료기관에 배치된 공중보건의사의 보수는 해당 민간 의료기관의 장이 지급한다 . ' 고 규

정하는 한편 , 항을 달리하여 같은 조 제2항에서는 ' 공중보건의사의 수당 및 직무 수행

에 필요한 여비 등은 공중보건의사를 배치받은 기관 또는 시설의 장이 지급한다 . 다만 ,

불성실 근무자에 대하여는 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 수당을 제한할 수 있

다 . ' 라고 규정하고 , 제3항에서는 ' 제1항에 따른 보수의 기준은 대통령령으로 정한다 . ' 라

고 규정하고 있다 . 또한 , 농어촌의료법 시행령 제8조는 농어촌의료법 제11조에 따라

공중보건의사에게 지급하는 보수의 기준을 정하면서 보수를 ' 봉급 , 가족수당 , 진료수당 '

으로 정하고 있다 .

나 ) 위와 같은 구 농어촌의료법 및 그 시행령의 규정체계 ( 특히 농어촌의료법 제

11조 제3항은 제1항에 따른 보수의 기준을 대통령령으로 정하도록 구체적으로 위임하

였음에도 제2항에 따른 기타 수당 등의 기준에 대해서는 규정하고 있지 않은 점 ) 와 공

무원보수규정 제4조 제1호에서 ' 보수 ' 란 ' 봉급과 그 밖의 각종 수당 ' 을 합산한 금액이

고 , 제3호에서 ' 수당 ' 이란 직무여건 및 생활여건 등에 따라 지급되는 부가급여라고 정

의한 규정을 종합하여 보면 , 구 농어촌의료법 제11조 제2항이 공중보건의사를 배치받

은 기관 또는 시설의 장으로 하여금 공중보건의사에게 지급하도록 하고 있는 ' 수당 및

직무 수행에 필요한 여비 등 ' 은 같은 조 제1항이 보건복지부장관 또는 공중보건의사가

배치된 민간 의료기관의 장으로 하여금 공중보건의사에게 지급하도록 하고 있는 ' 보수 '

와는 구별되어야 한다 .

3 ) 이 사건 업무활동장려금의 성격

이 사건 지침은 보건복지부장관이 농어촌의료법에 따라 공중보건업무에 종사하

는 공중보건의사의 배치와 복무관리 등에 관한 세부사항을 규정하기 위하여 마련한 업

무처리기준으로서 행정규칙에 해당하는데 , 위 지침은 농어촌특별법 제11조 제2항의 ' 기

타 수당 및 여비 ' 의 하나로 업무활동장려금을 아래와 같이 규정하고 있다 .

보건복지부장관이 지급하는 기본 보수 이외에 당해 기관 예산의 범위 내에서 배치기관 별로 공중보건업무 수행에 따른 업무활동장려금을 지급할 수 있다 . 이 때 월 기준액 ( 800 천원 ) 의 2배 범위에서 진료 , 보건사업 , 연구활동실적 또는 공중보건의사 근무성적평정에 따라 차등지급할 수 있다 . 다만 , 정규 근무시간 이외에 야간당직 , 응급진료 등 특별한 사유가 있는 경우 당해 기관 예산 범위 내에서 초과 지급할 수 있다 .

그런데 앞서 본 바와 같이 ' 기타 수당 및 여비 ' 는 공중보건의사에 대한 보수 내역에

는 포함되지 않고 이와 구별되는 점 , 농어촌의료법은 농어촌 등 보건의료 취약지역의

주민 등에게 보건의료를 효율적으로 제공함으로써 국민이 고르게 의료혜택을 받게 하

고 , 국민의 보건을 향상시키는 데에 이바지함을 목적으로 하고 있으며 , 낙후지역에의

공중보건의사 유치와 질 높은 의료서비스의 제공을 위한 공중보건의사의 사기진작 등

을 위해서는 공중보건의사가 공무원으로서 국가로부터 지급받는 보수 외에 일정한 금

원을 추가로 지급할 필요성이 있는 점 , 이에 따라 이 사건 지침은 당해 기관 예산의

범위 내에서 배치기관 별로 공중보건업무 수행에 따른 업무활동장려금을 지급할 수 있

도록 하되 , 일정한 금액 범위 내에서 진료 , 보건사업 , 연구활동실적 , 근무성적평정에 따

라 차등지급하도록 정하고 있는 점 등을 종합하여 보면 , 이 사건 업무활동장려금은 국

가공무원법 등 법령에 의하여 규제를 받고 있는 보수가 아니라 위와 같은 필요성에 따

라 은혜적 · 호의적으로 지급되는 금전으로 보는 것이 타당하다 .

4 ) 법률유보원칙 위배 여부

가 ) 법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권

리 · 의무에 관한 내용을 변경 · 보충하거나 법률이 규정하지 아니한 새로운 내용을 정

할 수는 없지만 , 법률의 시행령이나 시행규칙의 내용이 모법의 입법 취지와 관련 조항

전체를 유기적 · 체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지

아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의

규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로 , 모법에 이에 관하여 직접 위임하는 규정

을 두지 아니하였다고 하더라도 법률유보원칙에 위배된다거나 이를 무효라고 볼 수는

없다 ( 대법원 2009 . 6 . 11 . 선고 2008두13637 판결 , 2014 . 8 . 20 . 선고 2012두19526 판

결 등 참조 ) .

나 ) 이 사건에 관하여 본다 . 입법자는 농어촌의료법 제11조 제2항에서 보수 이

외의 기타 수당의 지급 근거와 지급주체에 대하여 명시하였을 뿐만 아니라 보건복지부

장관이 정하는 바에 따라 수당을 제한할 수 있는 근거규정도 마련해 두었다 . 이에 따

라 보건복지부장관은 그 세부사항을 정하기 위하여 행정규칙인 이 사건 지침을 제정하

여 공중보건의사에게 지급할 보수 , 기타 수당의 내역 , 지급기준 등에 대하여 구체적으

로 규정하면서 , 위 법률 규정에 명시된 ' 기타 수당 ' 의 하나로 업무활동장려금을 명시하

고 그 상한선과 지급기준 등을 정하였다 .

이와 같은 관계 법령 및 이 사건 지침의 규정형식과 내용 등을 모두 종합하여 보면 ,

이 사건 지침 중 업무활동장려금에 관한 규정은 이미 상위법령인 농어촌의료법에 의하

여 인정되는 공중보건의사의 기타 수당 지급에 관한 권리를 보다 세부적으로 구체화하

고 그 지급기준을 설정한 것으로서 모법인 농어촌의료법의 관련 규정의 해석상 가능한

내용을 구체화한 것일 뿐 , 법령에 의하여 인정되지 아니하였던 새로운 권리를 공중보

건의사에게 부여하는 것은 아니다 . 여기에다가 앞서 본 바와 같은 이 사건 업무활동장

려금의 법적 성격을 더하여 보면 , 이 사건 지침 중 업무활동장려금에 관한 규정이 법

률유보원칙에 위배되거나 모법의 규율 범위를 벗어나 무효라고 할 수 없으므로 , 결국

위 지침에 근거한 이 사건 지출행위가 위법한 것은 아니다 ( 다만 , 농어촌의료법은 2016 .

2 . 3 . 개정되어 위 법 제11조 제2항은 ' 공중보건의사의 수당 및 직무 수행에 필요한 여

비 등은 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 공중보건의사를 배치받은 기관 또는 시설

의 장이 지급한다 ' 라고 변경되었는데 , 이는 기존의 포괄위임 부분을 명확히 하여 혼란

을 없애기 위한 것일 뿐 , 기존의 업무활동장려금의 지급이 법령상 근거 없이 이루어진

것에 대한 개선이라고 할 수 없다 ) .

5 ) 이 사건 조례에 근거한 이 사건 지출행위의 위법 여부

앞서 본 바와 같이 농어촌의료법 제11조 제2항은 공중보건의사에 대한 ' 기타 수

당 ' 등의 지급주체를 ' 공중보건의사를 배치받은 기관 또는 시설의 장 ' 으로 규정하고 있

다 . 위 조항에 따라 재정부담의무를 지는 피고는 관할 보건소 등에 배치되어 근무하는

국가직 임기제공무원인 공중보건의사에 대한 수당을 지급하기 위하여 이 사건 지침이

정하는 기준에 따라 그 재량의 범위 내에서 공중보건의사와 가장 유사한 업무를 수행

하는 지방공무원에 대한 수당지급액을 정하고 있는 이 사건 조례에 근거하여 이 사건

지출행위를 한 것으로 볼 수 있으므로 , 그것이 위법하다고는 할 수 없다 .

6 ) 소결론

그렇다면 이 사건 지출행위는 위법하다고 할 수 없으므로 , 이와 다른 전제에서

한 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 없다 .

4 . 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

판사

재판장 판사 손현찬

판사황형주

판사이아영

별지

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