beta
사건
2021구합56008 화물자동차 안전운임 고시 취소청구
원고
1. A
2. B
3. C
4. D
5. E
6. F
7. G
8. H
9. I
10. J
11. K
12. L
13. M
피고
국토교통부장관
변론종결
2021. 7. 21.
판결선고
2021. 9. 24.
주문
1. 피고가 2021. 3. 5. 공표한 '2021년 적용 화물자동차 안전운임' 고시(국토교통부 고시 제2021-233호)의 '3. 「자동차관리법」 제3조에 따른 특수자동차로 운송되는 수출입 컨테이너 품목 안전운임(환적화물)' 부분 중 '가. 부산신항 내(환적)', '나. 부산북항 내(환적)', '다. 부산신항-북항 간(환적)' 부분을 각 취소한다.
2. 원고들의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 각자 부담한다.
청구취지
피고가 2021. 3. 5. 고시한 '2021년 적용 화물자동차 안전운임' 고시(국토교통부 고시 제2021-233호) 중 '3. 「자동차관리법」 제3조에 따른 특수자동차로 운송되는 수출입 컨테이너 품목 안전운임(환적화물)' 부분을 취소한다.1)
이유
1. 기초사실
가. 화물자동차 안전운임 제도의 도입 경위
1) 화물운송시장에 낮은 운송운임이 고착화되어 이를 만회하기 위해 화물차주가 과로·과속·과적 운행을 하게 되는 결과 국민의 교통안전에도 영향을 미칠 수 있다는 인식 아래 2016. 11. 4. 최인호 의원 등 19인이 표준운임제2)의 도입을 골자로 하는 화물자동차 운수사업법(이하 '화물자동차법'이라 한다) 일부개정안(이하 '최인호 의원안'이라 한다)을, 이헌승 의원 등 11인이 참고운임원가제3)의 도입을 골자로 하는 화물자동차법 일부개정안(이하 '이헌승 의원안'이라 한다)을 제20대 국회에 각 발의하였다.
2) 국토교통부는 최인호 의원안과 이헌승 의원안에 대한 이해관계자간 협의를 거쳐 2018. 2. 21. 개최된 제356회 국회(임시회) 국토교통위원회 제1차 교통법안심사소위원회에서 위 각 의안에 대한 절충안으로 제한된 운송품목에 한하여 공표한 운임에 강제성을 부여하는 화물자동차 안전운임제 및 그 외에 대통령령으로 정하는 운송품목에 대하여 강제성 없이 참고 가격을 제시하는 안전운송원가제를 제시하였다. 정부의 위 절충안에서는 화물자동차 안전운임제의 대상으로 계량화가 용이한 '수출입 컨테이너, 시멘트, 대통령령이 정하는 합성수지'와 '그 밖에 대통령령으로 정하는 운송품목(업종)'이 제시되었는데, 위 소위원회에서 논의 끝에 '수출입 컨테이너와 시멘트'만 위원회 대안에 포함시키는 것으로 정리되었다.
3) 위 위원회 대안은 2018. 3. 20. 제358회 국회(임시회) 제1차 전체회의에서 화물자동차 안전운임제를 3년의 일몰제로 시행한다는 등의 수정을 거쳐 가결되었고, 위 수정안이 2018. 3. 30. 제358회 국회(임시회) 본회의에서 가결되었으며, 2018. 4. 17. 법률 제15602호로 공포되었다.
4) 위 개정으로 화물자동차법 제5조의2 내지 8이 신설되어 화물자동차 안전운임제가 도입되었으며, 제70조 제1항 제1호를 신설하여 안전운임보다 적은 운임을 지급하는 경우 1천만 원 이하의 과태료의 대상이 된다고 규정하였다. 화물자동차 안전운임제는 위 개정법 부칙 제1조에 따라 2020. 1. 1.부터 시행되었으며4), 같은 부칙 제2조에 따라 2022. 12. 31.까지 효력을 가진다.
5) 화물자동차법 제5조의4 제2항은 피고가 매년 10. 31.까지 화물자동차 안전운임 위원회(이하 '안전운임위원회'라 한다)의 의결을 거쳐 ' 「자동차관리법」 제3조에 따른 특수자동차로 운송되는 수출입 컨테이너'(제1호), ' 「자동차관리법」 제3조에 따른 특수자동차로 운송되는 시멘트'(제2호)의 운송품목에 대하여 다음연도에 적용할 안전운임을 공표하여야 한다고 규정하고 있다.
나. 피고의 안전운임 공표
1) 피고는 2019. 3. 무렵부터 안전운임의 공표를 위해 한국교통연구원과 삼일회계법인을 통하여 운수사업자와 화물차주 등을 대상으로 운송비용을 조사하였다. 또한 피고는 2019. 4. 무렵 안전운임 태스크포스를 구성하여 안전운임 산정 업무를 위한 사전준비 업무를 진행하고, 2019. 7. 1. 안전운임위원회 구성에 관한 화물자동차법 제5조의 2가 시행되자 화물차주 측 위원 3인, 운수사업자 측 위원 3인, 화주 측 위원 3인, 공익 위원 4인으로 안전운임위원회를 구성하였다. 안전운임위원회는 이후 협의를 통하여 안전운임을 산정하고 2019. 12. 12. 2020년도에 시행할 화물자동차 안전운임을 의결하였다. 피고는 2019. 12. 30. 위와 같이 의결된 안전운임을 '2020년 적용 화물자동차 안전 운임고시'(국토교통부 고시 제2019-1007호)로 공표하였다.
2) 피고는 2021년 적용 안전운임에 대하여 법정 고시 기한인 2020. 10. 30.까지 안전운임위원회 의결이 이루어지지 않자, 2020. 12. 30. 한시적으로 2021. 1. 11.까지만 적용되는 '2021년 적용 화물자동차 안전운임'을 고시하였고(국토교통부 고시 제2020-1208호), 2021. 1. 8. 위 고시의 적용기간을 안전운임위원회의 최종 의결에 따른 고시일까지로 연장하였다(국토교통부 고시 제2021-22호).
3) 피고는 결국 안전운임위원회의 의결을 거쳐 2021. 3. 5. '2021년 적용 화물자동차 안전운임'을 고시하였다(국토교통부 고시 제2021-233호, 이하 '이 사건 고시'라 한다).
다. 환적 컨테이너 운송에 대한 안전운임 고시
한편, 피고는 이 사건 고시에서 [별지1]과 같이 ' 「자동차관리법」 제3조에 따른 특수자동차로 운송되는 수출입 컨테이너 품목 안전운임(환적화물)'을 규정하고 있는데 (이하 '이 사건 환적고시'라 한다), 그 내용은 앞서 안전운임위원회의 의결을 거치기 전에 한시적 적용을 전제로 공표된 2021. 12. 30.자 및 2021. 1. 8.자 고시와 동일하다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제 1 내지 4호증, 갑 제14호증의 19, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 환적고시의 적법 여부
가. 원고들 주장의 요지
원고들은 해상운송사업을 영위하는 선사들로서, 환적화물의 육상운송이 필요한 경우 운수사업자나 화물차주와 육상운송계약을 체결하고 일차적으로 운송비용을 부담한다. 이와 같이 원고들은 환적화물에 대하여 화주의 지위5)에 있어 이 사건 환적고시의 적용을 받는데, 이 사건 환적고시는 아래와 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 이 사건 환적고시는 모법인 화물자동차법에서 수출입 컨테이너에 대한 안전운임을 정하는 것만을 위임하고 있음에도 아무런 근거 없이 그 위임범위를 일탈하여 환적 컨테이너에 대한 운임을 정하고 있으므로, 법률유보원칙에 반한다.
3) 이 사건 환적고시는 비합리적인 방식과 객관성이 결여된 수치를 적용하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 볼 수 있을 정도로 과다 산정된 안전운임을 강제하고 있으므로, 재량권 일탈·남용의 위법이 존재한다.
나. 위임입법의 한계일탈 여부
1) 위임명령은 법률이나 상위명령에서 구체적으로 범위를 정한 개별적인 위임이 있을 때에 가능하고, 여기에서 구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 위임명령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률이나 상위명령으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하나, 이 경우 그 예측가능성의 유무는 당해 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 그 위임조항이 속한 법률이나 상위명령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 위임조항의 규정형식과 내용 및 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하고, 나아가 각 규제 대상의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토함을 요한다(대법원 2004. 1. 29. 선고 2003두10701 판결 등 참조). 또한 당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결 등 참조).
2) 앞서 본 화물자동차법의 개정 경과 및 화물자동차법의 문언과 체계, 관련 법령, 갑 제5호증, 갑 제14호증의 19, 25 내지 28, 을 제1호증, 을 제2호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 환적고시의 모법인 화물자동차법 제5조의4 제2항 제1호의 '수출입 컨테이너'는, '널리 외국에서 대한민국 땅으로 들여오거나 대한민국 땅에서 외국으로 내보낼 목적으로 대한민국 영토에서 운송될 컨테이너'를 의미한다고 봄이 타당하다. 따라서 이에는 관세법상 수출입 목적뿐 아니라 환적 목적에서 컨테이너를 이용하여 운송되는 화물 역시 포함되는 것으로 해석함이 타당하고, 이러한 해석에 따라 하위 고시가 규정될 것임은 충분히 예측 가능하므로, 이 사건 환적고시가 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수는 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
가) 화물자동차법은 화물자동차 운수사업의 효율적 관리 등을 통해 화물의 원활한 운송을 도모하기 위한 법률로서(제1조), 제5조의4 제2항 제1호에서 화물자동차 안전운임제의 적용대상 "운송품목"으로 '수출입 컨테이너'를 열거하고 있으나 '수출입 컨테이너'의 정의나 포섭의 구체적인 범위를 명확하게 규정하고 있지 않다. 한편, 해상운송에 관한 해운법은 제8조에서 외항정기화물운송사업자가 별도 등록 없이 운송할 수 있는 화물의 종류로 '수출입 컨테이너화물' 및 '환적 목적으로 운송되는 컨테이너 화물'을 들고 있어 일견 컨테이너화물을 수출입용과 환적용으로 구별하는 것으로 보이나, 이는 '내항'과 '외항'에 따라 등록해야 할 해상화물운송사업 자체가 달라지는 해운법의 체계에 따른 것으로 이러한 구분을 그대로 화물자동차법에 참조하기는 적절치 않다. 또한 관세법이 관세의 부과·징수 및 수출입물품의 통관 등을 규율하기 위하여 '수출입'과 구별되는 '환적' 개념을 사용하고 있다 하여, 관세나 통관과 무관하게 화물자동차 운수사업을 규율대상으로 하는 화물자동차법이 '수출입 컨테이너'라는 용어를 사용함으로써 그 운임 규율 대상에서 환적 컨테이너화물을 배제한 것으로 당연히 해석할 수도 없다. 따라서 화물자동차법상 '수출입 컨테이너'라는 용어를 해석함에 있어서는 화물자동차법령의 전반적인 체계와 취지·목적 등을 우선적으로 고려하여야 한다.
이러한 전제에서 볼 때, 화물자동차법상 "수출입"의 의미를 관세법상 법적 의제에 불과한 '통관'을 전제하는 개념에 한정하여 볼 수는 없다. 오히려 화물의 원활한 운송 및 안전의 도모와 같은 공공복리 증진이 위 법의 주요한 입법목적 중 하나인 점을 고려하면, 위 '수출입'에는 '널리 외국에서 들여오거나 외국으로 내보낼 컨테이너가 대한민국에서 운송되는 경우 일반이 포함'되는 것으로 봄이 타당하다. 이에 따라 일단 수출입항을 벗어나 일반 도로를 통해 다른 수출입항으로 운송이 이루어지는 '복합환적'의 경우는 관세법상으로는 '수출입'에 해당하지 않지만, 화물자동차법의 문언과 체계, 입법 목적 등에 비추어 보면 이러한 복합환적 컨테이너는 너무나 당연히 화물자동차법상 "수출입 컨테이너"에 해당될 수 있다. 이것만 보더라도 법적 의제에 불과한 관세법상 '환적'의 개념을 화물자동차법에 그대로 차용하여 '수출입 컨테이너'에 포섭되지 않는다고 단정하는 것이 얼마나 불합리한지를 잘 알 수 있다.
나아가 다른 법령의 용례나 사회통념상 통용되는 언어의 일반적 용례(用例)에 비추어 보더라도, 화물자동차법의 '수출입'의 해석에 관세법상 수출입 개념이 당연히 차용된다고 보는 것은 타당하지 않다. 예컨대, 산업재해보상보험법 시행령 제125조는 특수형태 근로종사자의 범위 등을 규정하면서, 그 제13호에서 " 「화물자동차 운수사업법」 제2조제11호에 따른 화물차주로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람"을 규정하고, 그 (가)목은 " 「자동차관리법」 제3조에 따른 특수자동차로 「화물자동차 운수사업법」 제5조의4제2항에 따른 안전운임이 적용되는 수출입 컨테이너를 운송하는 사람"을 규정하고 있다. 비록 시행령 규정이긴 하나 산업재해보상법령의 입법목적에 비추어 보면, 위 시행령 규정이 환적컨테이너를 운송하다가 산업재해를 당한 자를 배제하는 의미에서 "수출입"이라는 용어를 사용한 것이 아님은 너무나 명백하다. 요컨대, 이러한 예에서 보듯이 각 개별 법령 문언이 사용하는 용어의 의미를 확정함에 있어서는 해당 법령의 입법목적, 체계, 취지와 해당 문언의 사회통념상 용례의 한계를 두루 고려하여야 함이 마땅하다.
나) 구 자동차운수사업법(1998. 6. 14. 법률 제5448호로 전부 개정되기 전의 것) 제8조는 자동차 운수사업자로 하여금 교통부장관이 정하는 기준 및 요율에 따라 운임 및 요금을 정하여 교통부장관의 인가를 얻도록 하였다. 그러다가 화물자동차 운수사업과 여객자동차 운수사업을 별도의 법으로 규율하게 되면서, 1997. 8. 30. 법률 제5408호로 제정된 화물자동차법은 화물자동차 운송사업의 운임 및 요금을 자율화하는 한편, 예외적인 경우에 한하여 운임 및 요금을 신고하도록 하였다. 이에 따라 화물자동차법 제5조 제2항 및 화물자동차법 시행령 제4조는 운임 및 요금 신고대상 운송사업자의 범위를 정하고 있다.
구 화물자동차법 시행령(2020. 6. 16. 대통령령 제30788호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조는 운임 및 요금 신고대상 운송사업자로 '구난형 특수자동차를 사용하여 고장차량·사고차량 등을 운송하는 운송사업자 또는 운송가맹사업자'(제1호), '견인형 특수자동차를 사용하여 컨테이너를 운송하는 운송사업자 또는 운송가맹사업자'(제2호), '밴형 화물자동차를 사용하여 화주와 화물을 함께 운송하는 운송사업자 및 운송가맹사업자'(제3호)를 열거하고 있었다. 그런데 화물자동차 안전운임 제도 도입 후 위 시행령 제4조 제2호는 2020. 6. 16. 개정 시행령에서 삭제되었고, 그 개정이유는 "견인형 특수자동차로 운송되는 수출입 컨테이너에 대한 운임이 화물자동차 안전운임에 포함됨에 따라 이를 운임 및 요금의 신고대상에서 제외한다"는 것이다.
한편, 개정 화물자동차법 제5조의4 제1항 및 화물자동차법 시행령 제4조의7 제1항은 강제성 없는 안전운송원가제의 적용 대상 운송품목을 정하고 있는데, 여기에는 기존에 신고제의 대상이었던 '컨테이너'가 포함되어 있지 않다.
위와 같은 법령의 체계 및 개정 경위 등에 비추어 보면, 입법자는 기존의 신고제 대상을 축소하거나 신고제, 안전운임제, 안전운송원가제 등 운임 규제 대상에서 '환적 컨테이너 화물'을 제외할 의사로 '컨테이너'를 구 화물자동차법 시행령 제4조의 신고제 대상에서 삭제하고 '수출입 컨테이너'를 개정 화물자동차법 시행령 제5조의4 제2항 제1호의 안전운임제 대상으로 열거하였다기 보다는, 기존 신고제 대상인 '컨테이너'와 사실상 같은 의미로 '수출입 컨테이너'라는 용어를 사용하였다고 볼 수 있다.
다) 원고들은 위와 같은 신고제의 범위 축소는 '국내화물'과 함께 환적화물도 운임 규제 대상에서 전부 제외하는 취지라고도 주장하나, 통상 화물 수송용 컨테이너는 주로 수출입 목적의 해상운송 및 이와 연계된 육상운송에 사용되는 점을 고려하면, 입법자가 수출입화물과 마찬가지로 해상운송을 거쳤거나 해상운송이 예정된 환적화물을 해상운송과 전혀 연계되지 않은 국내화물과 같이 취급할 의도로 위와 같이 운임 규제를 변경한 것이라고 보기는 어렵다[해상운송 중 수출입, 환적 목적 외에 연안수송이 차지하는 비중은 매우 적다(갑 제5호증)].
구 화물자동차법 시행령 제4조 제2호에 따라 신고제 대상이었던 '컨테이너' 육상운송 역시 그 전형적인 규율대상으로 수출입 해상운송과 연계된 육상운송을 염두에 둔 것으로 보인다. 실제 안전운임제 도입 전까지 전국화물자동차운송사업연합회는 매년 피고에게 '컨테이너 육상운송 요율표'를 신고하였는데, 위 요율표는 해상운송과의 연계를 전제로 부산항, 인천항 등 항만을 기점으로 하여, '왕복운임', '편도운임', '선사운임'의 분류 아래 수출입화물 및 환적화물의 운임을 모두 정하였다(갑 제14호증의 27, 28). '선사운임' 항목에서는 '동일 항내 환적 컨테이너 운임', '공컨테이너 운송운임' 등 선사(해상운송사업자)들이 화주로서 부담하는 운임을 별도로 규정하고 있었으나, 복합환적 화물에는 수출입화물과 마찬가지로 '선사운임'이 아닌 '왕복운임', '편도운임'이 적용되었다. 그런데 앞서 본 바와 같이 '수출입 컨테이너'에 대한 안전운임제는 기존 '컨테이너'에 대한 신고제를 대체한 것으로, 기본적으로 과거 신고 요율표의 체계와 유사하게 '왕복', '편도', '환적화물' 등으로 항목을 나누어 컨테이너 운임을 정하면서, 다만 일부 복합환적화물(부산신항-북항간)의 운임을 '환적화물' 항목에 포함시켜 정하고 있다.
라) 이와 더불어 그 입법과정에 비추어 보아도 안전운임제 적용 대상으로서의 '수출입 컨테이너'는 수출입 목적의 해상운송과 연계하여 육상으로 운송되는 모든 컨테이너 화물을 지칭하는 것으로, 수출입과 환적을 구분하지 않고 일정 규격(20ft, 40ft)의 포장단위인 수출입용 컨테이너를 사용해 운반되는 화물을 총칭하는 것으로 해석된다. 즉, 화물자동차 안전운임 제도 도입에 관한 제356회, 제358회 국회교통위원회 회의록(갑 제14호증의 19, 을 제1호증) 내용을 보면, 국회와 정부는 안전운임 제도를 단계적으로 적용하기로 하면서 '수출입 컨테이너'와 '시멘트'를 그 최초 적용 대상으로 정하였는데, 위 두 운송항목을 선정한 이유는 계량화가 용이하다는 것이었다. 위 각 회의에서 법문상 '수출입 컨테이너'는 여러 차례 반복적으로 '컨테이너'라고만 지칭되었고, 이는 그 구체적인 논의의 맥락상 '시멘트'와 병렬적으로 계량화의 용이성 관점에서 규격화된 운송품목으로서의 '컨테이너'를 의미하는 것으로 이해된다.
정부는 위와 같이 안전운임제 대상을 선정하는 과정에서 수십 차례 화주, 운송사업자, 화물차주 등 주요 이해관계자들과 협의를 거쳤고 국회는 정부입법안을 기초로 개정 입법을 하였으나, 그 과정에서 해상운송을 통해 국내 입항하였거나 혹은 출항할 '수출입 컨테이너'가 육상으로 운송됨에 있어 관세법상 수출입 과정에 있는지, 환적 과정에 있는지에 따라 이를 안전운임 적용에서 달리 취급해야 한다는 논의는 전혀 이루어진 바가 없다. 원고들이 주장하듯 원고들과 같이 환적화물에 대하여 화주 지위를 갖는 해상운송사업자들은 위 정부입법안 마련 과정에서 독립적인 이해당사자로서 참여기회가 제공되지 않았고, 화주 일반을 대표한 대한상공회의소나 무역협회 등은 컨테이너 화물 중 환적화물과 수출입화물을 구별하여 개별 화주들의 이해관계를 반영하지는 않았다. 그러나 입법 과정에서 특정 이해집단의 독립적인 참여기회가 보장되지 않았다는 이유만으로 해당 집단의 이해관계에 영향을 미치는 내용의 입법이 불가능하거나 곧바로 위헌적인 것은 아니므로, 환적화물이 별도로 논의조차 되지 않았다는 사정만으로 안전운임제 적용 대상에서 제외된다고 해석할 수는 없다.
마) 운송운임을 표준화하여 화물차주의 과로·과속·과적 운행 등을 방지하고자 하는 안전운임 제도의 목적에 비추어 보더라도, 수출입용 컨테이너로 수송되는 환적화물을 안전운임제 적용 대상에서 제외하여 수출입화물과 달리 취급할 합리적 이유가 없다. 특히 입항한 화물을 다른 세관의 관할구역으로 운송하여 출항하는 복합환적의 경우(가령 부산항-인천항간 환적), 과로·과속·과적 운행 방지의 측면에서 수출입화물과 달리 취급할 이유가 없음이 명백하다.
더구나 앞서 본 바와 같이 안전운임제 도입을 이유로 신고제 적용 대상이 축소되었으므로 원고들 주장대로 안전운임제 적용 대상에서 환적화물이 제외되는 것으로 해석하면 환적 컨테이너 화물은 운임 규제를 전혀 받지 않게 된다. 이는 안전운임 제도의 도입 취지에도 반할 뿐 아니라, 원고들을 비롯한 화주들의 입장에서도 화물자동차법령의 체계적 해석상 이러한 규제의 공백을 기대하거나 예상하였을 것으로 보이지는 않는다. 오히려 화물자동차 안전운임제 도입의 원인이 된 고질적인 저가 운임은 환적화물 운송시장에서도 꾸준히 문제제기가 되어 왔고, 2017년경 부산항 운송사업자 및 화물차주들이 환적화물 운임 인상을 요구하며 파업을 예고하자 피고는 환적화물의 적정운임 보장을 위해 '표준운임제'인 안전운임제를 도입하기에 이르렀으므로, 원고들을 포함한 화주들과 관련 업계에서는 환적화물에 대한 운임 규제가 강화될 것임을 충분히 예측할 수 있었다고 보인다.
다. 절차 위법 여부
화물자동차법은 15명 이내의 범위에서 화물차주를 대표하는 위원, 운수사업자를 대표하는 위원, 화주를 대표하는 위원, 공익을 대표하는 위원으로 구성되는 안전운임위원회의 심의·의결로써 안전운임을 정하도록 하고 있을 뿐(제5조의2), 해상운송사업자 등 세부적인 유형의 이해당사자들의 참여를 폭넓게 보장하는 공청회 절차나 안전운임위원회의 위원인 화주 대표를 통하지 않은 방식의 개별적인 의견제출 기회를 마련하고 있지 않다.
따라서 원고들 주장과 같이 이 사건 환적고시 제정 과정에서 원고들의 직접 참여권이 보장되지 않았다는 사정만으로[원고들을 대표하는 해운협회는 이 사건 환적고시 제정 당시 총 4차례의 안전운임위원회에 '참관자' 자격으로 참석하였다(갑 제14호증의 111)] 이 사건 환적고시의 효력을 부정할 중대한 절차적 하자가 있다고 보기는 어렵고, 달리 행정절차법 위반 등의 하자가 있다고 볼만한 사정도 없다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
라. 재량권·일탈 남용 여부
1) 관련 법리
헌법 제10조는 행복을 추구할 권리를 보장하고 있고, 여기의 행복추구권 속에는 일반적 행동자유권이 포함되며, 이 일반적 행동자유권으로부터 계약의 자유가 파생된다. 계약의 자유란 계약체결 여부, 계약의 상대방, 계약의 방식과 내용 등을 당사자의 자유로운 의사로 결정하는 자유를 말한다. 또한 헌법 제119조 제1항은 우리나라의 경제질서가 개인과 기업의 경제상의 자유, 사유재산제도 및 사적자치에 기초한 자유시장 경제질서를 기본으로 하고 있음을 선언하고 있다. 그러나 이러한 계약의 자유 내지 경제상의 자유는 절대적인 것이 아니라 약자 보호, 독점 방지, 실질적 평등, 경제정의 등의 관점에서 법률상 제한될 수 있다. 따라서 헌법적 한계를 준수하는 한, 재정수입, 사회적·경제적 규제와 조정을 위하여 위와 같은 사적 자치에 개입하거나 사법상 법률행위의 내용 및 효력에 간섭할 수 있고, 그러한 개입과 간섭의 수단 및 정도의 선택은 일차적으로 입법자의 정책판단·형성에 맡겨져 있다. 그러나 이와 같이 계약의 자유를 제한하더라도 헌법 제37조 제2항에 따라 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 하며, 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다(헌법재판소 2002. 1. 31.자 2000헌바35 결정 참조).
한편, 화물자동차운수사업의 공공성을 고려하더라도, 화주와 화물차주 또는 화주와 운송사업자 사이의 화물운송계약은 기본적으로 대등 당사자 사이의 사적자치 영역으로서 계약당사자들의 계약자유가 존중되어야 하며, 다만 상대적 약자인 화물차주 보호 및 교통안전 확보 등 공익적 목적을 위해 위와 같은 합헌적 한계 내에서 국가가 개입할 수 있다. 또한 앞서 본 바와 같이 화물자동차 안전운임제는 기존에 시장에서 운송 요율을 통해 통일적으로 형성된 운송운임을 사실상 '상향'시킬 목적에서 도입된 것으로서 피고가 정한 안전운임에 요금 하한으로서의 강행적 효력을 부여하고 이를 불이행할 시 과태료를 부과하는 등(화물자동차법 제5조의5, 제70조) 사적자치에 개입하는 정도도 매우 큰바, 급여 수준이 다양한 노동시장에서 사용자에게 종속된 근로자에게 최저한의 급여를 보장하기 위한 최저임금제와 비교하여 보더라도 그 계약자유 제한은 더 엄격한 요건 하에 이루어져야 한다.
이에 화물자동차법은 피고로 하여금 화물차주, 운수사업자, 화주 등 이해집단을 대표하는 위원과 공익 대표위원으로 구성된 안전운임위원회를 설치하도록 하여 심의·의결을 거쳐 안전운임을 정하도록 하고(제5조의2), 그 심의·의결에서 '인건비, 감가상각비 등 고정비용', '유류비, 부품비 등 변동비용', '상·하차 대기료', '운송사업자의 운송서비스 수준', '운송서비스 제공에 필요한 추가적인 시설 및 장비 사용료' 등 법정 사항을 고려하여 안전운송원가를 정하도록 하며(제5조의3 제1항), 위와 같이 산정한 안전운송원가에 적정 이윤을 더하여 안전운임을 심의·의결하도록 정하는 등(제5조의3 제2항) 안전운임의 구체적인 심의기준을 제시하고 있다. 이는 화물차주 보호라는 입법목적을 달성하면서도 앞서 본 합헌적 한계에 따라 계약자유를 최소한으로 침해하고 법익균형을 도모하기 위한 입법적인 조치로, 객관적이고 합리적인 안전운임을 담보하기 위한 기준을 마련한 것이다.
따라서 피고가 화물자동차법 제5조의3 및 제5조의4에 따라 안전운임을 결정하여 고시함에 있어서는, 위와 같은 기준에 따라 제한된 범위 내에서 객관적이고 합리적인 안전운임을 산정하기 위해 신중하게 재량권을 행사해야 하고, 위 기준을 벗어나 안전운임을 산정한 결과 합리적인 범위를 벗어나 부당하게 높은 안전운임을 강제함으로써 계약당사자의 계약자유를 현저하게 침해한 것으로 인정할 수 있는 경우에는 그 재량권을 일탈·남용한 것으로 보아야 한다.
2) 구체적인 판단
가) 위 법리에 비추어 보건대, 갑 제8, 10, 11호증, 갑 제14호증의 5, 20, 52, 53, 111, 146, 갑 제15호증의 1 내지 10, 갑 제16, 17호증, 갑 제19호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 환적고시 중 '가. 부산신항 내(환적)', '나. 부산북항 내(환적)', '다. 부산신항-북항 간(환적)' 부분은 화물자동차법이 정한 기준을 벗어나 부당하게 높은 안전운임을 강제함으로써 원고들의 계약자유를 현저하게 침해한 것이라고 봄이 타당하므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 있다.
(1) 피고가 이 사건 환적고시에서 정한 환적화물 안전위탁운임은 차주원가(= 변동원가 + 고정원가)에 차주소득을 더하여 산정한 값이고, 안전운송운임은 위 안전위탁운임에 운수사업자의 원가 및 이윤을 더하여 산정한 값이다. 여기서 안전위탁운임을 결정하는 차주원가와 차주소득은 시간당 고정비, 운행거리당 변동비, 시간당 소득과 더 불어 운행거리에 따라 달라진다. 특히 환적화물의 경우, 기점과 종점이 동일하고 운행경로가 비교적 단순해 운행거리가 특정되는 일반 수출입화물과 달리, 동일 항내에서 세부기점과 종점을 달리하는 다양한 운행경로에 대하여 획일적인 환적운임이 적용되고, 환적 후 연속적재 여부나 공차율 등에 따라 동일 항내 환적에 필요한 운행거리가 달라지므로, 안전운임 역시 이처럼 다양한 변수의 영향을 받는 운행거리에 따라 달라 진다. 따라서 환적화물 안전운임을 산정함에 있어서는 공차율 등 운행거리에 영향을 미치는 변수를 객관적 수치에 근거하여 운행거리에 합리적으로 반영하여야 한다.
(2) 그러나 피고는 스스로 인정하고 있듯이 환적화물 시장에서 연속적재가 전혀 일어나지 않는다고 전제하고(연속적재율 0%) 공차율 50%를 획일적으로 적용하여 안전운임을 산정하였다(연속적재를 하지 않는 경우 환적을 위한 왕복운행 중 편도운행만 적재 상태가 되고 나머지 편도운행은 공차 상태가 된다). 그러나 제출된 모든 증거들을 종합해 보더라도, 환적화물시장에서 연속적재가 일어나지 않는다고 인정하기 어렵다. 오히려 전산화된 환적화물컨테이너 반입·반출(갑 제19호증의 1, 2), 피고의 화물차주들에 대한 설문조사 결과(갑 제14호증의 146)에 의하면 환적화물 시장에서는 상당한 정도의 연속적재가 이루어지고 있고, 이에 따라 공차율도 50%를 훨씬 하회하는 것으로 볼 수 있다.
그럼에도 피고는 객관적인 근거 없이 임의로 50%의 공차율을 적용하여 환적 컨테이너의 운행거리를 산정하였다. 피고는 일부 개별 차주가 수기로 작성한 운행일지를 공차율 산정의 근거로 제시하기도 하였으나, 이는 전산시스템상 손쉽게 집계되는 운행거리 정보에 비하여 객관성이 크게 떨어진다. 피고는, 환적 컨테이너 연속 적재는 여러 변수에 따라 결정되는 측면이 커서 환적화물 안전운임 산정 당시 일반적인 공차율을 산정하는 것이 현실적으로 매우 곤란하여 실제 공차율과 무관하게 50%의 공차율을 의제하였다는 취지로도 주장하고 있다. 그러나 위 주장대로라면 피고는 아무런 객관적인 근거 없이 자의적으로 연속적재가 존재하지 않는다고 가정하고 환적에 필요한 운행거리 및 이에 비례하는 변동비용을 과다 산정한 것과 마찬가지로 볼 수 있다.
(3) 뿐만 아니라, 피고는 안전운임을 구성하는 차주원가와 차주소득을 산정함에 있어서도 객관성을 담보하기 어려운 '설문조사' 방식에 의존 하였다. 즉, 피고는 최초 2020년도 안전운임을 산정할 당시 한국교통연구원에 연구용역을 의뢰하였고 위 연구원은 화물차주 15명에 대한 설문조사 결과를 바탕으로 안전운임을 구성하는 차주원가와 차주소득 단가를 산정하였는데, 이러한 설문조사 방식은 응답자인 화주가 설문에 비교적 성실하게 응하더라도 주관적 기억에 의존한 것이어서 정량적으로 산정되는 '적정운임' 단가를 산정하는 주된 근거자료로 활용하기는 적절하지 않다. 아무리 단기간이라 하더라도 일정 기간 동안 지출한 운송비용이나 소득 등을 정확히 기억해 내는 자체가 어려울뿐더러, 기억이라는 것은 각종 외부 정보와 설문응답자의 선호에 따라 왜곡되거나 과장될 수도 있기 때문이다.
실제 한국교통연구원은 2020년도 안전운임 산정을 위한 연구용역 보고서의 "원가조사 관련 문제점 분석" 항목에서 "운송사 및 차주의 원가조사가 단기간(2개월)에 수행되어야 하는 불가피한 상황에서 무작위 추출에 의존하기보다는 협조가 잘 되는 대상을 우선적으로 조사대상에 포함시킴. 컨테이너 환적화물 조사의 경우도 조사협조가 잘 이루어진 부산항운수협동조합(BTC) 소속 차주 대상 조사가 불가피하였음"이라고 적시하였다. 또한 "다음 해부터 원가조사의 경우 대부분의 응답자가 인터뷰 시 답변 내용에 따라 안전운송원가 수준이 달라진다는 점을 알고 의도적으로 실제 원가 수준을 왜곡하여 응답할 가능성이 높다는 점을 감안하여, 성실한 답변 유도책을 마련할 필요"가 있다고 원가조사 개선방향을 제시하였다. 특히 위 보고서는 대차대조표 등 검증이 가능한 항목들이 대부분인 운송사업자 원가와 달리, 화물차주 대상 원가조사의 경우 "설문에 의존하는 항목이 많아 도덕적 해이 발생 가능성이 상존한다"고 지적하면서, 이러한 설문조사의 취약성을 보완할 수 있는 대책을 강구해야 함을 명시하였다(갑 제10호증, 170쪽).
그러나 피고는 이 사건 환적고시에서 환적화물 안전운임을 산정하면서 기본적으로 2020년도 안전운임 산정을 위한 위 용역보고서의 조사내용에 기초하여 차주원가 및 차주소득 단가를 산정한 것으로 보이며, 달리 제출된 모든 증거들을 종합해 보더라도, 위 2020년도 안전운임 산정을 위한 용역보고서가 제안한 바에 따라 편향되기 쉬운 설문조사의 취약성을 보완하거나 보다 객관적인 자료에 근거하여 차주원가 및 차주소득 단가를 산정하였다고 인정하기는 어렵다.
(4) 더구나 피고는 위와 같이 객관성과 합리성을 결여한 공차율 및 차주원가 등에 따라 안전운임을 산정하면서, 환적화물시장을 가장 잘 파악하고 있고 환적화물의 안전운임에 대한 이해관계가 가장 큰 해상운송사업자 또는 이들을 대표하는 해운협회(구 선주협회)의 의견청취나 검증절차도 제대로 거치지 않았다(일반 수출입화물과 달리 환적화물의 화주는 대부분 원고들과 같은 해상운송사업자이다). 해운협회는 이 사건 환적고시 제정 당시 '참관자' 자격으로 안전운임위원회에 참석하기는 하였으나, 환적화물 안전운임의 기본적인 산정방식은 이미 해운협회의 참여가 배제된 2020년도 안전운임 산정 당시 그 틀이 마련되어 2021년도 안전운임 산정 당시에는 원고들의 의견이 실질적으로 반영될 여지가 없었던 것으로 보인다. 위와 같은 의견청취 절차의 미비가 곧바로 고시의 효력을 좌우할 중대한 절차적 하자를 구성하지는 않는다고 하더라도, 계약 당사자의 의사에 갈음하여 법령으로 강제하는 안전운임을 산정함에 있어 주요 이해당 사자의 참여 여부는 안전운임 산정의 합리성과 객관성을 판단하는 중요한 지표가 될 수 있다.
(5) 이처럼 화물자동차법이 정한 기준을 벗어나 환적화물 안전운임을 산정한 결과, 이 부분 환적 고시(부산신항 내, 부산북항내, 부산신항-북한 간)로써 공표한 환적화물 안전운임은 안전운임제 시행 전인 2019년을 기준으로 원고들이 지불해오던 시장운임에 비하여 평균 47%가 인상되었다(갑 제15호증의 1 내지 10, 갑 제16, 17호증). 피고가 언론을 통해 공식적으로 밝힌 바에 따르면, 안전운임제 시행으로 인한 '수출입 컨테이너' 평균 운임 인상률은 12.5%, '시멘트' 평균 운임 인상률은 12.2%로서(갑 제14호증의 5), 이와 비교하면 이 부분 환적 컨테이너 안전운임의 산정은 위와 같이 그 산정방식이 객관성과 합리성을 결여한 점까지 고려하면 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 산정이라고 볼 수 있다(위와 같은 사유만으로 이 부분 고시 조항과 관련하여 안전운임 산정 전반에 관한 피고의 재량권 일탈·남용이 인정되는 이상 이 부분과 관련한 고정원가의 과다 반영, 운송사 원가 및 이윤 산정의 위법 등 안전운임 산정의 개별적 전제 요소들에 대한 원고들 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 않는다).
나) 반면, 이 사건 환적고시 중 '라. 인천항(환적)', '마. 광양항(환적)' 부분은 앞서 본 나머지 부분과 마찬가지로 그 운행거리 등 산정 근거가 다소 부실하기는 하나, 원고들이 제출한 증거만으로는 피고가 원고들의 계약자유를 현저하게 침해할 정도로 이 부분 안전운임을 부당하게 과다 산정하여 공표하였다고 인정하기는 부족하므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
3) 소결론
결국 이 사건 환적고시 중 '가. 부산신항 내(환적)', '나. 부산북항 내(환적)', '다. 부산신항-북항 간(환적)' 부분은 위법하므로 취소되어야 한다.
3. 결론
원고들의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
주석
1) 원고들은 당초 피고가 2021. 1. 8. 고시한 '2021년 적용 화물자동차 안전운임 고시'(국토교통부 고시 제2021-22호) 중 환적고시 부분의 취소를 구하였다가 청구취지를 변경하였으나, 변경 전후의 환적고시는 아래에서 볼 바와 같이 그 근거법령과 그 내용이 동일할 뿐 아니라 변경 전 환적고시는 변경 후 환적고시가 2021년도 화물자동차 안전운임을 확정하기 전 한시적 적용을 전제로 공표된 경위에 비추어 그 청구 기초의 동일성이 인정된다.
2) 위 의안은, 피고가 운송사업자의 경영규모, 운송서비스 수준 및 유류비 등 평균적인 영업조건을 고려하여 산정한 운송원가 이상의 금액으로, 운송품목 및 운송거리별로 구분하여 정한 표준운임을 결정하여 고시하도록 하고, 화주와 운송사업자가 표준운임 미만으로 운임을 정한 경우에는 표준운임과 동일한 운임을 지급하기로 한 것으로 간주하며, 표준운임보다 적은 운임을 지급하거나 표준운임을 이유로 종전의 운임을 낮춘 자는 1천만 원 이하의 과태료에 처하도록 규정하였다.
3) 위 의안은, 피고가 화물자동차 운송시장의 안정과 화물자동차 운수사업의 효율적 운영을 위해 화주, 운송사업자, 운송주선사업자 등이 화물운송의 운임을 정할 때에 참고할 수 있는 운임원가(참고운임원가)를 정하여 고시할 수 있도록 규정하였다.
4) 다만 안전운임위원회의 구성, 안전운임의 심의기준 등에 관한 화물자동차법 제5조의2 내지 제5조의4는 2019. 7. 1.부터 시행하도록 규정하였다.
5) 원고들에게 화주로서의 지위가 인정된다는 점에 대하여 피고도 다투지 않는다.
별지
