2010누893 @ @ 상공회의소 설립인가처분취소

00 상공회의소

순천시

대표자 회장 송이

소송대리인 법무법인 바른길, 담당변호사 김용일

소송대리인 변호사 고승덕

전라남도지사

소송수행자 김○○, 정○○

@ @ 상공회의소

광양시

대표자 회장 박00

소송대리인 변호사 기세운, 기세룡

소송대리인 법무법인 태평양, 담당변호사 조무연

광주지방법원 2009. 7. 16. 선고 2008구합4527 판결

광주고등법원 2009. 12. 17. 선고 2009누1401 판결

대법원 2010. 4. 29. 선고 2010두1590 판결

2010. 9. 1 .

2010. 10. 27 .

1. 제1심 판결을 취소한다 .

2. 원고의 청구를 기각한다 .

3. 소송총비용은 원고가 부담한다 .

1. 청구취지

피고가 2008. 12. 15. @ @ 상공회의소 발기인회에 대하여 한 @ @ 상공회의소 설립인가

처분을 취소한다 .

2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다 .

1. 처분의 경위 및 관련 법령

가. 처분의 경위 ( 1 ) 원고는 순천시, 광양시, 구례군, 보성군을 관할구역으로 하는 상공회의소로 , 1939. 3. 25. 구성되어 1952. 12. 20. 제정된 상공회의소법에 따라 1953. 10, 31. 순천시를 관할구역으로 하여 설립인가를 받았고, 1980. 4. 25, 구례군과 보성군이 원고의 관할구역에 편입되었으며, 광양시는 독자적으로 상공회의소를 설립할 경제적 기반이 취약하여 1989. 3. 13. 부터 원고의 관할구역에 편입되었다 . ( 2 ) @ @ 상공회의소 발기인회는 2008. 10. 7. 피고에게 광양시를 관할구역으로 하는 피고보조참가인의 설립인가 신청을 하였고 ( 이하 ' 이 사건 신청 ' 이라 한다 ), 피고는 2008. 12. 15. @ @ 상공회의소 발기인회에 대하여 피고 보조참가인의 설립인가 처분을하였다 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다. ) . ( 3 ) 2008. 5. 기준 원고의 회원명부상 원고의 회원은 모두 387명이고, 그 중 당연회원은 336명, 준회원은 51명인데 그 중 순천시에 사업장을 둔 회원은 180명, 광양시의 경우 189명, 구례군의 경우 6명, 보성군의 경우 12명 이었다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 갑 제22호증, 을 제5호증, 을 나 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

나. 관련 규정

별지 기재와 같다 .

2. 원고의 주장 및 판단

가. 상공회의소법 제5조 제1항, 제6조 제2항 위반 주장 ( 1 ) 원고의 주장 요지

원고의 정관에 규정된 ' 관할구역 ' 이 구 상공회의소법 ( 2010. 4. 5. 법률 제10229호로 개정되기 전의 것, 이하 ' 법 ' 이라 한다 ) 에 규정된 정관개정절차를 거쳐 개정되지 않은 상태에서 원고의 관할구역과 중첩되는 ' 관할구역 ' 을 정관에 규정한 피고보조참가인의 설립은 하나의 관할구역에 하나의 상공회의소 설치만이 가능하도록 규정하고 있는 법 제5조 제1항에 위반되고, 법 제6조 제2항은 행정청에게 상공회의소의 설립인가 신청이 있을 경우 설립 절차 및 정관의 내용이 법령에 위반되지 않는지를 판단하여 설립인가 여부를 결정하고, 상공회의소의 관할구역 변경인가신청이 있을 경우에는 의원 총회의 의결이 있었는지. 변경의 이유가 적절한지를 판단하여 변경인가여부를 결정할 수 있는 보충적인 권한만을 부여 하였을 뿐 기존의 상공회의소의 관할 구역 내에 새로운 상공회의소의 설립을 인가하는 방법으로 기존 상공회의소의 관할 구역을 축소시킬 수 있는 적극적인 권한은 부여하지 않고 있으며, 인가는 수리와 함께 사인의 일정한 법적 행위를 전제로 하는 보충적 행정행위이므로 일정한 법적 행위가 전제되어야 함에도 피고가 이 사건 처분에 의해 원고의 관할구역을 변경하는 것은 위법하다 . ( ② ) 판 단

법 제5조 제1항은 상공회의소는 특별시 · 광역시 · 시 · 군 ( 광역시의 군을 제외한다 ) 의 행정구역 ( 이하 ' 행정구역 ' 이라고만 한다 ) 을 관할구역으로 하여 설립하되, 다만 회원이 될 수 있는 자가 적거나 그 밖의 특별한 사정이 있는 경우에는 인접한 2 이상의 행정구역을 통합하여 설립할 수 있다고 정하고, 법 제6조 제1항은 상공회의소를 설립하기 위하여는 회원 자격 있는 30인 이상이 발기하고 발기인을 포함한 회원자격 있는 100인 ( 그에는 제10조 제3항의 규정에 따른 이른바 당연회원이 50인 이상 포함되어야 한다 ) 이상의 동의를 얻어 창립총회에서 정관을 작성한 후 지식경제부장관의 인가를 받아 설립된다고 정하고 있다 .

상공회의소는 상공업자들의 사적인 단체이기는 하나, 다른 한편 그 조직 및 예산 · 결산 등이 상공회의소법에 의하여 규율되어 그 가입 · 탈퇴에 상당한 제한이 있고 , 다른 사적 단체와는 달리 일정한 공적인 역무를 수행하면서 지방자치단체의 행정지원과 자금지원 등의 혜택을 받고 있는 법인이다. 이러한 상공회의소의 공적인 기능 등의 특성 및 상공업자들도 지역을 구분 · 포괄하는 지방자치단체의 행정구역과 일치하는 상공회의소를 운영하는 것이 편리하고 혼선을 방지할 수 있는 점 등을 반영하여, 위의 법규정은, 상공회의소는 원칙적으로 하나의 행정구역을 관할구역으로 하여 설립하여야 하고, 예외적으로 하나의 행정구역 내의 당연 회원이 50인에 미달하는 등의 사유로 상공회의소 설립의 요건을 충족하지 못하거나 위와 같은 설립요건을 충족할 수 있다고 하더라도 지리적 조건, 회원의 분포 기타 상공회의소 운영의 특성상 하나의 행정구역을 관할구역으로 하여서는 상공회의소 설립의 목적을 충분히 달성할 수 없다고 인정되는 경우와 같이 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 2 이상의 행정구역을 관할구역으로 하는 상공회의소 ( 이하 ' 통합 상공회의소 ' 라고 한다 ) 를 설립하는 것이 허용됨을 정하고 있다고 할 것이다 .

따라서 통합 상공회의소를 설립하여야 할 특별한 사정이 인정되어 법 제5조 제1 항 단서에 의하여 통합 상공회의소가 설립되었다고 하더라도 그 후에 그와 같은 특별

한 사정이 소멸하였다면, 법 제5조 제1항 본문의 원칙으로 돌아가 하나의 행정구역을 관할구역으로 하는 새로운 상공회의소가 설립될 수 있으며, 이 경우 인가관청은 위 행정구역을 관할구역에서 제외하는 통합 상공회의소의 정관개정이 선행하여야만 새로운 상공회의소의 설립을 인가할 수 있는 것은 아니라고 할 것이다 .

그리고 그러한 특별한 사정이 소멸하여 통합 상공회의소의 관할구역에 포함된 복수의 행정구역 중 하나를 관할구역으로 하는 새로운 상공회의소의 설립이 적법하게 인가되면, 통합 상공회의소의 설립에 관한 종전의 인가는 이제 새로운 상공회의소의 관할구역이 된 행정구역을 통합 상공회의소의 관할구역에 포함하는 부분에 관한 한 그 효력을 상실하고, 그 결과 종전과 같이 관할구역을 정하는 통합 상공회의소의 정관 부분도 역시 장래를 향하여 효력을 상실한다고 할 것이다 .

그러므로 먼저 정관변경절차를 거쳐 관할구역을 변경하지 아니하는 이상 그 관할구역에 포함된 광양시를 관할구역으로 하는 이 사건 처분이 불가능하다는 점을 전제로 하는 원고의 위 부분 주장은 이유 없다 .

나. 법 제5조 제1항, 제6조 제1, 2항이 헌법에 위반된다는 주장 ( 1 ) 원고의 주장 요지

법 제5조 제1항, 제6조 제1항, 제2항의 각 규정 ( 이하 ' 이 사건 법률 규정 ' 이라한다 ) 이 이 사건 신청과 같이 기존 통합 상공회의소 관할구역의 일부를 관할구역으로 하는 새로운 상공회의소를 설립하려 하는 경우에도 적용된다면 다음과 같은 이유로 헌법에 위반되므로 이를 적용할 수 없다 .

( 가 ) 헌법 제21조 제1항 ( 결사의 자유 ) 의 규정 위반 기존 통합 상공회의소의 의원 총회 의결 등 회원들의 자율적 결정에 따른 관할구역 변경절차를 거치지 않고 행정청이 해당 구역 내 다른 상공회의소의 설립인가를 하여 관할구역이 자동적으로 분할되고, 변경된 관할구역 내 회원들이 기존 통합 상공 회의소에서 강제적으로 탈퇴하는 효과가 발생한다면, 기존 통합 상공회의소는 정관변경에 대한 자율결정권, 관할구역 내에 대한 자율적 운영권, 절대다수 회원에 의한 소속 단체 결정권이 침해되고, 그 회원과 임원들도 단체구성원으로서의 본질적 권리인 회원의 지위, 단체운영에 참가하는 회원 및 임원의 지위 등 헌법상 결사의 자유의 본질적 내용을 침해받게 되므로 기존 통합 상공회의소의 자율적 결정을 거치지 않고 새로운 상공회의소의 설립을 인가하도록 규정한 이 사건 법률 규정은 위헌이다 . ( 나 ) 헌법 제23조 제1항 ( 재산권의 보장 ) 의 규정 위반이 사건 법률 규정에 따른 @ @ 상공회의소의 설립인가처분으로 인해 원고는 광양시에 소재한 회원들에 대하여 회비를 징구할 재산권을 박탈당하는 손해를 입게 되고, @ @ 상공회의소는 회비를 내지 않은 회원들이 회비를 내던 성실한 기존 회원들로부터 회비를 빼앗아 가는 결과가 발생하게 되므로 이 사건 법률 규정은 헌법 제23조 제1항에 위반된다 .

( 2 ) 판 단( 가 ) 헌법 제21조 제1항 ( 결사의 자유 ) 의 규정 위반에 관하여 먼저 원고의 결사의 자유의 침해 여부에 관하여 보건대, 복수의 행정구역을 관할구역으로 하는 통합 상공회의소의 관할구역 내에 새로운 상공회의소가 설립되는 경우는 상공회의소법 제5조 제1항 단서에서 정한 특별한 사정에 의하여 복수의 행정구역을 관할구역으로 하는 상공회의소를 설립할 필요성이 소멸한 경우를 말한다. 이러한 상공회의소의 설립은 상공회의소는 하나의 행정구역을 관할구역으로 한다는 상공회의 소법 제5조 제1항 본문의 원칙으로 돌아가는 것으로서 복수의 행정구역을 관할구역으로 하는 상공회의소의 설립과 운영은 특별한 사정의 존재로 인한 임시적인 권리에 기인하는 것일 뿐, 영구적 권리이거나 상공회의소와 관련된 결사의 자유의 본질적 내용으로 볼 수 없다. 또한 상공회의소는 원칙적으로 하나의 행정구역을 관할구역으로 하여 설립하도록 한 것은 상공회의소가 담당하는 공적 임무를 처리하거나 상공회의소에 보조금을 지급하거나 사업을 위탁하는 지방자치단체와의 관계에서 혼선이 발생하는 것을 방지하기 위한 것으로서 그 입법목적에 비추어 입법재량권의 범위를 일탈하였다고 볼 수도 없다. 따라서 원고가 이 사건 법률 규정으로 인해 헌법상 보장된 결사의 자유를 침해받고 있다고 할 수 없다 .

다음으로 회원의 결사의 자유가 침해되는지 여부에 관하여 보건대, 복수의 행정구역을 관할구역으로 하는 통합 상공회의소의 관할구역 내에 새로운 상공회의소가 설립되는 경우에 기존 통합 상공회의소 회원이 소속하는 상공회의소가 변경되는 효과가 발생하지만, 이는 복수의 행정구역을 관할구역으로 하는 통합 상공회의소를 설립한 특별한 사정이 소멸되어 행정구역별로 상공회의소를 설립하도록 규정한 상공회의소법의 입법의도에 부합하는 경우로서 새로운 상공회의소의 설립으로 인해 기존 회원과 임원의 지위에 변동이 생긴다고 하더라도 이는 회원의 결사의 자유를 과도하게 제한하는 것이라고 볼 수 없는 없다 .

따라서 이 사건 법률 규정이 헌법 제21조 제1항에 위반된다는 원고의 주장은 이유 없다 .

( 나 ) 헌법 제23조 제1항 ( 재산권의 보장 ) 의 규정 위반에 관하여 새로운 상공회의소의 설립으로 인해 기존의 통합 상공회의소의 재산에 변동이 생기는 것이 아니므로 원고의 재산권이 침해된다고 볼 수 없고, 원고가 침해되는 기본권이라고 주장하는 회원들에 대한 회비징수권은 복수의 행정구역을 관할구역으로 하는 통합 상공회의소를 설립한 특수한 사정이 소멸하여 새로운 상공회의소가 설립됨에 따른 것으로서 이 사건 법률 규정에 따라 직접 원고의 권리가 침해된 다고 볼 수도 없다. 뿐만아니라 원고가 주장하는 회비징수권은 단순한 기대이익 내지 반사적 이익에 불과한 것으로서 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권 보장의 대상이 아니므로 이 사건 법률 규정이 헌법 제23조 제1항에 위반된 다는 원고의 주장도 이유 없다 .

다. 법 제5조 제1항 단서의 특별한 사정이 소멸되지 않았다는 주장 ( 1 ) 원고의 주장 요지

원고는 순천시와 광양시가 지리적 근접성이 있고, 원고의 재정자립도가 낮아 그 존립이 어렵게 되자 법 제5조 제1항 단서에 따라 관할구역을 조정하여 광양시를 통합한 상공회의소를 설립하였는데, 광양시와 순천시의 지리적 근접성은 현재에도 통합 당시와 마찬가지 이고, 원고의 관할구역에서 광양시가 분리될 경우 원고의 재정자립도가 낮아지게 되어 통합 당시의 특별한 사정이 아직 해소되지 않았기 때문에 광양시를 관할구역으로 하는 새로운 상공회의소의 설립을 인가한 이 사건 처분은 위법하다 . ( 2 ) 판단

법 제5조 제1항은 상공회의소는 원칙적으로 하나의 행정구역을 관할구역으로하여 설립하여야 하고, 예외적으로 회원이 될 수 있는 자가 적거나 그 밖의 특별한 사정이 있는 경우에는 2 이상의 행정구역을 관할구역으로 하는 통합 상공회의소의 설립을 허용하고 있는바, 여기에서의 특별한 사정은 하나의 행정구역 내의 당연 회원이 50인에 미달하는 등의 사유로 상공회의소 설립의 요건을 충족하지 못하거나 위와 같은 설립요건을 충족할 수 있다고 하더라도 지리적 조건, 회원의 분포 기타 상공회의소 문영의 특성상 하나의 행정구역을 관할구역으로 하여서는 상공회의소 설립의 목적을 충분히 달성할 수 없다고 인정되는 경우를 말한다고 할 것이다 .

이 사건에 있어서 보건대, 광양시가 독자적으로 상공회의소를 설립할 경제적 기반이 취약하여 1989. 3. 13. 부터 원고의 관할구역에 편입된 점은 위에서 본 바와 같지만, 이 사건 신청 당시 광양시와 순천시가 통합 상공회의소를 구성하여야 할 위와 같은 특별한 사정이 존속하고 있었는지에 관하여 보면, 원고는 1953년에 설립되어 1989년에 광양시를 관할구역으로 편입한 사실 및 이 사건 인가신청 직전인 2008. 5. 기준으로 원고의 회원은 모두 387명이고, 그 중 당연 회원은 336명, 준회원은 51명인데 그 중 순천시에 사업장을 둔 회원은 180명, 광양시의 경우 189명, 구례군의 경우 6명. 보성군의 경우 12명인 사실은 위에서 본 바와 같은바, 위 인정사실에서 보는 바와 같이 원고는 광양시를 관할구역으로 편입하기 이전에도 36년 동안 독자적으로 상공회의소를 구성하여 왔고, 광양시의 회원을 제외한 나머지 회원의 수가 198명으로 법 제5조 제1 항에서 정한 기준인 100명을 상회하고 있는 점, 광양시의 경우에도 경제규모가 성장하여 원고의 회원으로 가입한 광양시의 회원이 189명으로 법 제5조 제1항에서 정한 기준인 100명을 상회하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 신청 당시 광양시나 순천시에 하나의 행정구역을 관할구역으로 하여서는 상공회의소 설립의 목적을 충분히 달성할 수 없다고 인정되는 특별한 사정이 존속하고 있다고 볼 수는 없다 .

원고는 회원들의 회비 납부실적에 비추어 볼 때 광양시가 분리될 경우 원고의 운영이 악화되어 그 존립여부가 위협받게 될 가능성이 있으므로 위와 같은 특별한 사정이 여전히 존속하고 있다고 주장하나, 원고 회원들의 회비 납부 실적이 저조하다는 이유만으로 위와 같은 특별한 사정이 존속한다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 위 부분 주장도 이유 없다 .

라. 이 사건 신청이 설립인가신청의 요건을 갖추지 못하였다는 주장 ( 1 ) 원고의 주장 요지

법 제6조, 제10조 제3항, 제15조 등에 의하면, 부가가치세법 규정에 의한 매출세액이 2억 원 이상인 상공업자는 당연회원이 되고, 상공회의소는 당연회원이 50인 이상이 포함되어야 하며, 사망 또는 해산한 때, 파산한 때를 제외하고는 임의로 탈퇴하는 것이 허용되지 않고, 원고의 정관에 따라 원고의 당연회원으로 등록되어 있는 자는 원고 정관의 효력이 미치고 있는데 그들 중의 일부가 피고 보조참가인의 설립에 가담한 것은 당연무효이다. 또한 원고의 기존 당연회원은 피고 보조참가인의 당연 회원이 될 수 없기 때문에 피고 보조참가인은 법 제6조 제1항에서 규정하고 있는 당연회원의 수를 충족하지 못한다. 따라서 이 사건 신청은 위와 같은 설립인가신청의 요건을 구비하지 못하여 무효이므로 이를 인가한 이 사건 처분은 위법하다 . ( ② ) 판 단

특별한 사정이 인정되어 통합 상공회의소를 설립한 후에 그러한 특별한 사정이 소멸하여 통합 상공회의소의 관할구역에 포함된 복수의 행정구역 중 하나를 관할구역으로 하는 새로운 상공회의소의 설립이 적법하게 인가되면, 통합 상공회의소의 설립에 관한 종전의 인가는 이제 새로운 상공회의소의 관할구역이 된 행정구역을 통합 상공회 의소의 관할구역에 포함하는 부분에 관한 한 그 효력을 상실하고, 그 결과 종전과 같이 관할구역을 정하는 통합 상공회의소의 정관 부분도 역시 장래를 향하여 효력을 상실한다는 점은 위 가. 항에서 본 바와 같은바, 위와 같은 점에 비추어 보면 통합 상공회의 소의 정관변경이 되지 않았다고 하여 통합 상공회의소의 당연회원들이 새로운 상공회의 소의 설립행위를 할 수 없다거나, 그들이 새로운 상공회의소의 발기인이나 회원으로 가입할 수 없다고 볼 수는 없다. 그러므로 원고의 기존 당연 회원들이 피고 보조참가인의 설립에 가담하였기 때문에 이 사건 신청이 무효라는 원고의 주장은 이유 없고, 이 사건 신청이 법 제6조 제1항에서 정한 당연회원의 수를 충족하고 있는지 여부를 판단함에 있어 원고의 기존 당연회원을 제외하고 계산하여야 한다는 점을 전제로 하여 이 사건 신청이 당연회원의 수를 충족하지 못하였다는 원고의 주장도 이유 없다 ( 원고의 주장처럼 통합 상공회의소의 당연 회원들이 새로운 상공회의소의 설립행위를 할 수 없다고 본다면 새로운 상공회의소의 설립은 원초적으로 불가능하게 된다 .

마. 관할구역 변경사유에 대한 소명이 없다는 주장에 관하여

원고는, 이 사건 신청은 관할구역을 변경할 사유에 대하여 아무런 소명을 하지 않고 있는데도 이를 심사하지 않고 그대로 인가한 것은 법 제7조 제2항 및 법 시행령 제9조에 위반된다고 주장하므로 살피건대, 법 제7조 제2항 및 법 시행령 제9조는 기존에 인가를 받은 상공회의소가 그 정관 기재사항을 변경할 경우에 적용되는 규정일 뿐 , 새로운 상공회의소의 설립인가를 신청하는 경우에 적용되는 규정이 아니므로 원고의 위 부분 주장은 이유 없다 .

바. 신의성실의 원칙 위반 또는 반사회질서의 행위에 해당한다는 주장 ( 1 ) 원고의 주장 요지

다음과 같은 사정에 비추어 볼 때 이 사건 신청은 신의성실의 원칙에 위반되거나 반사회질서의 행위에 해당하여 무효라고 주장한다 .

① 이 사건 신청에 참여한 대부분의 회원들은 원고에게 회비를 납부하지 않거나 원고의 단체 운영에 참여한 사실이 없음에도 불구하고 관할구역을 분할하려고 하는 것은 순수한 목적이 아니다 .

② 이 사건 신청의 주동자들은 소영웅적으로 지역감정을 부추겨서 지역이기주의를 실현하고자 하고, 지역시민단체가 배후에서 지역갈등을 조장하고 있으며 지방언 론에 이슈화 하고 있다. 이러한 움직임은 지방자치단체를 통합하고 광역화하려는 시대적 방향에 역행한다 .

③ 상공회의소의 활동에 전혀 기여하지 않은 광양지역 영세 상공인들이 중심이 되어 이 사건 신청을 한 것은 광양지역의 건실한 상공인들이 납부하는 회비의 사용을 좌우하려는 목적으로 의심된다 .

④ 상공회의소는 공적인 업무를 수행하고 있고 그동안 원고가 광양지역 상공인들에게 불편을 끼친 사실이 없어 관할구역을 분할할 필요성이 없고, 이는 이 사건 신청이 피고 보조참가인 측의 사적인 욕망에 의한 신청이라는 사실을 입증하는 근거가 된다 .

( ② ) 판단

그러므로 살피건대, 원고의 위와 같은 주장 사실을 입증할 아무런 증거가 없을 뿐만아니라 원고의 위와 같은 주장 사유만으로는 이 사건 신청이 신의성실의 원칙에 위반된 다거나 반사회질서의 행위에 해당한다고 인정할 수 없으므로 원고의 위 부분 주장은 나아가 살필 필요 없이 이유 없다 .

사. 사정판결 주장

원고는 이 사건 인가처분이 위법하지 않다고 하더라도 상공회의소의 통합 추진경향과 공익을 위하여 사정판결을 하여야 한다고 주장하나, 행정소송법 제28조에서 규정하고 있는 사정판결은 원고의 청구가 이유 있다고 인정하는 경우에도 공공복리 등 공익상의 이유로 원고의 청구를 기각하는 것으로서 이 사건에서와 같이 원고의 청구가 이유 없는 경우에는 적용될 수 없으므로 원고의 위 부분 주장도 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다 .

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

재판장 판사 윤성원 - - - - - - - - -

판사 위인규 - - - - - -