서울행정법원 2014.10.10. 선고 2014구합56253 판결

피고가 2014. 2. 18. 원고에 대하여 한 별지 1 도면 표시 1, 11, 10, 9, 17, 16, 15, 14, 1의 각 점을 연결한 선내 D 34m2, E 158 부분 합계 192m2에 관하여 폭 2m의 통행로 개설을 위한 국유재산 사용수익허가 거부처분을 취소한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고는 강원 평창군 B 임야 11,578m² 및 C 임야 995㎡(이하 '원고 소유의 토지'라고 한다)의 소유자이고, 대한민국은 원고 소유의 토지에 인접한 D 임야 235m, E 임야 2,683m 및 F 전 140㎡(이하 '국가 소유의 토지'라고 한다)의 소유자이다.

나. 원고는 2010. 2. 26. 서울중앙지방법원 2010가단73343호로 대한민국을 상대로 하여 통행권 확인의 소를 제기하였는데, 2011. 10. 7. '대한민국은 국가 소유의 토지를 통하여 강원 평창군 B에서 E 소재 G수련원 진입도로까지 통행할 수 있는 폭 2m의 통로를 2011. 12. 31.까지 지정하여, 그 통로의 통행권이 원고에게 있음을 확인한다'라는 취지의 조정이 이루어졌다.

다. 또한 원고는 2013. 4. 11. 서울중앙지방법원 2013 23545호로 대한민국을 상대로 하여 통행로 개설을 위한 조정을 신청하였는데, 2013. 6. 25. '대한민국은 원고에게 국가 소유의 토지를 통하여 강원 평창군 C까지 이르도록 별지 2 도면 표시 A, B, C의 편입 부분을 순차로 연결한 장소와 모양의 폭 2m 통행로(다만, 이 폭은 법면을 제외한 것임. 면적 약 239 평방미터)에 대하여 통행로 개설을 위한 국유재산 사용수익허가에 따른 토지사용승낙서를 교부한다'라는 취지의 조정(이하 '이 사건 관련 조정'이라고 한다)이 이루어졌다.

라. 그 후, 원고는 원고 소유의 토지에 건축허가를 받으려면 폭 4m의 도로가 있어야 한다는 사실을 알게 되자, 2013. 11. 29, 피고에게 '기존에 사용을 허가한 폭 2m의 통행로와 연계하여 추가적으로 폭 2m의 통행로에 대하여 사용을 허가하여 달라'는 취지의 진정서를 제출하였는데, 피고는 2014. 2. 18. 원고에게 '현황도로 법면 경사로가 45도를 넘고 있어 현황도로 측면에 2m 도로를 개설하는 것은 도로안전 확보에 지장이 있으며, 현황도로 법면은 현황도로 붕괴 방지 등 안전 확보를 위한 것이어서 사용을 허가할 수 있는 유휴지에 해당하지 않으므로, 확정판결대로 이행하기 바란다'는 취지로 회신하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 6 내지 8호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부

가. 피고의 본안 전 항변

피고의 2014. 2. 18.자 회신은 '확정된 판결에 따르라'는 취지의 행정청의 의견을 밝힌 것에 불과하고, 원고의 법률상 지위에 영향을 미치는 행위라고 볼 수 없으므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다.

나. 판단

행정청에 대한 신청의 의사표시는 명시적이고 확정적인 것이어야 하고 문서로 이루어짐이 원칙이라 할 것인데, 사인이 행정청에 대하여 어떠한 처분을 구하는 문서상 의사표시가 이러한 신청 행위에 해당하는지 여부는 그 문서의 내용과 작성 및 제출의 경위와 시점, 취지 등 여러 사정을 종합하여 판단해야 한다(대법원 2008, 10. 23. 선고 2007두6212, 6229 판결 참조). 또한 행정재산의 사용허가 처분의 성질에 비추어 국민에게는 행정재산의 사용허가를 신청할 법규상 또는 조리상 권리가 있다고 할 것이므로 행정재산의 사용허가 신청을 거부한 행위 역시 행정처분에 해당한다고 할 것이다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 참조).

살피건대, 원고가 2013. 11. 29. 피고에게 '이 사건 관련 조정에 따라 사용을 허가한 폭 2m의 통행로와 연계하여 추가적으로 폭 2m의 통행로에 대하여 사용을 허가하여 달라'는 취지의 진정서를 제출하였으나, 피고가 2014. 2. 18. 원고에게 '현황도로 측면에 폭 2m의 통행로를 개설하는 경우 도로안전 확보에 지장이 있으며, 현황도로 법면은 사용을 허가할 수 있는 유휴지에 해당하지 않으므로, 이 사건 관련 조정의 결과를 준수하기 바란다'는 취지로 회신한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 피고의 2014. 2. 18.자 회신은 '추가적으로 폭 2m의 통행로에 대하여 사용을 허가하여 달라'는 취지의 원고의 사용허가 신청을 거부하는 것이므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

강원 평창군 D 임야 및 E 임야(이하 '이 사건 토지'라고 한다)는 행정목적으로 사용되고 있지 않으므로 일반재산으로 전환되어야 한다. 또한 이 사건 토지에 추가적으로 폭 2m의 통행로를 개설하더라도 행정재산의 용도나 목적에 장애가 되지 않으므로 원고의 사용허가 신청을 거부한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 3 기재와 같다.

다. 판단

1) 원고는, 이 사건 토지가 행정목적으로 사용되고 있지 않으므로 일반재산으로 전환되어야 한다는 취지로 주장한다.

살피건대, 국유재산법 제40조 제1항은 '중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도를 폐지한다'라고, 같은 법 시행령 제37조 제1항 제1호는 '중앙관서의 장은 행정재산이 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우에는 법 제40조 제1항에 따라 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다'라고 각 규정하고 있는바, 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 토지가 행정목적으로 사용되지 아니하게 되었다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 원고는, 이 사건 토지에 추가적으로 폭 2m의 통행로를 개설하더라도 행정재산의 용도나 목적에 장애가 되지 않으므로 원고의 사용허가 신청을 거부한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 취지로 주장한다.

살피건대, 국유재산법 제30조 제1항은 '중앙관서의 장은 공용 · 공공용 · 기업용 재산의 경우 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서, 보존용 재산의 경우 보존목적의 수행에 필요한 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다'라고 규정하고 있는바, 행정재산의 사용허가는 행정청이 사경제의 주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하므로(대법원 2006. 3. 9. 선고 2004다31074 판결 참조), 행정청은 국유재산법 제30조 제1항에서 규정한 사용허가의 기준 및 같은 법 제3조에서 규정한 국유재산 관리 · 처분의 기본원칙 등을 종합적으로 고려하여 국유재산에 대한 사용허가의 여부를 결정할 수 있는 재량을 가진다고 할 것이다.

그런데 을 제1 내지 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, ① 이 사건 토지의 첫 번째 진입로 입구는 G수련원 진입도로와 연결된 사면의 길이가 8m, 경사도가 35도를 이루고 있고, 두 번째 진입로 입구는 G수련원 진입도로와 연결된 사면의 길이가 11m, 경사도가 44도를 이루고 있으며, 세 번째 진입로 입구는 G수련원 진입도로와 연결된 사면의 길이가 35m, 경사도가 60도를 이루고 있어 이 사건 토지에 추가적으로 폭 2m의 통행로를 개설하는 경우에는 진입도로가 붕괴될 위험성을 배제할 수 없는 점, ② 원고는 이 사건 토지에 추가적으로 폭 2m의 통행로를 개설하더라도 진입도로가 붕괴될 위험성이 높아지지 않는다고 주장하나, 이를 뒷받침할 수 있는 객관적 자료를 제시하고 있지 않은 점 등을 종합하면, 피고가 도로안전 확보 등을 이유로 원고의 사용허가 신청을 거부한 것이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.