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사건
2020누12885 사업시행계획인가신청반려처분 취소의 소
원고, 피항소인
A지구주택재개발정비사업조합
소송대리인 법무법인 윤강
담당변호사 민동환, 안세익, 허제량
피고
안양시장
피고보조참가인, 항소인
1. B
2. C
3. E
4. F
5. H
피고보조참가인
1. D1)
2. G
3. L2)
피고보조참가인들 소송대리인 법무법인 지유
담당변호사 권영식, 김현승, 조준연, 권대근
변론종결
2021. 1. 27.
판결선고
2021. 2. 3.
주문
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송총비용은 피고보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고가 부담한다.
청구취지 및 항소취지
1. 청구취지
피고가 2019. 5. 30. 원고에 대하여 한 사업시행계획인가신청 반려처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
이유
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 적을 이유는 제1심판결 이유의 해당 부분(제1항) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다(약칭도 그대로 사용한다).
2. 원고 주장의 요지
이 법원이 이 부분에 적을 이유는 제1심판결 이유의 해당 부분(제2항) 기재와 같이므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 절차적 하자 주장에 대한 판단
1) 도시정비법 제50조 제2항에 따른 통보 기간 미준수 관련
○ 도시정비법 제50조 제2항은 "시장 · 군수등은 특별한 사유가 없으면 제1항에 따라 사업시행계획서의 제출이 있은 날부터 60일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 한다."고 규정하고 있다.
○ 이는 신청에 따른 사무를 가능한 한 조속히 처리하도록 하기 위한 것으로서, 위 처리기간에 관한 규정은 훈시규정에 불과할 뿐 강행규정이라고 볼 수 없으므로, 위 처리기간이 지나 처분을 하였더라도 이를 처분을 취소할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2004. 11. 12. 선고 2004두7115 판결, 대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조).
○ 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
2) 행정절차법에 따른 처분의 사전통지 및 의견청취 절차 누락 관련
○ 구 행정절차법(2019. 12. 10. 법률 제16778호로 개정되기 전의 것, 이하 '행정절차법'이라 한다) 제21조 제1항은 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 하고 있고, 제22조 제3항은 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항에서 정한 청문을 하거나 제2항에서 정한 공청회를 개최하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주도록 하고 있다. 그런데 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 여기에서 말하는 '당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당한다고 할 수 없고, 따라서 처분의 사전통지대상이나 의견청취대상이 된다고 할 수 없다(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674 판결, 대법원 2017. 11. 23. 선고 2014두1628 판결 등 참조).
○ 도시정비법상 사업시행계획인가는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결, 대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두6663 판결 등 참조), 이 사건 처분은 위와 같은 수익적 행정행위를 구하는 원고의 신청에 대한 거부처분에 해당할 뿐, 행정절차법 제21조 제1항, 제22조 제3항에서 말하는 당사자의 권익을 제한하는 처분에 해당한다고 볼 수 없다.
○ 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
나. 실체적 하자 주장에 대한 판단
1) 관련 법리
도시정비법상 사업시행계획인가는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 가진 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두6663 판결 등 참조).
이러한 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈 · 남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 등 참조).
2) 인정사실
갑 제2~7, 9, 10, 13, 18, 19, 21~26호증, 을가 제1~7호증, 을나 제1~10, 13~30호증의 각 기재(가지번호 포함)와 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
○ 2008. 12. 8. 이 사건 사업에 관한 정비구역(이하 '이 사건 정비구역'이라 한다) 지정 및 지형도면 고시가 이루어졌는데, 당시 이 사건 상가는 위와 같이 지정 · 고시된 정비구역에서 제외되어 있었다.
○ 2009년 제6~8차 안양시 건축위원회에서 이 사건 사업에 관한 심의가 이루어졌는데, 위 건축위원회는 '상가 후면으로 도로 확보방안 검토', '전반적인 교통개선대책추가 수립' 등을 이유로 재심의 결정을 하였다.
[이 사건 처분 당시 시행 중이던 법령을 기준으로 보면, 도시정비법 제57조 제1항 제3호에 따라 사업시행계획인가를 받은 때에 건축법에 따른 건축허가도 받은 것으로 의제되는데, 건축법 제4조 제1항, 제5항, 구 건축법 시행령(2020. 4. 21. 대통령령 제30626호로 개정되기 전의 것) 제5조의5 제1항 제6호, 제8호, 구 안양시 건축 조례 (2019. 7. 29. 조례 제3113호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 제2항 제1호, 제2호에 의하면, 이 사건 사업에 따른 건축과 관련하여 안양시 건축위원회의 심의를 거쳐야 하고, 이는 위 건축위원회 개최 당시 시행 중이던 법령에 의할 때도 마찬가지였다. 위와 같이 건축법 제4조 제1항 등에서 건축위원회를 반드시 설치하여야 한다고 규정하고 있는 취지는 건축허가행정의 공정성 · 전문성을 도모하려는 데 있는 것으로서, 건축계획심의신청을 받은 행정청으로서는 해당 건축물에 대한 건축허가가 불가능함이 객관적으로 명백하지 아니한 이상 건축위원회의 심의에 회부하여야 한다(대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조).]
○ 원고의 의뢰에 따라 2010. 2. 주식회사[이하 '㈜'라고 한다] M에서 이 사건 사업에 관한 '사업추진계획(안)'을 작성하였는데, 위 사업추진계획(안)에는 아래와 같은 내용이 포함되어 있다.
○ 원고는 2010. 4. 10. 개최된 정기총회에서 위 사업추진계획(안)을 붙임문서로 하여 '노선변 존치상가 협의매수 승인의 건'(제3호 안건)을 상정한 후 이를 가결하였다.
○ 원고는 2011. 8. 25. 이 사건 상가 소유자들에게 아래와 같은 내용이 담긴 '협의매도에 관한 건'이라는 공문을 보냈다.
○ 이 사건 상가 소유자들은 2011. 9. 5. 원고에게 "2010. 4. 10. 총회에서 노선변 존치상가 예상 매입가를 평당 3,000만 원으로 정하여 가결되었음에도 갑자기 감정가격으로 보상하겠다고 말을 바꿔 협의매수를 무산시켰다."는 등의 내용이 담긴 답변서를 보냈다.
○ 원고는 2011. 9. 20. 이 사건 사업의 시공사로 선정된 ㈜N에 이 사건 상가매입에 따른 계획서와 자금집행 절차를 요청하는 내용의 공문을 보냈다.
○ ㈜N은 2011. 9. 22. 원고에게 아래와 같은 기준에 따라 상가매수를 요청한다는 내용의 회신을 하였다.
○ 2012. 9. 이 사건 상가를 이 사건 정비구역에 포함시키는 내용의 '정비계획 및 정비구역지정(변경)(안)'이 작성되었다.
○ 원고는 2012. 12. 28. 피고에게 이 사건 상가 소유자들의 민원과 관련하여 아래와 같은 내용이 담긴 문서를 보냈다.
○ 또한 원고는 2013. 1. 7. 피고와 이 사건 상가 소유자들에게 "존치상가 문제와 관련하여 사업시행인가 전 협의완료할 것을 약속한다."는 내용의 공문을 보냈다.
○ 피고는 위 '정비계획 및 정비구역지정(변경)(안)'에 관한 주민공람 · 공고 절차에서 이 사건 상가 소유자들이 제출한 의견에 대하여 2013. 1. 10. 이 사건 상가 소유자들에게 '사업시행인가 전 협의완료하겠다'는 내용이 담긴 '사업시행자(조합) 조치계획'을 알려주었다.
○ 피고는 2013. 2. 1. 이 사건 상가 소유자들에게 "존치상가 처리방안에 대하여기 회신한 바와 같이 조합 측에서 사업시행인가 전 협의완료할 계획이며, 귀하의 요구사항이 해결되지 않을 경우 우리 시에서도 사업시행인가 등 절차 이행이 불가함을 회신한다."는 내용의 회신을 하였다.
○ 피고는 2013. 2.경 위 '정비계획 및 정비구역지정(변경)(안)'과 같이 이 사건 상가를 이 사건 정비구역에 편입시키는 내용의 정비계획 변경 및 지형도면 고시를 하였다.
○ 2013. 12. 24. 개최된 2013년 제13차 안양시 건축위원회에서는 이 사건 사업과 관련하여 '상가 및 학교 관련 협의 선행 후 심의 상정' 등을 이유로 유보 결정을 하였다.
○ 피고는 2014. 2. 25. 이 사건 상가 소유자들에게 위 2013. 2. 1.자 회신과 같은 내용의 회신을 하였다.
○ 원고는 2014. 6. 21. 개최된 정기총회에서 '2010년 정기총회 제3호 안건(노선변 존치상가 협의매수 승인의 것) 취소의 건'(제5호), '대로변상가 조합원 협의의 건'(제6호)을 상정하여 가결하였다. 위 각 안건의 제안사유는 다음과 같다.
○ 원고는 2016. 12. 14. 피고에게 위 2013년 제13차 안양시 건축위원회 심의결과에 따라 "상가 문제는 사업시행인가 전까지 협의 완료하겠다."는 내용의 조치계획서를 제출하였다.
○ 2016. 12. 23. 개최된 2016년 제14차 안양시 건축위원회에서 이 사건 사업과 관련하여 위 조치계획서의 내용대로 이행하는 전제 하에 추가적인 조건을 부여하는 내용의 '조건부 의결'이 이루어졌다.
○ 2018. 7. 6. 개최된 2018년 제8차 안양시 건축위원회에서 이 사건 사업과 관련하여 '사업시행인가 전 연도변 상가와 협의 완료할 것' 등을 내용으로 하는 '조건부 의결'이 이루어졌다.
○ 원고는 2018. 8. 6.경부터 다시 이 사건 상가 소유자들과 협의매수금액 등에 대한 협상을 진행하던 중 2018. 12. 28. 피고에게 이 사건 인가신청(사업시행계획 인가 신청)을 하였다[원고가 작성한 협의 일지(갑 제6호증의 1)에 따르면, 2018. 12. 7. 추후 양측에서 추천받은 감정평가사와 같이 만나 협의를 하기로 정한 이후 이 사건 인가신청이 이루어졌다].
○ 피고는 2019. 2. 8. 원고에게 '2013년 정비계획 변경 시 주민공람 · 공고 및 시의회 의견청취 조치계획 제출, 2016년 및 2018년 건축위원회 심의 결과(조건부 의결)' 등에 따라 상가협의회와 협의하여 2019. 2. 15.까지 그 결과를 제출하라는 내용의 보완통보를 하였고, 이후 2019. 3. 11. 및 2019. 3. 28.에도 같은 취지의 보완통보를 하였다.
○ 원고는 2019. 4. 25. 피고에게 아래와 같은 내용의 상가협의 종료 통보를 하였다.
○ 그 후 원고가 2019. 5. 23. 다시 피고에게 비슷한 취지의 상가협의 종료 통보를 하자, 피고는 2019. 5. 30. 원고에게 상가협의회와 협의가 완료되지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
3) 판단
가) 위 인정사실 및 앞서 든 각 증거에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다.
○ 원고는 2009년 개최된 제6~8차 안양시 건축위원회에서 이 사건 사업과 관련하여 도로확보, 교통개선대책 수립 등을 이유로 재심의 결정을 하자 이 사건 상가를 이 사건 정비구역에 편입시키지 않고서는 대책을 마련하기가 쉽지 않다고 판단하고 이 사건 상가를 이 사건 정비구역에 편입시키기로 하였다(즉, 원고의 주장과 같이 피고 또는 안양시 건축위원회에서 이 사건 상가를 이 사건 정비구역에 편입시키도록 요구한 것이 아니라, 원고 스스로 위와 같은 도로확보 등의 대책을 마련하기 위하여 이 사건 상가를 이 사건 정비구역에 편입시키기로 한 것이다).
○ 원고는 이 사건 상가를 이 사건 정비구역에 편입시키는 것과 관련하여 ㈜M에 이 사건 상가를 협의매수하는 방법과 수용하는 방법에 따른 각각의 경제적 효과에 대한 비교분석을 의뢰한 뒤 이 사건 상가를 평당 예상 매입단가 3,000만 원에 협의 매수하는 쪽이 더 이익이 될 것이라는 분석에 따라 2010. 4. 10. 개최된 정기총회에서 이 사건 상가를 평당 3,000만 원에 매수하기로 결의하였다.
○ 그 후 원고는 피고와 이 사건 상가 소유자들에게 사업시행계획인가 전에 협의를 완료하겠다고 수차례 확약하였고, 그와 같은 확약을 신뢰하여 피고는 2013. 2.경 이 사건 상가를 이 사건 정비구역에 편입시키는 내용의 정비계획 및 지형도면 고시를 하였다.
○ 그런데 위와 같이 이 사건 상가가 이 사건 정비구역에 편입되고 나자 원고는 2014. 6. 21. 개최된 정기총회에서 위와 같이 이 사건 상가를 평당 3,000만 원에 매수하기로 한 결의를 취소하고 평당 단가를 정함이 없이 이 사건 상가를 매수하기로 하는 결의를 하였다.
○ 그 후 원고는 2년 이상 이 사건 상가 소유자들과 협의매수를 위한 별다른 논의를 진행하지 않다가 2016. 12. 14. 피고에게 사업시행계획인가 전까지 협의를 완료하겠다는 내용의 조치계획서를 제출하였고, 2016. 12. 23. 이루어진 안양시 건축위원회 심의절차에서 위 조치계획서의 내용에 따라 이행이 이루어질 것 등을 조건으로 한 '조건부 의결'이 이루어졌다.
○ 이후에도 원고와 이 사건 상가 소유자들 사이에 별다른 협의가 진행되지 않다가 2018. 7. 6. 안양시 건축위원회에서 '사업시행인가 전 상가와 협의 완료할 것' 등을 내용으로 한 '조건부 의결'이 이루어지자 원고는 다시 이 사건 상가 소유자들과 협의를 진행하였으나 원고는 평당 2,300만 원 이상으로는 협의할 수 없다는 의견을 제시하는 등 원고가 제시한 매수금액은 2010. 4. 10.자 정기총회에서 결의한 매입단가인 평당 3,000만 원에 훨씬 미치지 못하는 금액이었다.
○ 한편, 이 사건 상가를 이 사건 정비구역에서 제척하더라도 이 사건 사업의 사업성이 악화될 뿐 이 사건 사업을 추진하는 것이 전혀 불가능한 것은 아니다.
나) 위와 같은 여러 사정들을 토대로 이 사건 처분에 원고의 주장과 같은 비례 원칙 위반, 부당결부금지원칙 위반, 토지보상법이 정한 수용절차 잠탈 등의 위법이 있는지 여부에 관하여 살펴본다.
○ 피고가 원고에게 보완을 요구한 사항, 즉 사업시행계획인가 전 이 사건 상가 소유자들과 협의를 완료하라는 것은 애초 원고 스스로 이 사건 상가를 이 사건 정비구역에 편입시키기 위하여 확약한 사항일 뿐이고, 피고는 사업시행계획인가 전에 그 확약의 이행을 요구한 것에 불과하다. 사업시행계획인가 및 고시가 이루어지면 원고에게 토지 등을 수용할 권한이 생겨(도시정비법 제65조 제2항, 토지보상법 제20조 제1항) 이 사건 상가 소유자들이 원고와 대등한 지위에서 협의하기가 어려워질 수 있다는 점까지 아울러 고려하면 피고가 사업시행계획인가 전에 원고에게 스스로 확약한 사항을 이행하도록 요구한 것이 부당결부금지원칙을 위반한 것이라거나 비례의 원칙을 위반한 것이라고 보기는 어렵다.
○ 또한 사업시행계획인가 및 고시가 이루어져야 원고에게 토지 등을 수용할 권한이 생긴다는 점에서 이 사건 처분이 원고의 수용권한을 침해하는 것이라거나 토지보상법이 정한 수용절차를 잠탈하는 것이라고 보기도 어렵다.
○ 물론 원고가 이 사건 상가 소유자들과 협의를 완료하기 위한 진지한 노력을 다하였음에도 이 사건 상가 소유자들이 수긍할 수 없는 과도한 금액을 요구하는 등의 이유로 협의가 무산된 것이라면 협의가 완료되지 않았다는 이유만으로 이 사건 인가신청을 반려하는 것이 부당하다고 볼 여지도 있겠지만, 원고가 2010. 4. 10.자 정기총회를 통하여 결의한 매수금액(평당 3,000만 원)보다 훨씬 적은 금액(평당 2,300만 원 이하)을 제시하여 협의가 무산되는 등 원고가 이 사건 상가 소유자들과 협의를 완료하기 위한 진지한 노력을 다하였다고 보기도 어렵다.
다) 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
5. 결론
원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 이를 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
판사
재판장 판사 이광만
판사 도정원
판사 양성욱
주석
1) 피고보조참가인 D, G도 항소를 제기하였다가 2020. 9. 10. 항소취하서를 제출하였다. 이후 위 피고보조참가인이 2020. 9. 23. 착오를 이유로 위 항소취하를 취하(취소)한다는 취지의 '항소취하에 따른 재취하서'를 제출하였지만, 항소의 취하는 법원에 대한 소송행위로서 일반 사법상의 행위와는 달리 내심의 의사보다 그 표시를 기준으로 하여 그 효력 유무를 판정할 수밖에 없는 것인바, 설령 위 피고보조참가인들의 주장과 같이 착오로 항소를 취하한 것이라고 하더라도 이를 무효라고 볼 수는 없고, 적법한 항소취하의 서면이 제출된 이상 이를 임의로 철회할 수도 없다(대법원 1997. 6. 27. 선고 97다6124 판결 등 참조). 다만 위 피고보조참가인들이 참가를 철회하지는 않았으므로 당심에서도 피고보조참가인의 지위는 그대로 유지된다.
2) 당심에 이르러 피고보조참가신청을 하였다.
별지
