2013누15561 개발행위허가신청 반려처분취소

A

파주시장

의정부지방법원 2013. 4. 23. 선고 2012구합2899 판결

2013. 11, 28.

2014. 1. 9.

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 피고가 2012. 5. 15. 원고에 대하여 한 개발행위허가거부처분을 취소한다. 3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 인정사실

가. 대한민국이 주한미군의 사용을 위하여 미합중국에게 제공한 구역의 주변지역, 위와 같이 제공하였다가 반환받은 구역 및 그 주변지역(이하 각각 '공여구역주변지역', '반환공여구역', '반환공여구역주변지역'이라 한다)의 발전을 지원하기 위하여 제정된 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」(이하 '지원특별법'이라 한다)이 2006. 9. 4. 시행됨에 따라 파주시 H 임야 491㎡(이하 '이 사건 임야'라 한다)을 포함한 파주시 Q 전부가 지원특별법 제2조 제4호 및 지원특별법 시행령 제2조 제2항 별표 2에 따라 반환공여구역주변지역으로 지정되었다.

나. 원고가 2009. 7. 21, R으로부터 이 사건 임야를 매수하여 2009. 9. 15. 소유권이전등기를 하였다.

다. 파주시가 2011.경 지원특별법 제10조 제1항 제5호에 따라 민간사업자로 하여금 이 사건 임야를 포함한 파주시 J.I.K L 일원 토지 2,500,000㎡에 테마파크 · 주거시 설·상업시설 · 교육문화시설 · 숙박시설 · 체육시설 등을 건설하도록 하는 「S 조성사 업」(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 추진하기로 하고, 2011. 5. 4. 장차 이 사건 사업을 시행할 민간사업자인 주식회사 게이트웨이 인베스트먼트 컴퍼니와 양해각서를 체결하였다.

라. 피고가 이 사건 사업을 추진하기 위하여 2011. 11. 23. 경기도지사에게 경기도지사가 지원특별법 제2조 제5호, 제7조에 따라 경기도 내에 위치한 공여구역주변지역, 반환공여구역 및 반환공여구역지변지역의 발전을 위하여 수립한 「공여구역주변지역 등 발전종합계획」(이하 '이 사건 종합계획'이라 한다)에 이 사건 사업이 포함되도록 이 사건 종합계획을 변경해 줄 것을 신청하였다.

마. 또한 피고는 이 사건 사업을 추진하기 위하여 이 사건 사업 부지를 포함한 파주시 J.I.K.L 일원 토지 3,720,000m를 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '국토계획법'이라 한다) 제63조에 따른 개발행위허가제한지역으로 지정할 것을 계획하고, 2012. 4. 27. 토지이용규제 기본법 제5조 제1호 별표 43호, 제8조 제1항에 따라 미리 주민의 의견을 듣기 위해 다음과 같은 내용의 공고를 하였다.

바. 원고가 이 사건 임야에서 간판 및 광고물 제조업을 영위하기 위하여 2012. 4. 27. 국토계획법 제56조 제1항에 따라 피고에게 이 사건 임야 491m² 중 454²를 대지로 형질 변경하고 나머지 37㎡를 도로로 형질 변경하며 위 대지상에 공작물을 설치하는 개발행위(이하 '이 사건 개발행위'라 한다)에 대한 허가를 신청하였다.

사. 경기도지사가 2012. 5. 9. 지원특별법 제7조 제1항에 따라 이 사건 종합계획에 이 사건 사업이 포함되도록 이 사건 종합계획을 변경한 다음 안전행정부장관의 승인을 받기 위해 이를 안전행정부장관에게 제출하였다.

아. 피고는 2012. 5. 15. 「행정안전부장관이 지원특별법에 따라 이 사건 임야를 사업부지로 하는 이 사건 사업을 이 사건 종합계획에 포함시킬지를 심의하고 있고, 피고는 이 사건 사업을 추진하기 위해 국토계획법에 따라 이 사건 임야를 개발행위허가제한지역으로 지정할지를 심의하고 있는데, 이와 같은 상황에서 이 사건 개발행위가 이루어질 경우 이 사건 종합계획의 내용에 어긋나고 이 사건 사업의 시행에 지장이 초래되어 개인의 재산손실 및 사회적 비용이 발생할 수 있으므로 이를 방지하기 위해 이 사건 개발행위를 제한하여야 한다.」는 이유로 이 사건 개발행위의 허가를 거부하였다(이하 '이 사건 거부처분'이라 한다).

자. 피고는 2012. 5. 18. 「이 사건 사업 부지를 포함한 파주시 J.I.K. L 일원 토지 3,720,000m는 파주시가 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획이 결정될 경우 용도지역 · 용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시·군관리계획상 개발행위허가의 제한이 특히 필요하다.」는 이유로 국토계획법 제63조 제1항 제3호에 따라 위 토지 3,720,000m²를 2012. 5. 18.부터 3년 동안 개발행위허가가 제한되는 개발행위허가제한지역으로 지정하고, 같은 날 국토계획법 제63조 제2항에 따라 이를 고시하였다.

차. 행정안전부장관이 2012. 10. 18. 지원특별법 제8조 제1항, 제2항에 따라 사항 기재와 같이 변경된 이 사건 종합계획을 확정하여 경기도지사에게 통지하였다.

카. 피고는 이 사건 사업을 시행할 민간사업자로 하여금 2014년 상반기에 이 사건 사업을 수행할 특수목적법인을 설립한 다음 2014년 하반기에 지원특별법 제11조 제1 항의 사업시행승인을 받아 2015년 상반기에 공사를 착공하도록 할 예정이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호 증(가지번호 포함), 을 제1 내지 18호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 제1심 법원의 파주시에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지

2. 당사자의 주장

가. 피고의 주장

피고는 아래와 같은 이유에서 이 사건 거부처분이 적법하다고 주장한다.

1) 이 사건 개발행위가 이 사건 종합계획의 내용에 어긋나 국토계획법 제58조 제1항 제2호의 요건을 갖추지 못하였으므로 이 사건 거부처분은 적법하다.

2) 이 사건 개발행위가 이 사건 사업의 시행에 지장을 주어 국토계획법 제58조 제1 항 제3호의 요건을 갖추지 못하였으므로 이 사건 거부처분은 적법하다.

3) 이 사건 개발행위가 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못하여 국토계획법 제58조 제1항 제4호의 요건을 갖추지 못하였으므로 이 사건 거부처분은 적법하다.

4) 이 사건 개발행위가 위 각 요건을 갖추었다고 하더라도, 이 사건 거부처분 당시 파주시가 이 사건 사업을 추진하고 있었고 행정안전부장관이 이 사건 사업을 이 사건 종합계획에 포함시킬지를 심의하고 있었는데 이와 같은 상황에서 이 사건 개발행위를 허가할 경우 향후 이 사건 사업의 시행에 지장을 줄 수 있고 이 사건 임야를 수용함에 있어 이 사건 개발행위가 이루어진 것을 전제로 하는 보상금을 지급하게 되어 사회적 비용의 낭비가 발생할 수 있으므로, 이 사건 개발행위를 제한할 중대한 공익상 필요가 있었다. 따라서 이 사건 거부처분은 적법하다.

나. 원고의 주장

원고는 아래와 같은 이유에서 이 사건 거부처분이 위법하다고 주장한다.

1) 이 사건 개발행위는 국토계획법 제58조 제1항 제2호, 제3호, 제4호의 요건을 갖추었다.

2) 피고가 이 사건 개발행위를 제한할 중대한 공익상 필요가 인정되지 않는다.

3) 따라서 이 사건 거부처분은 위법하다.

3. 판단

가. 관련규정

1) 국토계획법 제56조(개발행위의 허가) 제1항 본문은 「건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 등의 개발행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 한 다.」고 규정하고 있고, 제58조(개발행위허가의 기준) 제1항은 「시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 ① 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고(제1호), ② 도시·군관리계획의 내용에 어긋나지 아니하며(제2호), ③ 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없고(제3호), ④ 주변지역의 토지이용실태 또는 토지 이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천 · 호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루며(제4호), (5) 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한 경우(제5호)에만 개발행위허가를 하여야 한다.」 고 규정하고 있다.

또한 국토계획법 제2조(정의) 제4호는 「도시·군관리계획이란 특별시 · 광역시 · 특별

자치시 · 특별자치도 · 시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 ① 용도지역 · 용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획(가목), ② 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획(나목), ③ 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획(다목), ④ 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획(라목), ⑤ 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획(마목)을 말한다.」고 규정하고 있고, 제2조 제11호는 「도시·군계획사업이란 도시·군관리계획을 시행하기 위한 ①0 도시·군계획시설사업(가목), ② 도시개발법에 따른 도시개발사업(나목), ③ 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비사업(다목)을 말한다.」 고 규정하고 있다.

한편 국토계획법 제63조(개발행위허가의 제한) 제1항 본문 제3호는 시장 등은 도시·군기본계획이나 도시·군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시·군기본계 획이나 도시·군관리계획이 결정될 경우 용도지역 · 용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시·군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 1회에 한하여 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다.」고 규정하고 있다.

2) 지원특별법 제2조(정의) 제5호, 제7조(종합계획의 수립) 제1항은 시·도지사는 시장·군수·구청장 등과 협의하거나 신청을 받아 대통령령이 정하는 바에 따라 공여구역주변지역, 반환공여구역, 반환공여구역주변지역의 발전 및 주민복지 향상을 위한 사업과 각종 지원에 대한 종합적인 계획(이하 '종합계획'이라 한다)을 수립하여 안전행 정부장관에게 제출하여야 한다.」 고 규정하고 있고, 제8조(종합계획의 확정 및 변경) 제1항 본문은 「안전행정부장관은 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 제7조에 따라 수립된 종합계획을 확정하고, 확정된 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다.」고 규정하고 있다.

또한 지원특별법 제10조(사업시행자) 제1항은 「제8조의 종합계획, 제9조의 연도별 사업계획에 의한 사업을 행할 수 있는 자는 ① 국가(제1호), ② 지방자치단체(제2호), ③ 공기업 및 준정부기관(제3호), ④ 지방공사(제4호), ⑤ 제11조의 규정에 의하여 사업의 승인을 얻은 자(제5호)로 한다.」고 규정하고 있고, 제11조(사업의 시행승인 등) 제1 항은 본문은 「사업을 시행하고자 하는 자(제10조 제1항 제1호 내지 제4호에 규정된 자를 제외한다)는 관할 시장·군수·구청장의 승인을 얻어야 한다.」고 규정하고 있으며, 제11조 제4항은 「사업승인권자는 제3항의 규정에 의하여 제출된 계획내용의 타당성 등을 검토한 후 사업의 시행승인을 하여야 한다. 고 규정하고 있고, 제11조 제5항은 「사업승인권자는 제4항의 규정에 의하여 사업의 시행승인을 한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 고시하여야 한다.」고 규정하고 있다. 지원특별법 제29조(인 · 허가 등의 의제) 제1항은 「제11조의 규정에 의한 사업시행승인이 있은 때에는 국토계획법 제30조의 규정에 의한 도시 · 군관리계획의 결정, 도시개발법 제3조의 규정에 의한 도시개발구역의 지정 등이 있는 것으로 본다.」고 규정하고 있다.

한편 지원특별법 제31조 제1항은 「사업시행자는 사업 시행을 위하여 필요한 경우 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제2조의 규정에 의한 토지 · 물건 또는 권리를 수용할 수 있다.」 고 규정하고 있고, 제31조 제5항은 「제11조의 규정에 의한 사업 시행의 승인 및 제21조의 규정에 의한 지원도시사업구역 개발계획 승인이 있은 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조 및 제22조 의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다. 고 규정하고 있다.

나. 국토계획법 제58조 제1항 제2호, 제3호의 요건 흠결을 이유로 개발행위허가를 거부할 수 있는지

1) ① 국토계획법 제2조 제4호가 지원특별법 제7조, 제8조의 종합계획을 도시·군관 리계획의 하나로 열거하고 있지 않고 국토계획법 제2조 제11호도 위 종합계획에 의한 사업을 도시·군계획사업의 하나로 열거하고 있지 아니한 점, ② 국토계획법 제30조는 도시·군관리계획(도시·군계획시설사업을 포함한다)이 결정되면 이를 고시하도록 규정하고 있고, 도시개발법 제3조, 제9조는 도시개발사업을 시행하기 위하여 도시개발구역이 지정되면 이를 고시하도록 규정하고 있으며, 도시 및 주거환경정비법 제4조는 정비사업을 시행하기 위하여 정비구역이 지정되면 이를 고시하도록 규정하고 있는 반면, 지원특별법은 제7조, 제8조의 종합계획이 확정된 경우 이를 고시하도록 하는 규정을 두고 있지 않은 점, ③ 지원특별법 제11조는 종합계획에 의한 사업에 대하여 사업시행 승인이 이루진 경우에 비로소 이를 고시하도록 규정하고 있고, 제29조 제1항은 위 사업시행승인이 이루어지면 국토계획법 제30조에 의한 도시·군관리계획의 결정, 도시개발법 제3조에 의한 도시개발구역의 지정 등이 이루어진 것으로 간주하도록 규정하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 지원특별법 제7조, 제8조의 종합계획 및 이에 의한 사업은 지원특별법 제11조에 따른 사업시행승인 및 고시가 이루어지기 전까지는 행정청이 내부적으로 수립한 계획 및 내부적으로 추진하는 사업에 불과하고 위 사업시행승인 및 고시가 이루어져야 비로소 국토계획법 제58조 제1항 제2호의 도시·군관리계획 및 국토계획법 제58조 제1항 제3호 도시·군계획사업으로 성립한다고 해석함이 타당하다. 2) 이 사건에 관하여 살피건대, 피고가 이 사건 거부처분을 한 2012, 5. 15. 당시 이 사건 사업이 이 사건 종합계획에 포함되어 있지 않았을 뿐만 아니라 이 사건 사업에 대하여 지원특별법 제11조에 따른 사업시행승인 및 고시도 이루어지지 않았으므로 (2012. 10. 18.에 이르러 비로소 이 사건 사업이 이 사건 종합계획에 포함되었고 이 사건 사업에 대한 사업시행승인 및 고시는 이 사건 변론종결일 현재까지도 이루어지지 않았다), 피고가 이 사건 거부처분을 한 2012. 5. 15. 당시 이 사건 임야에 대하여 국토계획법 제58조 제1항 제2호의 도시·군관리계획 및 국토계획법 제58조 제1항 제3호 의 도시·군계획사업이 성립되어 있었다고 할 수 없다.

따라서 피고는 이 사건 임야에 대한 이 사건 개발행위가 도시·군관리계획의 내용에 어긋나 국토계획법 제58조 제1항 제2호의 요건을 흠결하였다거나 도시·군계획사업의 시행에 지장이 있어 국토계획법 제58조 제1항 제3호의 요건을 흠결하였다는 이유로 이 사건 개발행위의 허가를 거부할 수 없다(피고는 국토계획법 제63조에 따라 이 사건 임야를 개발행위허가제한지역으로 지정함으로써 이 사건 개발행위의 허가를 거부할 수는 있는데, 피고가 이 사건 거부처분을 한 후인 2012. 5. 18.에야 비로소 이 사건 임야를 개발행위허가제한지역으로 지정하였으므로 국토계획법 제63조에 따라서도 이 사건 개발행위의 허가를 거부할 수 없다).

다. 국토계획법 제58조 제1항 제4호의 요건 흠결을 이유로 개발행위허가를 거부할 수 있는지

1) 행정청이 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 행정처분을 할 당시 근거로 삼았던 처분사유와 다른 처분사유를 당해 행정처분의 근거로 주장하는 것은 두 처분사유의 기초가 되는 사실관계가 기본적인 점에서 동일하지 않은 경우에는 허용되지 아니하지만 두 처분사유의 기초가 되는 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 경우에는 행정처분의 상대방인 국민의 방어권 행사에 지장을 초래하지 아니하므로 허용된다( 대법원 2004. 11, 26. 선고 2004두4482 판결, 대법원 2007. 2. 8. 선고 2006두4899 판결 등 참조),

피고가 이 사건 거부처분을 한 2012. 5. 15. 당시 근거로 삼았던 처분사유와 이 사건 개발행위가 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못하여 국토계획법 제58조 제1항 제4호의 요건을 흠결하였다는 처분사유는 그 기초가 되는 사실관계가 기본적인 점에서 동일하지 않으므로 이 사건 소송에서 새로이 국토계획법 제58조 제1항 제4호의 요건 흠결을 이 사건 거부처분의 사유로 주장하는 것은 허용될 수 없다.

2) 가사 피고가 국토계획법 제58조 제1항 제4호의 요건 흠결을 이 사건 거부처분의 사유로 주장할 수 있다고 하더라도, 이 사건 개발행위가 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못한다는 점을 인정할 증거가 없으므로, 국토계획법 제58조 제1항 제4호의 요건을 흠결하였다는 이유로 이 사건 개발행위의 허가를 거부할 수 없다.

라. 중대한 공익상 필요가 있음을 이유로 개발행위허가를 거부할 수 있는지 피고가 이 사건 개발행위를 허가하더라도 이 사건 사업을 시행할 민간사업자는 장차 지원특별법 제11조에 따른 사업시행승인을 받은 다음 지원특별법 제31조에 따라 이 사건 임야 및 그 지상 건축물 등을 수용하여 이 사건 사업을 시행할 수 있으므로 이 사건 개발행위의 허가가 이 사건 사업의 시행에 지장을 준다고 하기 어렵다. 또한 피고가 이 사건 개발행위를 허가하면 장차 민간사업자가 이 사건 사업을 시행하는 경우 원고에게 이 사건 개발행위가 이루어진 것을 전제로 하여 산정한 보상금을 지급하게 된다고 하더라도, 원고가 오로지 위와 같은 보상금의 증액만을 노리고 이 사건 개발행위 허가를 신청하였다고 인정할 증거가 없는 이상, 위 보상금의 지급이 사회적 비용의 낭비라고 할 수도 없다.

따라서 이 사건 개발행위를 제한할 중대한 공익상 필요가 있다고 할 수 없고, 피고는 위와 같은 공익상 필요가 있다는 이유로 이 사건 개발행위의 허가를 거부할 수 없다.

마. 소결론

그럼에도 피고는 위와 같은 이유를 들어 이 사건 개발행위의 허가를 거부하였으므로 이 사건 거부처분은 위법하여 취소되어야 한다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고 이 사건 거부처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박형남

판사하상혁

판사김현보