대법원 2016.8.30.선고 2015다247486 판결 | 리걸엔진

1. 도시계획은 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 도시의 건설 ·정비· 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합 · 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 도시계획을 입안 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 도시계획에서는 그와 관련된 자들의 이익을 공익과 사익에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교 · 교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 도시계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 도시계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조). 이러한 법리는 도시계획시설구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민이 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설의 결정권자에게 도시계획시설의 변경을 신청하고, 결정권자가 이러한 신청을 받아들여 도시계획시설을 변경할 것인지를 결정하는 경우에도 동일하게 적용된다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 참조).

한편 어떠한 행정처분이 결과적으로 위법한 것으로 평가될 수 있다거나 후에 항고소송에서 취소되었다고 할지라도 그 기판력에 의하여 당해 행정처분이 곧바로 공무원

의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없고, 그 행정처분의 담당공무원이 보통의 공무원을 표준으로 하여 볼 때 객관적 주의의무를 위반함으로써 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 안정될 수 있는 정도에 이르러야 국가배상법 제2조가 정한 국가배상책임의 요건을 충족하였다고 봄이 타당하다. 이때 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 침해행위가 되는 행정처분의 태양과 목적, 피해자의 관여 여부 및 관여의 정도, 침해된 이익의 종류와 손해의 정도 등 여러 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에게 부담시킬 만한 실질적인 이유가 있는지 여부에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2000, 5. 12. 선고 99다70600 판결, 대법원 2013. 11. 14. 선고 2013다206368 판결 등 참조), 나아가 구체적인 경우 행정처분을 위한 일련의 절차에 관하여 행정청 내부에 일응의 기준을 정해 둔 경우 그 기준에 따른 행정처분을 하였다면 이에 관여한 공무원에게 직무상의 과실이 있다고 할 수 없다.

2. 원심판결 및 원심이 일부 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 경기도 파주교육청 교육장(이하 '파주 교육장'이라고 한다)이 피고에게 학교용지 확보를 요구하게 된 전제인 E 아파트(이하 '이 사건 아파트'라고 한다)의 초등학생 수와 학급은 학교 설립요건에 크게 미치지 못하는 점, ② 그 결과 파주 교육장은 이 사건 아파트 입주민의 자녀에 대하여는 기존 G초등학교를 증축하여 수용할 수 있다면서 이 사건 아파트를 위한 학교용지 확보의 필요성에 대한 기존 의견을 사실상 번복하는 의견을 개진한 점, ③ 당시 이 사건 아파트 인근 지역의 인구가 증가하게 될 구체적인 계획이 없었음에도, 피고 시장은 파주 교육장의 최초 학교용지 확보 요구의 적정성이나 그 후 변경된 입장에 관해 충분히 검토하지 아니한 채 이 사건 토지를 그대로, 도시계획시설(학교)로 결정한 점, ④ 이 사건 도시계획시설(학교)결정 이후 5년이 경과하도록 집행이 되지 않자, 원고는 피고 시장에게 이 사건 도시계획시설(학교)결정을 해제해 달라고 신청하였는데, 피고 시장은 이 사건 아파트 입주민들의 민원을 이유로 위 해제신청을 거부하는 처분(이하 '이 사건 거부처분'이라고 한다)을 한 점, ⑤ 피고 시장은 이 사건 거부처분을 취소하는 관련 행정소송 판결이 확정된 후에야 이 사건 도시계획시설(학교)결정을 해제한 점 등의 사정을 들어, 이 사건 도시계획시설(학교)결정은 피고 시장이 정당한 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 정당성 · 객관성이 결여된 경우에 해당하여 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분에 해당하고, 피고 시장에게 국가배상법 제2조 제1항에서 정한 고의 또는 과실도 인정된다고 판단하였다.

3. 그러나 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 그대로 수긍하기 어렵다.

가. (1) 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2006. 7. 19 법률 제7963호로 개정되기 전의 것, 이하 '학교용지법'이라고 한다) 제3조는 '300세대 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 '개발사업시행자'라고 한다)는 개발계획에 학교용지의 조성·개발에 관한 사항을 포함하고, 학교용지의 위치 및 규모 등은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률제43조의 규정에 의한 학교시설의 설치기준 등에 관한 규정을 준용하며, 위 학교시설의 설치기준 미만의 개발사업에 대하여는 당해 개발사업의 규모 및 지역 여건을 고려하여 적정한 규모의 학교용지를 확보하여야 하고, 학교용지를 개발하거나 확보하고자 할 때에는 교육감의 의견을 들어야 하며, 시·도지사, 시장 또는 군수(이하 '개발사업계획 승인권자'라고 한다)는 학교용지의 조성·개발계획을 포함한 개발사업계획이 허가·인가 또는 승인된 경우 지체 없이 당해 학교용지에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제25조의 규정에 의한 도시관리계획을 입안하여야 한다'고 규정하고 있다. 학교용지법의 위임을 받은 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 시행령(2009. 11. 23. 대통령령 제21837호로 개정되기 전의 것) 제2조는 '개발사업시행자는 학교용지의 조성 · 개발 등에 관하여 교육감의 의견을 들은 때에는 학교용지의 위치 및 규모의 적합성, 학교용지의 조성 · 개발기간 및 매입시기의 적절성 등에 관한 사항이 포함된 의견서를 개발사업계획의 승인을 신청할 때에 첨부하여야 하고, 개발사업계획 승인권자는 개발사업계획의 승인신청이 있는 때에는 그 계획에 도시계획관계법령에 의한 학교용지에 관한 사항이 적정하게 반영되었는지의 여부를 확인하고 반영되지 아니한 경우에는 이를 보완하게 하여야 하며, 개발사업지에 인접한 학교용지는 원칙적으로 개발사업구역의 경계선으로부터 통학거리 1,000미터 이내에 정해져야 한다'고 규정하고 있다.

(2) 한편 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2013, 3, 23 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '개정된 국토계획법'이라고 한다)은 도시·군관리계획의 입안권자인 시장 또는 군수(이하 '입안권자'라고 한다)는 5년마다 관할구역의 도시관리계획에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고 있는데(제34조), 개정된 국토계획법의 위임을 받은 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것)은 '입안권자는 법 제34조에 따라 도시·군관리계획을 정비하는 경우에는 도시·군계획시 설결정의 고시일부터 10년 이내에 해당 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획 시설사업이 시행되지 아니한 때에는 해당 도시·군계획시설결정의 타당성을 검토하여 그 결과를 도시·군관리계획 입안에 반영하여야 한다(제29조 제1항)'고 규정하고 있다.

(3) 또한 개정된 국토계획법은 '주민(이해관계자 포함)은 입안권자에게 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획도서와 계획 설명서를 첨부하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있고(제26조 제1항), 도시·군관리계획의 제안, 제안서의 처리 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하며(제26조 제4항), 입안권자는 도시·군관리계획을 입안할 때에는 대통령령으로 정하는 경미한 사항 이외에는 주민의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다(제28조 제1항)'고 규정하고 있다.

(4) 개정된 국토계획법에 따른 지구단위계획구역의 지정, 지구단위계획의 입안 및 결정, 지구단위계획의 내용 등에 관한 사항을 규정하고 있는 구 지구단위계획수립지침(2013. 4. 17. 국토교통부훈령 제131호로 개정되기 전의 것, 이하 '지구단위계획수립지 침'이라고 한다)은 지구단위계획구역은 원칙적으로 결정된 날부터 5년 이내에는 이를 변경하지 않는 것으로 하되 도시·군계획사업의 변경 기타 당해 구역 및 인근지역의 여건변화 등으로 인하여 지구단위계획의 변경이 불가피한 경우에는 5년 이내에 변경할 수 있도록 규정하고 있고, 주민은 이미 지정된 지구단위계획구역이 매우 불합리하여 이를 조정하는 것이 필요하다고 판단되는 경우에 제안한 지역의 대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻어 입안권자에게 지구단위계획구역의 변경에 관한 입안을 제안할 수 있도록 규정하고 있다.

(5) 지구단위계획수립지침은 2,000세대 내지 3,000세대를 1개의 근린주거구역 단위로 하여 학교시설을 배치하되, 학교별 설치 개수 및 설치 규모 등은 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙, 고등학교 이하 각급 학교 설립·운영 규정 등 관련 법령에서 정한 기준을 따를 것을 규정하고 있다.

(6) 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2006. 5. 30. 행정자치부령 제329호로 개정되기 전의 것) 제89조는 학교 결정의 기준으로 ① 지역 전체의 인구규모 및 취학률을 감안한 학생 수를 추정하여 지역별 인구밀도에 따라 적절한 배치간격을 유지할 것, ② 초등학교는 근린주거구역단위로 설치하되, 그 범위는 이미 개발된 지역의 경우에는 개발현황에 따라 정하고, 새로이 개발되는 지역(재개발 또는 재건축되는 지역을 포함)의 경우에는 2,000세대 내지 3,000세대를 1개의 근린주거구역으로 정할 것, ③ 초등학교의 통학거리는 1,000미터 이내로 할 것'을 규정하고 있었는데, 2011. 11. 1. 개정을 통해 '초등학교는 2개의 근린주거구역단위에 1개의 비율로 배치하고 통학거리를 1,500미터 이내로 하는 것'으로 학교 결정의 기준을 변경하였다.

나. 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(1) 파주 교육장은 위 학교용지 법령에 근거하여 2005. 1. 15, 피고에게 '이 사건 아파트에 대한 주택사업계획 승인조건으로 이 사건 아파트 입주민을 위하여 초등학교 용지를 확보해 달라'는 취지의 의견을 제시하였고, 이 사건 아파트의 개발사업시행자인 신안건설산업 주식회사(이하 '신안건설'이라고 한다)가 파주교육청에 제출한 학교용지 확보계획안에 따른 학교용지의 매수 및 군부대의 동의가 지연되자, 2005. 10. 27. 피고에게 '통학로의 정비 및 이 사건 아파트로부터 약 1.2킬로미터 떨어진 인근 G초등학교를 증축하는 조건으로 이 사건 아파트 입주민의 자녀들을 G초등학교에 수용할 수 있다면서, 주택사업계획승인 후에도 시설 결정된 학교용지가 군부대의 동의를 얻도록 적극적으로 처리해 달라'는 취지의 변경의견을 제시하였다.

(2) 학교용지는 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2005.12.7. 법률 제7715호,로 개정되기 전의 것, 이하 '개정 전 국토계획법'이라고 한다)이 정한 기반시설의 하나인 학교를 설치하기 위한 도시계획시설 부지에 해당하므로 도시관리계획의 입안(제25 조), 결정 및 고시(제30조), 지형도면의 고시(제32조), 학교시설의 종류 명칭·위치· 규모 등의 도시관리계획에 관한 결정(제43조)을 거쳐 도시계획시설로 지정되어야 하는바, 피고 시장은 2006. 3. 21. 이 사건 아파트의 주택사업계획을 승인하면서 구 주택법(2006. 5. 24. 법률 제7959호로 개정되기 전의 것) 제17조의 '다른 법률에 의한 인·허가 등 의제규정에 따라 이 사건 토지를 포함한 12,337㎡에 대하여 개정 전 국토계획법 제30조의 도시관리계획 결정에 해당하는 이 사건 도시계획시설(학교)결정을 하였다. (3) 파주 교육장은 피고 시장에게, 2006. 11. 21. 신안건설의 주택건설사업계획변경 승인 신청에 대하여 '공동주택사업 변경계획 승인 후에도 시설 결정된 학교용지가 군부대의 동의를 받을 수 있도록 적극적으로 처리해 달라'는 취지의 의견을 회신하였고, 2009. 4. 8. '현 시점에서도 도시주거환경정비사업에 따른 M지역 학생 수용을 위해서는 학교용지가 필요하고, 2014년 이후에 가칭 아동초등학교를 설립할 계획이다'는 취지의 학교 설립에 관한 의견을 다시 회신하였다.

(4) 파주 교육장은 이 사건 아파트 입주민들의 민원신청에 대하여, 2010. 4. 29. 학교용지는 추후 M지역 도시환경정비 등의 개발에 따른 학교 설립을 위해 지정되었고, 신안건설에서 이를 확보 · 조성하여 향후 학교 설립계획에 따라 파주교육청이 매입할 예정이다'는 답변을 하였고, 2010. 5. 17.에도 같은 취지로 답변하였다. (5) 원고가 2011. 9. 20. 파주교육청에 이 사건 토지를 학교용지에서 해제해 달라는 취지의 민원을 제기하자, 파주 교육장은 2011. 9. 28. 원고에게 '학교용지는 학교용지법 제3조에 따라 지정된 것으로, 도시계획시설(학교)결정의 해제는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등)에 따라 절차가 진행되어야 한다'는 취지로 답변하였다.

(6) 원고가 2012. 11. 15. 피고에게 이 사건 도시계획시설(학교)결정의 해제를 신청하자, 파주 교육장은 2012. 12. 18.경 피고에게 '이 사건 학교용지에 초등학교를 설립할 계획이 없으니, 도시계획시설결정 해제 업무처리 시 이를 참고하라'는 내용의 회신을 하였다.

(7) 피고는 원고에게, 2013. 1. 18. '이 사건 아파트 입주민들은 이 사건 학교용지를 포함한 분양공고에 따라 분양계약을 체결한 것이므로, 파주교육청이 이 사건 아파트 입주민들의 동의를 받아 해제신청을 하면 관련 행정절차에 따른 이행이 가능하다'는 이유로 이 사건 거부처분을 하였고, 2013. 2. 12. '지구단위계획수립지침에 의한 토지소유자의 동의서, 도시관리계획도서와 계획설명서가 제출되지 않아 원고의 이 사건 해제신청을 반려 한다'는 취지의 통보를 하였다.

(8) 이 사건 아파트 인근 지역에는 2005년경부터 N지구 도시환경정비사업을 포함하여 합계 3,500세대 이상의 각종 개발사업이 진행되었다.다. 이와 같은 관계 법령의 내용 및 사실관계에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 1① 도시계획시설(학교)결정과 위 도시계획시설(학교)결정의 해제를 위한 지구단위계획변경결정은 모두 일종의 행정계획인 점, 2 피고는 300세대 규모 이상의 개발사업에 있어서 학교용지의 확보는 새로이 개발되는 지역(재개발 또는 재건축되는 지역을 포함)의 경우에 2,000세대 내지 3,000세대를 1개의 근린주거구역 단위로 하여 1개의 초등학교를 신설하도록 정한 당시의 관련 법령에 근거하여 파주 교육장의 학교용지 확보 요구 의견에 따라 이 사건 토지를 학교용지로 결정한 점, ③ 파주 교육장은 이 사건 도시계획시설(학교)결정 이전부터 이 사건 토지를 학교용지에서 해제하여 달라는 원고의 이 사건 해제신청이 있을 때까지 피고에게 1개의 근린주거구역 단위를 기준으로 할 때에도 이 사건 학교용지를 확보할 필요가 없다는 의견표명을 한 적이 없는 점, ④ 원고의 이 사건 해제신청은 지구단위계획변경입안 제안에 필요한 관련 법령의 절차를 준수하지 못한 것으로 보이는 점, ⑤ 피고는 이 사건 아파트 입주민들의 의견을 반영하여 이 사건 도시계획시설(학교)결정을 그대로 유지함으로써 얻게 되는 인근 주민들의 이익과 이 사건 도시계획시설(학교)결정을 해제함으로써 얻게 되는 원고의 재산상 이익을 비교형량하여 이 사건 아파트 입주민들을 포함한 인근 주민들의 이익이 더 중요하다고 판단하여 원고의 이 사건 해제신청을 반려하는 이 사건 거부처분을 한 것으로 보이는 점 등을 앞서 본 법리에 비추어 살펴볼 때, 피고가 이 사건 도시계획시설(학교) 결정 및 이 사건 토지를 학교용지에서 해제해 달라는 원고의 신청을 반려한 이 사건 거부처분을 하는 과정에서 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 정당성. 객관성을 결여하였다고 단정할 수 없다. 또한 이 사건 거부처분이 법원의 판단에 의하여 위법한 것으로 확정되었다고 하더라도, 이 사건 거부처분에 있어서 담당공무원의 판단이 보통의 공무원으로서의 객관적 주의의무를 위반하여 지방자치단체에게 손해배상책임을 인정할 만한 고의 또는 과실이 있는 경우에 해당한다고 볼 수도 없다.

라. 그럼에도 이와 달리 이 사건 도시계획시설(학교)결정이 위법하고, 피고의 고의 또는 과실도 인정된다고 판단한 원심은 지방자치단체의 불법행위 책임에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 제대로 하지 아니함으로써 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적한 상고이유 주장들은 모두 이유 있다.

4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치.된 의견으로 주문과 같이 판결한다.