서울행정법원 2009.2.13.선고 2008구합37282 판결

피고가 2006 . 4 . 20 . 서울특별시고시 제2006 - 142호로 고시한 ○○○ 도시환경정비계 획 및 정비구역지정 내용 중 사 . 임대주택 건설에 관한 계획에서 4구역 계획세대수 546세대 중 17 % 인 93세대의 임대주택을 건설하도록 한 부분은 무효임을 확인한다 .

이유

1 . 정비계획의 수립 경위

가 . 피고는 도시 및 주거환경정비법 ( 2007 . 12 . 21 . 법률 제8785호로 개정되기 전의 것 , 이하 ' 도정법 ' 이라 한다 ) 에 따라 2006 . 4 . 20 . 서울특별시고시 제2006 - 142호로 서울 ○○○ 일대를 ○○개의 도시환경정비사업구역으로 지정하는 내용의 ○○○ 도시 환경정비계획 ( 이하 ' 이 사건 정비계획 ' 이라 한다 ) 을 수립 · 고시하였다 . 원고는 위 사업구 역 중 ○○○ 일대 ( 이하 ' 이 사건 정비구역 ' 이라 한다 ) 에서 도시환경정비사업 ( 이하 ' 이 사건 사업 ' 이라 한다 ) 의 시행을 위하여 서울특별시 ○○○구청장으로부터 2006 . 10 . 12 . 조합설립인가를 받은 도시환경정비사업조합이다 .

나 . 피고가 수립 · 고시한 이 사건 정비계획의 내용 중에는 ‘ 사 . 임대주택 건설에 관한 계획 ’ 부분에서 ' ○○○구역 계획세대수 546세대 중 17 % 인 93세대의 임대주택 설치 ’ 에 관한 사항 ( 이하 ' 이 사건 임대주택에 관한 계획 ' 이라 한다 ) 이 포함되어 있다 .

다 . 원고는 이 사건 임대주택에 관한 계획에 따라 계획세대수의 17 % 인 84세대 ( 계획 세대수가 546세대에서 493세대로 변경됨에 따라 같은 비율로 임대주택수가 변경 ) 의 임대주택을 건설하는 내용의 사업시행계획을 수립하여 , 2007 . 6 . 7 . ○○○구청장으로 부터 사업시행인가를 받았다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 1 내지 4호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 이 사건 정비계획의 일부 무효 여부

가 . 원고의 주장

1 ) 도시환경정비사업에 임대주택 건설의무를 부과하고 있는 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례 ( 2007 . 12 . 26 . 조례 제4601호로 개정되기 전의 것 , 이하 ' 서울시 조 례 ’ 라 한다 ) 제8조 제2호 및 제9조 제5호 ( 이하 ' 이 사건 조례규정 ' 이라 한다 ) 는 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하고 의무를 부과하는 조항이므로 무효이고 , 이에 근거 한 이 사건 임대주택에 관한 계획도 무효이다 .

2 ) 가사 이 사건 조례규정이 유효하다고 하더라도 피고는 이 사건 임대주택에 관 한 계획을 수립함에 있어 서울시 조례 제9조 제5호 라목 ( 2 ) 를 적용하여 희망세대수를 기준으로 임대주택 건설비율을 정하여야 하고 , 이 사건 사업의 임대주택 희망세대는 34세대에 불과하므로 , 이 사건 임대주택에 관한 계획 중 34세대를 초과하는 부분은 무 효이다 .

나 . 관계법령

별지 기재와 같다 .

다 . 판단 ,

1 ) 이 사건 조례규정의 무효 여부

가 ) 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규 정을 제정할 수 있다고 규정하고 있고 , 지방자치법 제22조는 그 본문에서 지방자치단 체는 법령의 범위 안에서 ' 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하면서 그 단서에서 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 ' 법률 의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는데 , 조례에 대한 법률의 위임은 대통령령에 대 한 위임과 달리 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적으로도 가 능하다고 할 것이다 ( 헌법재판소 2008 . 5 . 29 . 선고 2006헌바78 ) .

나 ) 서울시 조례 제8조 제2호에서 ' 도시환경정비사업 중 일반주거지역과 주택이 있는 상업지역 및 준주거지역에 공동주택을 건설하는 경우에 한하여 임대주택의 건설 에 관한 계획을 정비계획에 포함하도록 정하고 있고 , 서울시 조례 제9조 제5호 다목 , 라목에서 도시환경정비사업의 정비계획에 포함되는 임대주택의 건설규모 및 건설비율 에 대한 세부적인 기준을 정하고 있다 . 그런데 도정법 제28조 제1항 , 30조에서 사업시 행자로 하여금 고시된 정비계획에 따라 사업시행계획을 작성하여 시장 · 군수로부터 인 가를 받도록 규정하고 있으므로 , 도시환경정비사업의 사업시행자는 이 사건 조례규정 에 따라 임대주택 건설에 관한 계획이 정비계획에 포함된 경우 그에 따른 내용을 포함 하여 사업시행계획을 수립하지 않으면 사업시행인가를 받을 수 없게 되고 , 사업구역 내 임대주택의 건설은 정비사업조합 및 그 조합원의 부담으로 이어진다는 점에서 이 사건 조례 규정은 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 내용에 해당하 고 , 따라서 지방자치법 제22조 단서의 규정에 따라 법률의 위임이 있어야 할 것이다 .

다 ) 그러므로 살피건대 , 도정법 제4조 제1항 제8호 , 같은 법 시행령 제13조 제1 항 제9호 , 제2항에 의하면 , 정비계획의 내용 , 세부적인 작성기준 등을 시 · 도조례로 정 할 수 있도록 위임하고 있고 , 도정법 제30조 단서에서 기존건축물에 주택이 포함되는 있는 도시환경정비사업의 경우 세입자의 주거대책 및 임대주택의 건설계획 등을 사업 시행계획에 포함하도록 규정하고 있어 도시환경정비사업의 경우에도 임대주택의 건설 에 관한 계획이 정비계획으로 포함될 수 있다는 것이 충분히 예측가능하다는 점에다가 앞에서 본 조례의 포괄위임 가능성을 종합하여 보면 , 비록 도정법 제4조 제1항 제8호 , 같은 법 시행령 제13조 제1항 제9호에서 시 · 도조례로 정할 수 있는 정비계획의 내용 을 다소 포괄적으로 위임하고 있다고 하더라도 위 규정은 이 사건 조례 규정의 적법한 법률상의 위임근거가 된다고 할 것이다 . 또한 도정법 제4조의2 , 도정법 시행령 제13조 의 3에서 도정법에서 정한 정비사업 중 주거환경개선사업 , 주택재개발사업 , 주택재건축

사업에 대하여만 대통령령이 정하는 범위 내에서 임대주택의 규모 및 건설비율을 건설 부장관의 고시로 정하여 이를 정비계획에 반영하도록 규정하고 있을 뿐 도시환경정비 사업은 고시 대상에 포함하고 있지 않지만 , 이는 도시환경정비사업이 주거환경개선사 업 , 주택재개발사업 , 주택재건축사업과는 달리 기본적인 성격이 주거환경을 개선하기 위한 사업이 아니어서 원칙적으로 세입자 등 저소득 주민의 주택수급안정을 도모하기 위한 임대주택 건설계획을 정비계획에 포함할 필요성이 적다는 점에서 건설부장관의 고시 대상에서 제외한 것으로 보이고 , 정비계획의 수립권자가 시장 · 군수이며 , 도시환 경정비사업 중 기존건축물에 주택이 포함되는 있는 경우에는 세입자의 주거대책 및 임 대주택의 건설계획 등을 사업시행계획에 포함하도록 규정 ( 도정법 제30조 단서 ) 하고 있 는 점에 비추어 , 기존 주택을 철거하고 공동주택을 건설하는 내용이 포함된 도시환경 정비사업의 경우 도정법 제4조 제1항 제8호 , 같은 법 시행령 제13조 제1항 제9호의 위 임에 따라 시 · 도조례에서 임대주택의 건설에 관한 계획을 정비계획에 포함하도록 규 정할 수 있다고 할 것이다 . 따라서 이 사건 조례 규정이 법률상의 위임근거가 없어 무 효이고 , 이에 근거한 이 사건 임대주택에 관한 계획도 무효라는 원고의 주장은 더 나 아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다 .

2 ) 이 사건 임대주택에 관한 계획이 서울시 조례에 반하여 무효인지 여부

가 ) 을 1 내지 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아보면 , 이 사건 정비

구역은 2005 . 2 . 5 . 고시된 도시 · 주거환경정비기본계획에서 도시환경정비 예정구역으 로 계획된 후 , 2006 . 3 . 22 . 용도지역이 제3종 일반주거지역에서 상업지역으로 변경되 었는데 , 피고는 2006 . 4 . 20 . 이 사건 정비계획을 고시하면서 이 사건 정비구역이 당초 일반주거지역이었음을 이유로 준주거지역 또는 상업지역의 임대주택 건설규모 및 건설 비율을 정한 이 사건 조례 제9조 제5호 라목을 적용하지 않고 , 일반주거지역의 임대주 택 건설규모 및 건설비율을 정한 서울시 조례 제9조 제5호 다목을 적용하여 계획세대 수의 17 % 의 임대주택 건설계획을 정비계획으로 수립한 사실을 알 수 있다 .

나 ) 살피건대 , 이 사건 정비계획은 관계행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건 전한 발전과 공공복리의 증진을 위하여 도시정책상의 전문적 , 기술적 판단을 기초로 하여 이루어지는 재량행위로서 , 행정주체는 구체적인 계획을 입안 · 결정함에 있어서 비 교적 상당한 정도의 정책적 재량이 허용되는 점에 비추어 , 피고가 이 사건 임대주택에 관한 계획을 수립함에 있어 이 사건 정비구역이 일반주거지역이었다가 이 사건 정비계 획 직전에 상업지역으로 변경된 점을 감안하여 일반주거지역의 임대주택 건설규모 및 건설비율에 관하여 정한 서울시 조례 제9조 제5호 다목을 적용하여 정비계획을 수립한 것은 그 합리성이 있다고 할 것이고 , 원고의 주장과 같이 이 사건 정비계획 당시 이 사건 정비구역의 용도지역이 상업지역이었다는 이유만으로 반드시 서울시 조례 제9조 제5호 라목을 적용하여 정비계획을 수립하여야 한다고 단정할 수 없다 . 가사 원고의 주장과 같이 서울시 조례 제9조 제5호 다목을 적용한 이 사건 임대주택에 관한 계획이 서울시 조례에 반한다고 하더라도 앞서 본 정비계획의 성격에 비추어 그러한 사정만으 로는 이 사건 임대주택에 관한 계획에 중대 · 명백한 하자가 있어 무효라고 볼 수도 없 다 . 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다 .

3 . 결론

그렇다면 , 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 받아들이지 아니하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

판사

재판장 판사 김인욱

별지

김유성

조희찬

관계법령

■ 도시 및 주거환경정비법 ( 2007 . 12 . 21 . 법률 제8785호로 개정되기 전의 것 )

제4조 ( 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정 ) ①시장 · 군수는 기본계획에 적합한 범위안에서 노후 · 불량건 축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 다음 각호의 사항이 포함된 정 비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시 · 도지사 에게 정비구역지정을 신청하여야 하며 , 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거 쳐 변경지정을 신청하여야 한다 . 다만 , 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 주민공람 및 지방의회의 의견 청취절차를 거치지 아니할 수 있다 .

1 . 정비사업의 명칭

2 . 정비구역 및 그 면적

3 . 국토의계획및이용에관한법률 제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설 ( 이하 " 도시계획시설 " 이라 한

다 ) 의 설치에 관한 계획

4 . 공동이용시설 설치계획

5 . 건축물의 주용도 · 건폐율 · 용적률 · 높이 층수 및 연면적에 관한 계획

6 . 도시경관과 환경보전 및 재난방지에 관한 계획

7 . 정비사업시행 예정시기

7의2 . 제30조의2제1항의 규정에 의한 재건축임대주택의 규모 등 재건축임대주택에 관한 사항 ( 재건축

임대주택 공급의무지역에 한한다 )

7의3 . 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 」 제52조제1항 각 호의 사항에 관한 계획 ( 필요한 경우에

한한다 )

8 . 그 밖에 정비사업의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항

제4조의2 ( 주택의 규모 및 건설비율 ) ①건설교통부장관은 주택수급의 안정과 저소득 주민의 입주기회를 확대하기 위하여 정비사업으로 건설하는 주택에 대하여 대통령령이 정하는 범위 안에서 다음 각 호의 사항을 정하여 고시할 수 있다 .

1 . 정비사업으로 공급하는 주택의 최대 · 최소규모 또는 주택의 규모별 면적이 전체 연면적에서 차지하

는 비율 ( 이 경우 면적 또는 비율을 지역별로 구분하여 정할 수 있다 )

2 . 임대주택의 규모 및 규모별 건설비율 ( 제30조의2의 규정에 의하여 재건축임대주택을 공급하는 경우

를 제외한다 )

② 시장 · 군수는 제1항의 규정에 의한 건설교통부장관의 고시내용을 제4조의 규정에 의한 정비계획에 반 영하여야 한다 .

제30조 ( 사업시행계획서의 작성 ) 사업시행자는 제4조제3항의 규정에 의하여 고시된 정비계획에 따라 다 음 각호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다 . 다만 , 도시환경정비사업 ( 기존건축물에 주택이 포함되어 있는 사업을 제외한다 ) 의 사업시행계획서를 작성하고자 하는 때에는 제3호 내지 제5호 의 내용을 포함하지 아니할 수 있다 .

3 . 임시수용시설을 포함한 주민이주대책

4 . 세입자의 주거대책

5 . 임대주택의 건설계획

■ 도시 및 주거환경정비법 시행령

제13조 ( 정비계획의 내용 )

① 법 제4조제1항제8호에서 " 대통령령이 정하는 사항 " 이라 함은 다음 각호의 사항을 말한다 .

9 . 그 밖에 정비사업의 원활한 추진을 위하여 시 · 도조례가 정하는 사항

② 정비계획의 세부적인 작성기준 및 작성방법은 시 · 도조례로 이를 정할 수 있다 .

■ 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례 ( 2007 . 12 . 26 . 조례 제4601호로 개정되기 전의 것 )

제8조 ( 정비계획의 내용 ) 영 제13조제1항제9호 에서 " 그 밖에 정비사업의 원활한 추진을 위하여 시 · 도 조례가 정하는 사항 " 이라 함은 다음 각호의 사항을 말한다 .

2 . 임대주택의 건설에 관한 계획 ( 도시환경정비사업은 일반주거지역과 주택이 있는 상업지역 및 준주

거지역에 공동주택을 건설하는 경우에 한한다 )