창원지방법원 2016.6.28.선고 2015구합21122 판결

가. 원고는 폐기물의 수집, 운반, 보관업 등을 영위하는 회사로서, 2014. 3.경 피고가 발주한 '마산구항 방재언덕 설치공사(3차) 폐기물처리 용역(이하 '이 사건 용역'이라 한다) 입찰에서 적격심사 대상자로 선정되어 2014. 4. 8.경 피고에게 '순환골재 품질인증 서'(이하 '이 사건 인증서'라 한다) 사본이 첨부된 적격심사 서류를 제출하였다.

나. 그 후 원고는 2014. 4. 9. 피고와 사이에 이 사건 용역에 관하여 계약금액을 56,015,000원으로, 용역기간을 2014. 4. 15.부터 2014. 12. 31.까지로 하는 용역계약을 체결하였는데, 폐기물 처리량의 감소로 인하여 2014. 12. 9. 위 용역계약의 계약금액이 9,274,000원으로 변경되었다.

다. 한편 피고는 2015. 3. 6.경 감사원으로부터 "인증제도 운영 실태에 대한 감사 결과, 이 사건 인증서는 2013. 9. 26. 이미 발급기관에 반납되어 유효하지 않음에도 원고가 이를 제출하여 부정하게 가점을 받음으로써 이 사건 용역의 낙찰자로 결정되었으므로, 원고에 대하여 입찰참가자격을 제한하는 등의 방안을 마련하라."는 취지의 감사결과 처분요구를 받았다.

라. 이에 따라 피고는 처분사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2015. 4. 7. 원고에게, "원고가 이 사건 용역 사업에 관하여 입찰서류를 허위로 제출하여 낙찰 받았다."는 이유로, 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2015. 12. 31. 대통령령 제26829호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국가계약법 시행령'이라 한다) 제76조 제1항 제8호, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(이하 '국가계약법 시행규칙'이라 한다) 제76조 제1항 및 제4항에 따라 6개월간(2015. 4. 8.부터 2015. 10. 7.까지) 원고의 입찰참가자격을 제한하는 부정당업자 입찰참가자격 제한처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

마. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2015. 12. 15. 위 청구를 기각하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4호증, 을 제2, 3, 5, 6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분통지 절차의 하자

피고는 원고에 대한 입찰참가자격 제한기간이 시작되기 전날인 2015. 4. 7. 팩스로 이 사건 처분을 통지하였고, 서면통지서는 제한기간이 시작되는 당일인 2015. 4. 8. 원고에게 도달하였는바, 이 사건 처분이 제재적 처분인 점, 처분 통지 바로 다음날부터 제한기간이 시작된 탓에 원고로서는 집행정지 신청 등 행정심판법, 행정소송법상 구제절차를 이용할 수 있는 기회를 박탈당한 점 등에 비추어 보면, 제한기간 시작 전날 이 사건 처분을 통지한 피고의 행위는 절차상 하자가 존재하여 위법하다.

2) 재량권의 일탈·남용

원고는 경상남도가 발주한 양산 동면 간 도로확포장공사(2014년) 폐기물처리용역(이하 '경상남도 발주 용역'이라 한다) 입찰에서 이 사건 인증서 사본이 첨부된 적격심사 서류를 제출하여 위 용역을 계약금액 175,732,000원에 낙찰 받았다는 이유로 2014. 12. 23. 경상남도로부터 5개월간의 입찰참가자격 제한처분(이하 '경상남도 처분'이라 한다)을 받았는바, 원고로서는 이 사건 처분을 받음으로써 사실상 동일한 사유로 이중처벌을 받게 되는 측면이 있는 점, 이 사건 처분으로 인하여 원고는 그 제한기간에 입찰참가를 하지 못하게 됨으로써 상당한 매출 손실을 입게 될 뿐만 아니라, 이 사건 처분의 제한기간이 종료한 후에도 1년 동안 입찰참가를 할 경우 감점 1점을 받게 되는 불이익을 받게 되는 점, 이 사건 용역의 계약금액이 경상남도 발주 용역의 계약금액보다 훨씬 적은 9,274,000원에 불과한데도 오히려 이 사건 처분의 제재기간이 경상남도 처분의 제재기간보다 더 장기간인 것은 비합리적인 차별에 해당하는 점, 원고는 이 사건 용역을 성실히 수행하여 2014. 12. 11.경 이를 무사히 완료한 점, 원고가 이 사건 인증서 사본을 제출한 것은 회사 내부의 품질관리부와 영업부 간 소통 부재로 인한 착오에 따른 것이지 고의로 이를 제출한 것은 아닌 점 등을 감안하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 처분통지 절차의 하자 여부

행정절차법 제21조, 제24조, 제26조에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 제목 등을 당사자 등에게 통지하고, 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있으며, 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 등을 알려야 한다.

갑 제1호증, 을 제5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 2015. 3. 18. 원고에게 이 사건 처분사유와 같은 이유로 원고의 입찰참가자격을 1년간 제한하는 내용의 처분사전통지(의견제출 통지)를 하였고, 원고의 의견을 제출받은 후 2015. 4. 7. 원고에게 팩스로 이 사건 처분을 통지하면서 행정심판 및 소송을 제기할 수 있음을 고지한 사실을 인정할 수 있다.

그렇다면 입찰참가자격제한 처분의 통보 시 상당한 기간 후 제한기간이 시작되도록 하여야 한다는 등의 별도의 규정이 없는 이상, 이 사건 처분은 적법한 통지절차를 거쳤다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 재량권의 일탈·남용 여부

가) 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법'이라 한다) 제27조 제1항은 각 중앙관서의 장은 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자(이하 '부 정당업자'라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있다.

구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제8호는 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위 조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자에 대하여 1개월 이상 2 년 이하의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있고, 입찰참가자격 제한의 세부기준을 정하고 있는 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항, [별표 2] 10. 가.는 입찰에 관한 서류를 위조·변조 · 부정 행사하거나 허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 자에 대한 입찰참가자격 제한기간을 1년으로 정하고 있으며, 같은 시행규칙 제76조 제4항은 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한 기간을 그 위반행위의 동기 내용 및 횟수 등을 고려하여 [별표 2]의 해당 호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위 안에서 감경할 수 있다고 규정하고 있다.

나) 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 위반의 정도, 그 처분으로 달성하려는 공익상의 필요와 그 처분으로 개인이 입을 불이익을 비교하여 판단하여야 한다(대법원 2006. 4. 14. 2004두3854 판결 등 참조). 한편, 제재적 행정처분의 세부기준이 부령의 형식으로 규정되어 있다면 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하는바, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 선불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

다) 위 법리에 비추어 살피건대, 입찰참가자격제한의 세부기준을 정하고 있는 위 시행규칙이 위법하다거나 부당하다고 볼 만한 자료가 없으므로, 그 처분기준에 따라

이루어진 이 사건 처분은 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 일응 존중될 필요가 있다. 나아가 갑 제6호증, 을 제8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고는 경상남도 발주 용역에 이 사건 인증서 사본을 제출하여 경상남도 처분을 받았는바, 경상남도 처분은 이 사건 처분과 그 계약 주체, 계약 내용, 근거법령 등이 모두 다르므로 이를 들어 이중처벌이라고 할 수 없는 점, ② 경상남도 처분은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조, 같은 법 시행령 제92조 제1항 제8호, 같은 법 시행규칙 제76조 및 [별표 2]에서 정한 처분기준에 따라 이루어진 것으로 국가계약법이 적용되는 이 사건 처분과 그 근거법령이 다르므로, 계약금액을 단순 비교하여 이 사건 처분이 과중하다고 볼 수 없는 점, 이 사건 처분의 제재기간은 감경을 거쳐 법령이 정한 최하한인 6개월인 점 등을 종합하면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입찰에 참가하지 못하거나 향후 참가하는 입찰에서 불이익을 입게 되더라도 그와 같은 불이익이 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 않는 자에 대하여 적절한 제재를 가함으로써 국가가 입찰절차를 통해 체결한 계약에 대하여 이행을 담보할 공익상 필요성과 비교하여 볼 때 지나치게 과중하여 부당하다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.고 볼 수 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.