서울고등법원 2013.6.20. 선고 2013누3896 판결

가. B 외 49명의 진실규명신청 (2006. 4. 28.) 진실규명 대상 : A에 대한 광고탄압(1974.~1975.) 과정에서 중앙정보부 등 공권력이 개입한 경위, 유신체제에 저항하면서 언론자유 수호를 위해 투쟁해온 언론인들을 강제로 해임시키고 그들의 복직과 재취업을 방해해온 부당한 공권력 개입에 대한 진실을 밝혀줄 것

나. 피고의 진실규명결정(이 중 별지 결정요지 마, 사항 기재 부분을 '이 사건 결정'이라 한다)

1) 결정일자 : 2008. 10, 21.

2) 결정요지 : 별지 결정요지 기재와 같음

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제12, 67호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고의 주장

피고는, ① 진실규명결정은 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위가 아니어서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않으므로 이 사건 소는 부적법하고, ② 원고는 진실규명결정의 직접 상대방이 아닌 제3자에 불과하고, 이 사건 결정은 원고에게 아무런 법적 의무를 부담시키지 않는 권고사항만을 담고 있어 원고의 이익을 직접적으로 침해하지 않는바, 원고에게 이 사건 결정의 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로 이 사건 소는 원고적격이 없는 자가 제기한 소로서 부적법하다고 주장한

나. 판단

1) 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용 · 형식 · 절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1714 판결, 대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).

진실 · 화해를위한과거사정리기본법(이하 '과거사정리법'이라 한다)은 반민주적 또는 반인권적 행위에 의한 인권유린 사건 등을 조사하여 왜곡되거나 은폐된 진실을 밝혀냄으로써 민족의 정통성을 확립하고 과거와의 화해를 통해 미래로 나아가기 위한 국민통합에 기여함을 목적으로 제정된 법률이다(제1조). 과거사정리법은 1945. 8. 15.부터 권위주의 통치시까지 헌정질서 파괴행위 등 위법 또는 현저히 부당한 공권력의 행사로 인하여 발생한 중대한 인권침해사건과 조작의혹사건 등의 진실을 규명하기 위하여 '진실화해를 위한 과거사정리위원회'(이하 '과거사정리위원회'라 한다)를 설치하고 (제2조, 제3조), 피해자 및 그 유족 등에게 진실규명을 신청할 수 있는 권리를 부여하고 있다(제19조), 과거사정리위원회는 진실규명 신청이 과거사정리법에서 정한 각하 사유에 해당하지 아니하는 경우 조사개시결정을 하고(제22조), 자료제출요구, 동행명령 등을 통한 조사를 거쳐(제23조, 제24조) 진실규명결정이나 진실규명 불능결정을 한다(제26조, 제27조), 과거사정리위원회는 조사개시결정이나 진실규명결정 등을 진실규명 신청인과 조사대상자 · 참고인(이하 '진실규명 신청인 등'이라 한다)에게 통지하여야 하고, 진실규명 신청인 등에게는 그 결정에 대한 이의신청권이 부여되어 있다(제28조).

나아가 과거사정리법은 국가에 대하여 진실규명사건 피해자의 피해 및 명예의 회복을 위하여 노력할 의무와 가해자를 상대로 적절한 법적·정치적 화해조치를 취할 의무를 부과하는 한편(제34조), 정부에 대하여 규명된 진실에 따라 희생자, 피해자 및 유가족의 피해 및 명예를 회복시키기 위한 적절한 조치를 취할 의무를 부과하고 있다.

(제36조 제1항), 또한 과거사정리법은 과거사정리위원회의 활동이 최종 종료될 경우 과거사정리위원회로 하여금 종합보고서를 작성하여 대통령과 국회에 보고하도록 하면서, 그 종합보고서에 진실규명 사건 피해자 등의 피해와 명예를 회복하기 위하여 국가가 하여야 할 조치, 진실규명 사건의 가해자에 대한 법적, 정치적 화해조치에 관한 사항 등에 대한 권고를 포함하도록 하고, 그 권고사항을 소관으로 하는 국가기관에 대하여 해당 권고사항을 존중하고 이행하기 위하여 노력할 의무를 부과하고 있다(제32조 제2항, 제4항, 제5항). 이에 따라 과거사 관련 권고사항에 대한 정부의 이행 방향을 수립하고 이행 상황을 점검·관리하는 등 권고사항 이행의 실효성을 확보하기 위하여 필요한 사항을 정하는 것을 목적으로 하여 2008. 1. 8. 대통령령 제20532호로 과거사관련 권고사항처리에관한규정이 제정되어 과거사정리법 제32조 제4항에 따른 권고를 '과거사 관련 권고 사항' 중 하나로 규정하고 있다(제1조, 제2조 제1항 제1호).

그후 개정된 과거사관련 권고사항처리에 관한 규정(2010. 2. 24. 대통령령 제22055호로 개정되기 전의 것. 이하 '권고사항 처리규정'이라 한다)은 권고의 이행계획, 이행상황의 점검·관리와 그 밖에 권고의 이행을 위하여 필요한 사항을 심의·의결하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 '과거사 관련 권고사항 처리 심의위원회'(이하 '심의위원회'라 한다)를 설치하고, 그 아래 실무위원회와 기획단을 두어 과거사 관련 권고사항의 이행에 필요한 업무를 처리하도록 하고 있다(제3조 내지 제5조), 심의위원회 위원장은 과거사정리위원회로부터 권고를 접수하면 소관 중앙행정기관을 지정하여 이를 통보하고, 권고의 처리 방향 등을 수립하여 실무위원회의 협의·조정을 거친 후 심의위원회의 심의 등을 거쳐 확정된 권고의 처리방향 등을 소관 중앙행정기관의 장에게 즉시 통보하여야 한다(제6조), 과거사정리위원회의 권고를 통보받은 소관 중앙행정기관의 장은 그 권고를 이행하기 위하여 이행계획을 수립하여 심의위원회 위원장에게 제출하고, 심의위원회에서 의결된 이행계획에 대하여 매 분기 말부터 15일 이내에 이행상황 및 결과를 심의위원회 위원장에게 통보하여야 하며, 그 권고를 이행하지 못할 경우에는 그 사유를 심의위원회 위원장에게 문서로 통보하여야 한다(제7조 제1항 내지 제3항).

위에서 본 법령에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 피해자 등에게 명문으로 진실규명 신청권, 진실규명결정 통지 수령권 및 진실규명결정에 대한 이의신청권 등이 부여된 점, 진실규명결정이 이루어지면 그 결정에서 규명된 진실에 따라 국가가 피해자 등에 대하여 피해 및 명예회복 조치를 취할 법률상 의무를 부담하게 되는 점, 과거사정리위원회가 위와 같은 법률상 의무를 부담하는 국가에 대하여 피해자 등의 피해 및 명예 회복을 위한 조치로 권고한 사항에 대한 이행의 실효성이 법적·제도적으로 확보되고 있는 점 등을 종합하여 보면, 과거사정리법이 규정하는 진실규명결정은 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 봄이 상당하다.

2) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이니, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고 제3자가 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다(대법원 1994. 4. 12. 선고 93누24247 판결, 대법원 2010. 5. 13. 선고 2009두19168 판결 등 참조).

앞서 본 법령의 관련 규정과 증거, 갑 제4호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 피고의 진실규명결정은 원고를 가해자인 국가와의 관계에서는 '피해자'로 인정하고 있지만, 한편으로 해직 기자들에 대한 관계에서는 국가 권력의 억압을 기화로 자사언론인들을 보호하기는커녕 정권의 요구대로 해임함으로써 유신정권의 부당한 요구에 굴복한 책임이 있는 자로 규명하여 '가해자'로 인정하고 있는 점, 국가는 이 사건 결정으로 인하여 가해자로 인정된 원고를 상대로 법적 조치를 취할 수 있으므로, 원고는 이러한 법적 조치를 당할 불안정한 상태에 놓이게 되는 점, 원고를 가해자로 인정한 이 사건 결정은 2008. 10. 29. 언론사에 보도자료로 배포되었는바, 이 사건 결정이 사실이 아니라면 원고는 자신의 사회적 명예나 신용 등의 훼손으로 인해 인격권을 침해당하였다고 볼 수 있는 점, 과거사정리법은 위와 같은 점을 고려하여 조사대상자로 지정된 자에게 통지수령권, 이의신청권 등을 부여하고 있어 법률상 조사대상자의 권리를 보호하려고 한 취지가 포함되어 있다고 해석되는 점 등을 종합하여 보면, 원고는 이 사건 결정의 신청자가 아닌 조사대상자로서 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자이기는 하나, 이 사건 결정의 근거법규인 과거사정리법에 의하여 보호되는 개별적·구체적 · 직접적 이익을 가진다고 봄이 상당하므로, 원고적격이 인정된다.

3) 따라서 피고의 본안전 항변은 모두 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 소를 각하한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제418조 본문의 규정에 따라 이 사건을 제1심 법원에 환송하기로 하여 주문과 같이 판결한다.