서울고등법원 춘천재판부 2021.1.13. 선고 2020누997 판결

이 법원의 판결 이유는 제1심판결 중 해당 부분을 다음 2항과 같이 수정하고 다음 3항과 같이 판단을 덧붙이는 것 외에는 제1심판결의 이유(별지 1을 포함하고, '3. 결론' 부분은 제외) 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

2. 수정 부분

○ 원고를 제외한 나머지 제1심 공동원고들에 대한 "원고" 표시를 모두 삭제한다.

○ 4쪽 아래에서 7행부터 5쪽 5행까지를 다음과 같이 수정한다.

『바. 피고는 2013. 2. 24.부터 2018. 2. 23.까지 이 사건 약국에서 의료급여의 수급권자 또는 부양의무자(이하 '수급권자 등'이라 한다)에게 지급한 약제·치료재료와 관련하여 이 사건 약국에 합계 2,285,290,250원의 의료급여비용(= ① 2013. 2. 24.부터 2013. 6. 11.까지 85,790,640원 + ② 2013. 6. 12.부터 2018. 2. 23.까지 2,199,499,610원, 이하 통틀어 '이 사건 급여비용'이라 한다)을 지급하였다.

사. 피고는 2018. 4. 19. 원고에 대하여 '이 사건 약국은 약사법 제20조 제1항을 위반하여 개설된 이른바 사무장약국으로서 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 이 사건 급여비용을 지급받았고, 원고는 사무장약국 개설·운영의 공모자로서 의료급여법 제23조 제3항 제2호에서 정한 부당이득 연대납부의무자에 해당한다'라는 이유로 이 사건 급여비용 전액에 대한 부당이득징수처분(이하 '이 사건 처분'이라 하고, 이 사건 처분 중 위 바.항의 ① 급여비용에 관한 부분을 '이 사건 처분 중 1 부분'이라 하며, ② 급여비용에 관한 부분을 '이 사건 처분 중 2 부분'이라 한다)을 하였다.』

○ 5쪽 본문 아래에서 7행 위에 다음을 추가하고, 위 행의 "2."를 "3."으로 수정한다.

『2. 관계 법령

별지 2 기재와 같다.』

○ 11쪽 3행부터 12쪽 9행까지를 다음과 같이 수정한다.

『나. 이 사건 약국이 의료급여법 제9조 제1항 제4호가 정한 의료급여기관에 해당하는지

1) 원고 주장의 요지

이 사건 약국은 약사법에 따라 유효하게 개설등록되어 의료급여법 제9조 제1항 제4호에 따른 의료급여기관에 해당하므로 피고에게 의료급여비용을 청구할 권한이 있다. 따라서 이 사건 약국에 그러한 권한이 없음을 전제로 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

2) 판단

가) 의료급여법에 따르면 의료급여기관은 수급권자 등에게 의료급여를 실시하고 시장 등에게 급여비용의 지급을 청구하며, 시장 등은 급여비용을 의료급여기관에 지급한다(제7조, 제9조, 제11조). 시장 등은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 의료급여기관에 대하여 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수하고(제23조 제1항), 이 때 해당 의료급여기관이 약사법 제20조 제1항을 위반하여 약국을 개설할 수 없는 자가 약사 등의 면허를 대여받아 개설·운영하는 약국인 경우에는 그 약국을 개설한 자에게 그 의료급여기관과 연대하여 부당이득금을 납부하게 할 수 있다(제23조 제3항 제2호).

한편 의료급여 중 '약제·치료재료의 지급'은 약사법에 따라 개설 등록된 약국에서 행하여야 한다(제7조 제1항 제2호, 제9조 제1항 제4호). 약사법 제6조 제3항, 제20조 제1항, 제93조 제1항 제2호에 따르면 약사 또는 한약사가 아니면 약국을 개설할 수 없고, 약국의 개설자격이 없는 자가 약국을 개설하는 것은 엄격히 금지된다.

나) 관련 법령의 규정 내용과 체제 등에 비추어 보면, 약사법 제20조 제1항을 위반하여 약국을 개설할 수 없는 자가 약사 면허를 대여받아 개설·운영하는 약국은 의료급여법상 의료급여기관이 될 수 없다. 그러나 이러한 약국이라 하더라도 약국으로서 약제·치료재료의 지급을 실시하고 그 급여비용을 청구한 이상 의료급여법 제23조 제1항 에서 정한 부당이득징수처분의 상대방인 의료급여기관에 해당하므로 해당 약국이 시장 등에게 급여비용을 청구하는 것은 '속임수나 그 밖의 부당한 방법'에 해당하고(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결 참조), 시장 등은 약국의 실질적 개설·운영자에 대하여 의료급여법 제23조 제3항 제2호에 따라 해당 약국의 명의상 개설자와 연대하여 부당이득금을 납부하게 할 수 있다(환송판결 참조). 따라서 원고의 주장은 이유 없다.』

○ 12쪽 아래에서 10행의 "A, B"을 삭제하고, 13쪽 7행의 "위 원고들의"를 "원고의"로 수정한다.

○ 13쪽 8행부터 14쪽 아래에서 4행까지를 다음과 같이 수정한다.

『라. 피고에게 강릉시 외의 수급권자 등 관련 의료급여비용에 대하여도 징수처분 권한이 있는지

1) 원고 주장의 요지

의료급여법 제5조 제1항은 의료급여에 관한 업무의 주체를 수급권자의 거주지를 관할하는 특별시장·광역시장·도지사와 시장·군수·구청장(이하 '시장 등'이라 한다)으로 정하고 있다. 이는 의료급여에 관한 각종 행정작용의 권한에 관한 총칙적 규정으로 보아야 하므로 의료급여법 제23조 제1항에 따른 의료급여비용 상당액의 징수처분의 권한 또한 의료급여 수급권자의 거주지를 관할하는 시장 등에게 있다.

따라서 피고는 자신의 관할구역인 강릉시 외에 거주하는 수급권자와 관련된 의료급여비용 상당액을 징수할 권한이 없으므로 이 사건 처분 중 강릉시 외의 거주자와 관련된 의료급여비용 상당액 부분은 취소되어야 한다.

2) 판단

관련 법령의 규정 내용에 비추어 보면, 약국이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 시장 등으로부터 급여비용을 받았음을 이유로 약국 또는 개설자를 상대로 의료급 여법 제23조 제1항, 제3항 제2호에 따라 부당이득징수처분을 할 수 있는 권한은 당초급여비용을 지급하였던 시장 등에게 있다고 보아야 한다(환송판결 참조).

앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 약국에 이 사건 급여비용을 지급한 피고에게 의료급여법 제23조 제1항, 제3항 제2호에 따라 위 급여비용을 부당이득으로 징수할 수 있는 권한이 있으므로 원고의 주장은 이유 없다.

마. 피고가 재량을 일탈·남용하여 이 사건 처분을 하였는지

1) 원고 주장의 요지

의료급여법 제23조 제1항의 문언에 비추어 위 조항에 따른 부당이득금 징수처분은 재량행위인데, 구체적인 사정을 고려하지 아니하고 이 사건 약국에 지급된 의료급여 비용 전액의 환수를 명한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

2) 판단

가) 부당이득금 징수처분이 재량행위인지

의료급여법 제23조 제1항은 문언상 급여비용에 상당하는 금액의 일부 징수가 가능함을 명시하고 있고, 의료급여기관으로서는 부당이득징수로 이미 실시한 의료급여에 든 비용을 상환 받지 못하는 결과가 되어 침익적 성격도 크다. 이러한 관련 규정의 내용, 부당이득징수의 법적 성질 등을 종합적으로 고려하면, 의료급여법 제23조 제1항, 제3항에 따른 부당이득징수는 재량행위라고 봄이 타당하다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결, 환송판결 등 참조).

나) 이 사건 처분이 재량을 일탈·남용한 것인지

의료급여기관이 실시한 의료급여 내용과 의료급여 비용의 액수, 의료급여기관 개설·운영 과정에서의 실질적 개설·운영자와 개설명의자의 역할과 불법성의 정도, 의료급여기관 운영성과의 귀속 여부, 실질적 개설·운영자와 개설명의자가 얻은 이익의 정도, 그 밖에 조사에 대한 협조 여부 등의 사정을 고려하지 아니하고 의료급여 기관의 실질적 개설·운영자나 개설명의자 등을 상대로 의료급여비용 전액을 징수하는 것은 다른 특별한 사정이 없는 한 비례의 원칙에 위배된 것으로 재량권을 일탈·남용한 때에 해당하는 것으로 보아야 한다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결, 환송판결 등 참조).

앞서 본 사실 및 관련 규정을 종합하여 인정할 수 있는 다음의 사정을 종합적으로 고려하면, 의료급여기관인 이 사건 약국의 실질적 개설·운영자인 원고를 상대로 의료급여비용 전액을 징수하는 내용의 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있고, 아래 3항에서 보는 것과 같이 법률상 근거 없이 이루어져 위법한 이 사건 처분 중 1 부분뿐만 아니라 이 사건 처분 중 2 부분도 취소되어야 한다.

◎ 원고는 이 사건 약국의 실질적인 개설·운영자가 아니라 자신의 직원인 제1심 공동원고 C를 통하여 이 사건 약국의 개설·운영에 도움을 주었을 뿐이다.

◎ 이 사건 약국의 수익금은 A, B에게 귀속된 것으로 보이고, 원고가 직접적으로 그 수익금을 분배받은 것으로는 보이지 아니한다.』

○ 19~20쪽까지의 [별지 2]를 이 판결의 [별지 2]로 수정한다.

3. 판단의 보충 및 추가

가. 의료급여법 제23조 제3항 제2호의 시적 적용범위에 관한 원고의 주장

이 사건 처분의 근거인 의료급여법 제23조 제3항 제2호는 신설된 이후 최초로 발생한 부당이득을 징수하는 경우부터 적용된다. 그럼에도 위 규정 시행 이전에 발생한 급여비용에 대하여도 환수처분을 한 이 사건 처분 중 1 부분은 법률상 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다.

나. 판단

1) 의료급여법이 2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정되면서 약국을 개설할 수 없는 자가 약사 등의 면허를 대여받아 이른바 '사무장약국'을 개설·운영한 경우에 실질적 개설·운영자에 대하여 명의상 개설자와 연대하여 의료급여법 제23조 제1항의 부당이득금을 납부하도록 징수할 수 있는 근거규정이 제23조 제3항 제2호로 신설되었다. 그리고 위 개정법률의 부칙 제1조 본문은 개정법률은 공포한 날부터 시행한다고 정하고, 부칙 제3조는 제23조 제3항의 개정규정은 개정법률 시행 후 최초로 부당이득을 징수하는 경우부터 적용한다고 정하고 있다. 이 경우 위 개정법률의 부칙 제3조는 신설된 의료급여법 제23조 제3항을 개정법률 시행 후에 최초로 발생한 부당이득을 징수하는 경우부터 적용한다는 의미로 해석하여야 한다(대법원 2015. 11. 12. 선고 2014두45789 판결 등 참조).

2) 앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 처분이 부당이득 징수대상으로 삼은 급여비용 중 위 개정법률 시행 전인 2013. 2. 24.부터 2013. 6. 11.까지의 기간에 대한 85,790,640원 부분(이 사건 처분 중 1 부분)은 실질적 개설·운영자에 대한 징수처분의 근거규정 없이 이루어진 의료급여비용 환수처분으로서 위법하므로 취소되어야 한다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 있다.

3) 이에 대하여 피고는, 이 사건 처분 중 1 부분에 관한 급여비용은 위 개정규정의 시행 전의 것이어서 민법에 근거하여 징수처분을 하였으므로 적법하다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 위 개정규정 시행 전에는 행정청이 행정처분을 통하여 의료급여비용 환수처분을 할 수 있는 법적 근거가 없었으므로 행정청이 민사소송을 통하여 부당하게 수급한 의료급여비용에 대하여 부당이득반환청구를 할 수 있음은 별론으로 하더라도 민법에 근거하여 행정처분인 의료급여비용 환수처분을 할 수는 없다. 따라서 피고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심판결 중 원고에 관한 부분을 취소하고 이 사건 처분을 취소한다.