공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조 제6항이 모법의 위임 범위를 벗어나거나 위 부칙 제4항이 법률불소급의 원칙에 반하는지 여부(소극)

공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령에는 비록 토지의 구체적 상황에 따른 평가방법에 관하여 건설교통부령에 위임한다는 명문의 규정을 두고 있지는 아니하나, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 '특례법'이라 한다) 제4조 제2항 제1호, 특례법시행령 제2조의10 제1항, 제2항은 토지의 일반적 이용방법에 의한 객관적 상황을 기준으로 하되 일시적 이용상황을 고려하지 아니하고 산정함으로써 적정가격으로 보상액을 산정하여야 한다는 원칙을 정하고 있는바, 불법으로 형질변경된 토지에 대하여는 관계 법령에서 원상회복을 명할 수 있고, 허가 등을 받음이 없이 형질변경행위를 한 자에 대하여는 형사처벌을 할 수 있음에도, 그러한 토지에 대하여 형질변경된 상태에 따라 상승된 가치로 평가한다면, 위법행위로 조성된 부가가치 등을 인정하는 결과를 초래하여 '적정보상'의 원칙이 훼손될 우려가 있으므로, 이와 같은 부당한 결과를 방지하기 위하여 불법으로 형질변경된 토지에 대하여는 특별히 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가함으로써 그 '적정가격'을 초과하는 부분을 배제하려는 것이 특례법시행규칙(1995. 1. 7. 건설교통부령 제3호로 개정된 것) 제6조 제6항의 규정 취지라고 이해되고, 따라서 위 규정은 모법인 특례법 제4조 제2항 제1호, 특례법시행령 제2조의10 제1항, 제2항에 근거를 두고, 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 토지의 적정한 산정방법을 구체화·명확화한 것이지, 모법의 위임 없이 특례법 및 같은법시행령이 예정하고 있지 아니한 토지의 산정방법을 국민에게 불리하게 변경하는 규정은 아니라고 할 것이므로 모법에 위반된다고 할 수 없으며, 또한 특수한 토지에 대한 평가기준을 정하고 있는 특례법시행규칙 제6조 제6항의 적용 여부는 평가의 기준시점에 따라 결정되므로, 비록 개정된 특례법시행규칙 제6조 제6항이 시행되기 전에 이미 불법으로 형질변경된 토지라 하더라도, 위 개정 조항이 시행된 후에 공공사업시행지구에 편입되었다면 개정 조항을 적용하여야 하고, 부칙(1995. 1. 7.) 제4항에서 위 개정 조항 시행 당시 공공사업시행지구에 편입된 불법 형질변경토지만 종전의 규정을 적용하도록 하였다 하여, 이를 들어 소급입법이라거나 헌법 제13조 제2항이 정하고 있는 법률불소급의 원칙에 반한다고 할 수 없다.

토지수용법 제57조의2 , 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조 제2항 제1호 , 제4항 , 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제2조의10 제1항 , 제2항 , 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙(1995. 1. 7. 건설교통부령 제3호로 개정된 것) 제6조 제6항 , 부칙(1995. 1. 7.) 제4항, 헌법 제13조 제2항

대법원 2000. 11. 24. 선고 98두6289 판결(공2001상, 157)

원고 1 외 2인 (소송대리인 변호사 정만조)

중앙토지수용위원회 외 1인 (소송대리인 변호사 장순호)

서울고법 200 1. 7. 25. 선고 2000누16540 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.

1. 상고이유 제1점에 대하여

토지수용법 제57조의2의 규정에 의하여 토지수용에 따른 손실보상액을 산정하는 경우에 준용되는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 '특례법'이라 한다) 제4조 제2항 제1호는 취득하여야 할 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 '지가공시법'이라 한다)에 의한 공시지가를 기준으로 하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공공사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 지가변동률, 도매물가상승률 기타 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상액을 정한다고 규정하고, 같은 조 제4항은 토지 등의 평가방법, 손실액의 산정방법 및 기준 등은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으며, 이에 따른 특례법시행령 제2조의10 제1항은, 토지 등의 취득에 있어서 보상액의 평가는 가격시점에 있어서 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 기준으로 하여야 하며, 토지 등의 소유자가 갖는 주관적 가치나 그 토지 등을 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 것은 이를 고려하지 아니한다고 규정하고, 같은 조 제2항은, 취득할 토지에 대한 평가는 지적공부상의 지목에 불구하고 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황에 따라 평가되어야 하며, 일시적인 이용상황은 이를 고려하지 아니한다고 규정하고 있다.

한편, 1995. 1. 7. 건설교통부령 제3호로 개정된 특례법시행규칙(공포한 날 시행) 제6조 제6항은, 무허가건물 등의 부지의 평가에 관하여만 정하고 있는 종전의 규정과는 달리, 무허가건물 등의 부지나 불법으로 형질변경된 토지는 무허가건물 등이 건축될 당시 또는 토지의 형질변경이 될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다고 규정하여, 불법으로 형질변경된 토지의 평가에 관한 부분을 신설하였고, 그 부칙 제4항에서, 이 규칙 시행 당시 공공사업시행지구에 편입된 불법형질변경 토지의 보상 등에 대하여는 제6조 제6항의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다고 규정하고 있다.

특례법시행령에는 비록 토지의 구체적 상황에 따른 평가방법에 관하여 건설교통부령에 위임한다는 명문의 규정을 두고 있지는 아니하나, 특례법 제4조 제2항 제1호, 특례법시행령 제2조의10 제1항, 제2항은 토지의 일반적 이용방법에 의한 객관적 상황을 기준으로 하되 일시적 이용상황을 고려하지 아니하고 산정함으로써 적정가격으로 보상액을 산정하여야 한다는 원칙을 정하고 있는바, 불법으로 형질변경된 토지에 대하여는 관계 법령에서 원상회복을 명할 수 있고, 허가 등을 받음이 없이 형질변경행위를 한 자에 대하여는 형사처벌을 할 수 있음에도, 그러한 토지에 대하여 형질변경된 상태에 따라 상승된 가치로 평가한다면, 위법행위로 조성된 부가가치 등을 인정하는 결과를 초래하여 '적정보상'의 원칙이 훼손될 우려가 있으므로, 이와 같은 부당한 결과를 방지하기 위하여 불법으로 형질변경된 토지에 대하여는 특별히 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가함으로써 그 '적정가격'을 초과하는 부분을 배제하려는 것이 특례법시행규칙 제6조 제6항의 규정 취지라고 이해된다.

따라서 특례법시행규칙 제6조 제6항은 모법인 특례법 제4조 제2항 제1호, 특례법시행령 제2조의10 제1항, 제2항에 근거를 두고, 그 규정이 예정하고 있는 범위 내에서 토지의 적정한 산정방법을 구체화·명확화한 것이지, 모법의 위임 없이 특례법 및 특례법시행령이 예정하고 있지 아니한 토지의 산정방법을 국민에게 불리하게 변경하는 규정은 아니라고 할 것이므로 모법에 위반된다고 할 수 없다 (대법원 2000. 11. 24. 선고 98두6289 판결 참조).

그리고 특수한 토지에 대한 평가기준을 정하고 있는 특례법시행규칙 제6조 제6항의 적용 여부는 평가의 기준시점에 따라 결정되므로, 비록 개정된 특례법시행규칙 제6조 제6항이 시행되기 전에 이미 불법으로 형질변경된 토지라 하더라도, 위 개정 조항이 시행된 후에 공공사업시행지구에 편입되었다면 개정 조항을 적용하여야 하고, 부칙 제4항에서 위 개정 조항 시행 당시 공공사업시행지구에 편입된 불법 형질변경토지만 종전의 규정을 적용하도록 하였다 하여, 이를 들어 소급입법이라거나 헌법 제13조 제2항이 정하고 있는 법률불소급의 원칙에 반한다고 할 수 없다.

원심판결의 설시이유에 일부 적절하지 아니한 부분이 있으나, 특례법시행규칙 제6조 제6항을 무효로 볼 수 없다고 본 결론을 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 법리오해 등의 위법이 없다.

또한, 원고들 주장과 같이 이 사건 토지가 개정된 특례법시행규칙 시행 당시 공공사업시행지구에 편입될 예정에 있다거나 이 사건 토지의 현황을 특례법시행령 제2조의10 제2항 소정의 '일시적 이용상황'으로 볼 수 없다고 하여 개정된 특례법시행규칙 제6조 제6항을 적용할 수 없는 것은 아니므로, 원심이 이 사건 토지가 농지 일시전용허가에 따라 '답'에서 '잡종지'로 이용상황이 일시 변경되었으나 그 허가기간 만료 후에도 '답'으로 원상회복하지 아니한 채 그대로 있다가 개정된 특례법시행규칙 시행일(1995. 1. 7.) 이후에 죽전지구 준도시지역 취락지구인 공공사업시행지구에 편입된 이상 개정된 특례법시행규칙 제6조 제6항에 의하여 농지 일시전용허가에 따라 형질변경될 당시의 이용상황인 '답'으로 상정하여 평가하여야 한다고 본 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 사실오인 등의 위법이 없다.

2. 상고이유 제2점에 대하여

기록에 의하여 살펴보면, 원고들이 보상선례라 하여 들고 있는 토지들이 불법으로 형질변경된 토지들로서 위 개정된 특례법시행규칙의 시행일 이후에 공공사업시행지구에 편입된 토지라는 점 및 그 평가조건이 이 사건 토지와 유사하다는 점에 대한 주장·입증이 없으므로, 원심이 그 토지들의 보상선례를 참작하여야 한다는 원고들의 주장을 배척한 결론은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 사실오인 등의 위법이 없다.

3. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.