서울행정법원 2021.3.18. 선고 2020구합90094 판결

원고는 수진자 D이 2014. 5. 12., 2014. 5. 14. 내원한 사실이 없음에도 불구하고, 해당 일에 D을 진료한 것처럼 진료기록부에 거짓으로 기재하고, '상아질의 우식’ 상 병으로 진찰료 및 처치료 재료대 등을 요양급여 비용으로 거짓청구를 한 것을 비롯하여, 2017. 5. 8.까지 총 1,625건의 내원일 거짓청구, 미실시 진료행위 거짓청구, 비급여대상 이중청구를 하여, 이에 속은 국민건강보험공단으로부터 총 51,267,305 원 상당의 부당청구금을 수취하여, 같은 금액을 편취하였다.

다. 이와 관련하여 피고는 2020. 10. 5. 원고에게 '관련 서류를 위조 · 변조하거나 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 경우'에 해당된다는 이유로 구 의료법(2019. 4. 23. 법률 제16375호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제66조 제1항 제7호, 구 '의료관계 행정처분 규칙'(2018. 8. 17. 보건복지부령 제587호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) [별표] 행정처분기준 1. 공통기준 가. 3) 나) 및 2. 개별기준 가. 38)에 따라 치과의사면허 자격정지 8개월(2021. 4. 3.부터 2021. 12. 2.)의 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

라. 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 세부 산출명세는 다음과 같다.

○ 거짓청구금액 산출명세

○ 행정처분 산출명세

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4호증, 을 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다.

1) 원고는 이 사건 처분에 앞서 이미 피고로부터 117일간의 요양기관 업무정지처분과 형사처벌까지 받았는데, 업무정지기간이 경과한 뒤 또다시 이 사건 처분으로 인하여 장기간 이 사건 의원을 운영할 수 없게 되므로, 이 사건 처분은 사실상 동일한 행위에 대한 중복제재로서 과도하다.

2) 이 사건 의원을 내원하는 환자들이 장기간 진료를 받을 수 없어 환자들의 건강권을 침해하는 점, 원고로부터 중 · 장기치료를 받던 환자들에게 큰 피해를 가하게 되어 국민건강을 보호하고 증진하고자 하는 의료법의 입법목적에도 배치되는 점, 원고는 조사대상기간 중 가정불화로 협의이혼을 하게 되면서 업무를 소홀히 하는 바람에 의도치 않게 거짓청구를 하게 된 것일 뿐, 고의를 가지고 적극적으로 거짓청구를 한 것이 아닌 점, 원고가 관련 조사 및 수사절차에 성실히 협조하였고, 요양급여비용 환수결정에 따른 금액 등을 완납한 점, 또다시 이 사건 의원의 운영을 중단할 경우 직원들이 일자리를 잃게 되어 생계를 위협받는 점 등을 고려하면, 원고에 대한 비난가능성에 비하여 침해되는 불이익의 정도가 지나치게 가혹하다.

나. 관계 법령

[별지] 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 피고는 이 사건 의원에 대한 현지조사결과를 근거로, 2019. 5. 23. '국민건강보험요양급여의 기준에 관한 규칙 및 기타 요양급여비용의 산정 관계 규정을 위반하여 보험자 · 가입자 및 피부양자에게 아래와 같은 요양급여비용을 부당하게 청구하였다'는 이유로, 국민건강보험법 제98조 제1항 제1호 및 같은 법 시행령 제70조 제1항 [별표5] 업무정지처분 및 과징금 부과의 기준에 따라 이 사건 의원에 대하여 요양기관의 업무정지 117일(2020. 1. 20.부터 2020. 5. 15.까지)을 명하는 처분을 하는 한편, 원고에 대한 수사를 의뢰하였다.

2) 이 사건 의원에 대한 국민건강보험법상 요양기관 업무정지처분 및 부당이득 환수처분의 근거가 된 요양급여비용 부당청구금액(이하 '부당금액'이라고만 한다)의 세부산출명세는 다음과 같다.

○ 부당금액 산출명세

○ 행정처분 산출명세

3) 위와 같은 국민건강보험법상 '부당금액'과 의료법상 '거짓청구금액'은 원고가 '원외 처방전을 요양급여 대상으로 발행하여 약국약제비를 청구 하게 한 86,235원 부분 및 일부 '내원일수 거짓청구' 부분의 포함 여부 등에서 다소 차이가 있는데, 각 세부 산출명세를 비교하면 다음과 같다.

4) 한편 피고는 원고에 대한 형사 절차가 완료되자, 2020. 9. 17. 사전통지절차를 거쳐 이 사건 처분을 하였는데, 그 과정에서 원고는 2020. 10. 5. 피고에게 "현재 진행 중인 중 · 장기 환자(예: 교정, 임플란트 등)의 치료 완료를 위하여 2021. 4. 3.부터 행정처분을 받기를 희망하여 처분일자를 제출한다."라는 내용의 의견제출서를 자필로 작성하여 제출하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 제2, 3, 4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는, 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결 등 참조).

이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도, 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다. 그렇지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 설불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

2) 원고가 이미 이 사건 처분과 동일한 사유로 요양기관 업무정지처분을 받은 사실은 앞서 본 바와 같으나, ① 국민건강보험법상 업무정지처분은 요양급여의 청구질서를 확립하여 국민건강보험의 재정의 건전성, 운영의 투명성을 확보하고, 수급권자의 이익을 보호하기 위한 것이 주된 취지인 반면, 의료법상 면허자격정지처분은 의료인이 비위행위나 위법행위를 저지른 경우, 그 면허자격을 정지시킴으로써 의료의 적정을 기하고 국민이 수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있도록 하여 국민의 건강을 보호증진하고자 함을 그 취지로 하는 점, ② 업무정지처분은 '부당한 방법으로 급여비용을 지급받은 요양기관 등의 행위'를 대상으로 하여 요양기관 등에 제재를 하는 것인데 반하여, 면허자격정지처분은 '부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구'한 의료인의 업무 일탈행위 자체를 위법한 것으로 보아 의료인에게 제재를 가하는 것으로서, 위 각 처분은 그 보호법익 및 제재 대상에서도 차이가 있는 점, ③ 국민건강보험법상 요양기관 업무정지처분은 요양기관에 대하여 요양급여를 할 수 없도록' 하는 처분임에 반해, 의료법은 '의료기관은 그 의료기관 개설자의 자격정지기간 중 의료업을 할 수 없다'고 정하고 있어, 그 제재처분의 효과 또한 달리하는 점, ④ 의료의 적정이라는 행정목적 실현을 위해 원고의 비위행위에 대한 행정적 제재를 본질로 하는 제재처분과 재산권을 보호법익으로 한 국가형벌권의 행사로서의 사기죄의 형사처벌은 그 성격이 전혀 다른 점 등을 고려하면, 양 처분은 병과될 수 있는 것으로서 중복제재 내지 이중처벌에 해당한다고 볼 수 없고 (대법원 2015. 5. 28.자 2015두38382 판결 및 서울고등법원 2015. 2. 5. 선고 2014누48070 판결 참조), 둘 중 하나의 처분을 먼저 받았다는 사정이 나머지 처분의 재량권 일탈 · 남용 판단에서 반드시 감경사유로 고려되어야 하는 것도 아니다.

3) 나아가 앞서 본 사실에 더하여 인정되는 다음의 사정들을 고려하면, 원고가 주장하는 사유만으로는, 이 사건 처분이 사회통념상 피고에게 부여된 재량권의 범위를 일탈 · 남용하여 위법하다고 볼 수 없다.

가) 구 의료관계 행정처분 규칙 [별표] 2. 개별기준에서는, '의료법 제22조를 위반하여 진료기록부 등을 거짓으로 작성한 행위'에 대하여는 '자격정지 1개월'[(가)목 15)], '관련 서류를 위조·변조하거나 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 경우'에 대하여는 [부표 1]의 처분기준에서 정한 월평균 거짓청구금액 및 거짓청구비율에 따라 자격정지 1 ~ 10개월까지 차등하여 처분하도록 되어 있고[(가)목 38)], [별표] 1. 공통기준 (가)목 3)에서는 이러한 경우 '개별 위반행위에 대한 행정처분기준 중 더 중한 행정처분기준을 적용하여 처분하고 행정처분기준을 합산·가중하여 처분하지 아니한 다'고 정하고 있다. 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나, 그에 따른 이 사건 처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적 이유는 찾기 어렵다.

나) [부표 1]이 정한 처분기준에서는, 월평균 거짓청구금액 160 ~ 700만 원 미만인 경우 거짓청구 비율이 5% 이상이면 8개월의 면허 자격정지를 부과하도록 정하고 있다. 그런데 이 사건 처분사유로 삼은 월평균 거짓청구금액은 약 197만 원, 거짓청구비율은 18.77% 상당으로, 위 기준을 상당히 초과하고 있어 이 사건 자격정지처분은 위 처분기준에 부합한다.

다) 이 사건 처분의 자격정지기간 개시시점은, 원고가 직접 작성하여 제출한 의견제 출서에 따라, 교정, 임플란트 등 중 · 장기치료 환자들의 치료 완료를 위하여 '2021. 4. 3.'부터 진행되는 것으로 정해졌다. 이에 따라 이 사건 의원을 이용하는 환자들의 피해를 최소화하기 위하여 충분한 시간이 부여된 것으로 보인다.

라) 공익적 가치가 큰 국민의 건강을 보호 증진함을 목적으로 하는 의료법의 입법 취지와 더불어, 의료인의 업무는 일반국민의 생명 · 건강에 직접적으로 영향을 미치므로, 의료법의 규정을 엄격히 지켜 국민건강을 위해하는 요인을 제거할 필요성이 큰 점, 영리목적으로 의료행위에 관한 사항과 의견을 상세히 기록하는 진료기록부를 허위로 기재한다면 국민건강에 심각한 부작용을 야기할 수 있는 점, 환자들의 피해를 최소화할 수 있는 조치로서 자격정지 개시시점까지의 기간이 부여된 점, 거짓청구로 인하여 원고가 부당하게 얻은 이득의 규모가 상당한 점, 그 밖에 위반의 경위, 태양, 기간 등에 비추어 보면, 피고가 도모하고자 하는 공익목적의 달성과 원고가 입을 영업상 불이익 등을 비교 · 교량하더라도 이 사건 처분이 비례성을 상실할 정도로 지나치게 가혹하다고 볼 수 없다.

4) 따라서 원고의 주장은 모두 받아들일 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.