갑 주택재개발정비사업조합이 관할 구청장으로부터 관리처분계획 인가를 받은 후 정비기반시설, 분양계획, 아파트 평형 등에 관한 변경을 내용으로 하여 관리처분계획(변경)에 대하여 인가를 받았는데, 정비사업구역 내 부동산을 소유하고 있으나 분양신청을 하지 않아 종전 관리처분계획에 현금청산대상자로 분류된 을, 병, 정이 ‘갑 조합이 분양신청기간을 연장하면서 자신들에게 그 내용의 개별적 통지를 하지 않은 절차상 하자가 있고, 관리처분계획을 변경하여 새로 수립하면서 분양절차를 다시 진행하지 않았다.’는 이유로 관리처분계획(변경)이 위법하다며 취소를 구한 사안에서, 갑 조합의 조합원 지위를 상실한 을, 병, 정은 위 관리처분계획(변경)의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 한 사례

갑 주택재개발정비사업조합이 관할 구청장으로부터 관리처분계획 인가를 받은 후 정비기반시설, 분양계획, 아파트 평형 등에 관한 변경을 내용으로 하여 사업시행변경인가와 조합원 총회 의결을 거쳐 관리처분계획(변경)에 대한 인가를 받았는데, 정비사업구역 내 부동산을 소유하고 있으나 분양신청을 하지 않아 종전 관리처분계획에서 현금청산대상자로 분류된 을, 병, 정이 ‘갑 조합이 분양신청기간을 연장하면서 자신들에게 그 내용의 개별적 통지를 하지 않은 절차상 하자가 있고, 관리처분계획을 변경하여 새로 수립하면서 분양절차를 다시 진행하지 않았다.’는 이유로 관리처분계획(변경)이 위법하다며 취소를 구한 사안이다.

재개발조합이 재결신청을 하고 토지수용위원회가 이에 기하여 금전보상 재결을 하여 그 재결이 확정되면, 토지 및 건물을 수용당한 조합원은 토지 및 건물에 대한 소유권을 상실하고, 재개발조합의 조합원 지위도 상실하게 되므로 관리처분계획의 취소를 구할 법률상 이익이 없고, 분양신청기간에 분양신청을 하지 않았거나 분양신청을 철회하여 조합 정관에 따라 조합원 자격을 상실한 경우 별도로 관리처분계획의 취소를 구할 이익이 없는데, ① 을과 정은 수용재결에 대하여 이의신청을 하지 않았거나 손실보상금이 일부 증액되는 내용의 판결이 확정됨으로써 갑 조합의 조합원 지위를 상실하였으므로 위 관리처분계획(변경)의 취소를 구할 법률상 이익이 없고, ② 병은 손실보상금 증액 청구 및 수용재결의 무효확인 등의 소를 제기하여 현재 소송이 계속 중이지만, 관련 소송의 경과 등에 비추어 보면, 종전 관리처분계획이 당연무효가 아니라는 점에 관하여는 기판력이 발생하여 관리처분계획에 중대·명백한 하자가 있다는 주장을 할 수 없고, 종전 관리처분계획에 공정력과 불가쟁력이 발생하여 아무도 종전 관리처분계획에 분양신청기간 연장을 개별적으로 통지하지 않은 하자가 있다는 이유로 그 효과를 부정하지 못하게 된 점, 종전 관리처분계획을 대체하는 새로운 관리처분계획(변경)이 수립됨으로써 종전 관리처분계획은 장래를 향하여 효력을 상실하였고 소급적으로 무효가 되지는 않으므로 하자의 승계가 문제 될 여지도 없는 점, 갑 조합은 위 정비사업에 관하여 폭넓은 재량을 가지고 있으므로 관리처분계획(변경)을 수립하면서 병에게 다시 분양신청절차를 이행해야 할 의무가 있다고 볼 수 없는 점을 종합하면, 이미 분양신청을 하지 않아 갑 조합의 조합원 지위를 상실한 병이 관리처분계획(변경)의 위법을 다투어 그 지위를 회복한다고 보기도 어려워, 병 역시 위 관리처분계획(변경)의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 한 사례이다.

구 도시 및 주거환경정비법(2021. 3. 16. 법률 제17943호로 개정되기 전의 것) 제50조 , 제72조 , 제73조 , 제74조 , 행정소송법 제12조 , 제19조 , 행정기본법 제15조

원고 1 외 2인 (소송대리인 법무법인 로원 담당변호사 박동훈 외 1인)

○○ 주택재개발 정비사업조합 (소송대리인 법무법인 심목 담당변호사 윤성인 외 1인)

서울행법 2022. 5. 20. 선고 2020구합75538 판결

2023. 6. 1.

1. 제1심판결 중 원고들에 대한 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고들의 소를 모두 각하한다.

2. 소송총비용은 원고들이 부담한다.

제1심판결 중 원고들에 대한 부분을 취소한다. 피고가 2020. 6. 10. 서울특별시 은평구청장으로부터 인가받은 관리처분계획(변경) 중 원고들에 관한 부분을 취소한다. 주1)

1. 기초 사실 및 처분의 경위

가. 당사자들의 지위

1) 피고는 서울 은평구 (주소 1 생략) 일대에서 주택재개발정비사업(이하 ‘이 사건 정비사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 2009. 4. 27. 서울특별시 은평구청장(이하 ‘은평구청장’이라 한다)으로부터 설립인가를 받아 2009. 5. 4. 설립등기를 마친 주택재개발 정비사업조합이다.

2) 원고들은 이 사건 정비사업구역 내에 부동산을 소유하던 사람들로서, 원고 1은 서울 은평구 (주소 2 생략) 대지와 주택, 원고 2는 서울 은평구 (주소 3 생략) 외 1필지 지상 다세대주택 중 (호수 생략), 원고 3은 서울 은평구 (주소 4 생략)을 각 소유하였다.

나. 이 사건 정비사업의 진행 과정

1) 피고는 은평구청장으로부터 2012. 7. 30. 사업시행인가를, 2014. 6. 26. 사업시행변경인가를 각각 받았다.

2) 피고는 2014. 6. 30. 분양신청기간을 2014. 7. 7.부터 2014. 9. 4.까지로 정하여 분양신청 공고를 한 후, 2014. 9. 5. 분양신청기간을 2014. 9. 5.부터 2014. 9. 24.까지로 연장하여 추가 분양신청 공고를 하였는데, 조합원들에게 분양신청기간을 연장한다는 취지의 통지를 따로 하지 않았다.

3) 피고는 2016. 9. 24. 조합원 총회에서 관리처분계획안을 의결한 뒤 2017. 5. 1. 은평구청장으로부터 관리처분계획(이하 ‘2017. 5. 1. 자 관리처분계획’이라 한다)에 대하여 인가를 받았는데, 위 관리처분계획에는 분양신청을 하지 않은 원고들이 현금청산대상자로 분류되어 있었다.

4) 이후 피고는 은평구청장으로부터 ① 2017. 7. 27. 사업시행기간을 ‘사업시행인가일로부터 60개월’에서 ‘사업시행인가일로부터 120개월’로 변경하는 등을 내용으로 하는 사업시행변경인가를 받았고, ② 2019. 7. 25. 사업비 변경 등을 내용으로 하는 사업시행변경인가를 받았으며, ③ 2020. 2. 6. 정비기반시설, 분양 및 보류지 규모 등의 분양계획, 아파트 평형 등에 관한 변경을 내용으로 하여 사업시행변경인가를 받았다.

5) 한편 피고는 2019. 4. 6. ‘사업시행계획(변경인가)신청 의결의 건’과 ‘조합원 분양 규모 변경’ 등을 안건으로 하여 조합원 총회를 진행하여 위 각 안건이 모두 의결되자, 조합원들에게 분양규모 변경신청을 안내한 뒤 2019. 10. 23.부터 2019. 11. 6.까지 조합원들로부터 분양규모 변경신청을 받았고, 2020. 5. 26. 조합원 총회에서 관리처분계획 변경안에 관한 의결을 거쳐 2020. 6. 10. 은평구청장으로부터 관리처분계획(변경)(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다)에 대하여 인가를 받았다.

6) 이 사건 관리처분계획은 2017. 5. 1. 자 관리처분계획과 비교하여 세대수, 주택규모 등 핵심적인 사항에 관하여는 변경 없이 정비기반시설, 분양 및 보류지 규모 등의 분양계획, 아파트 평형 등에 관하여 일부 변경이 이루어졌다. 위 두 개의 관리처분계획을 비교한 주요 내용은 아래 표 기재와 같다.

7) 그 후 피고는 2020. 11. 16.부터 2020. 11. 20.까지 분양신청을 한 조합원들을 상대로 분양계약 체결절차를 진행하였다.

다. 원고들의 2017. 5. 1. 자 관리처분계획 무효확인 등 소송 경과

1) 원고 1의 경우

가) 원고 1은, 2017. 5. 1. 자 관리처분계획은 피고가 원고 1에게 분양신청기간 연장 사실을 통지하지 않는 등 분양신청에 관한 일체의 사항을 개별적으로 통지하지 않은 중대·명백한 하자가 있어 무효임을 주장하면서, 피고를 상대로 2017. 5. 1. 자 관리처분계획 중 원고 1을 현금청산대상자로 정한 부분의 무효확인을 구하는 소를 제기하였고( 서울행정법원 2018구합66357호 ), 위 법원은 2019. 3. 29. ‘피고가 분양신청기간을 연장하면서 그 사실을 원고 1을 비롯한 모든 조합원들에게 개별적으로 통지하지 않은 것은 관리처분계획의 수립을 위한 필수적인 절차를 위반한 것으로서 그 하자가 중대·명백하다.’는 이유를 들어 원고 1의 청구를 인용하는 판결을 선고하였다.

나) 이에 대하여 피고가 불복하여 항소하였는데, 항소심법원은 2019. 9. 26. ‘분양신청 통지가 원고 1에게 도달되었다고 추정할 수 있고, 피고가 원고 1 등 조합원들에게 개별적으로 분양신청기간이 연장되었다는 내용의 통지를 하지 않기는 하였으나, 구 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되기 전의 것) 제46조 제1항 제1문의 문언만으로는 분양신청기간을 연장하는 경우에도 이를 다시 개별적으로 통지하여야 하는지 명확하지 않고 하급심의 해석이 엇갈리는 상황이므로, 분양신청기간 연장 통지를 하지 않은 것이 위법하다고 하더라도 그 하자가 2017. 5. 1. 자 관리처분계획을 무효로 할 정도로 중대·명백하다고 볼 수는 없다.’는 등의 이유로 제1심판결을 취소하고 원고 1의 청구를 기각하는 내용의 판결을 선고하였으며( 서울고등법원 2019누40194호 ), 위 판결은 상고심에서 2020. 1. 9. 심리불속행 기각됨으로써( 대법원 2019두55811호 ) 확정되었다.

2) 원고 2의 경우

가) 원고 2는, 2017. 5. 1. 자 관리처분계획은 피고가 원고 2에게 최초 분양신청에 관한 통지와 분양신청기간 연장 통지를 하지 않는 등 하자가 있다고 주장하면서, 피고를 상대로 주위적으로 2017. 5. 1. 자 관리처분계획의 무효확인을 구하고 예비적으로 그 취소를 구하는 소를 제기하였는데( 서울행정법원 2018구합68629호 ), 위 법원은 2019. 2. 1. ‘피고가 분양신청기간을 연장하면서 그 사실을 원고 2를 비롯한 모든 조합원들에게 개별적으로 통지하지 않은 것은 관리처분계획의 수립을 위한 필수적인 절차를 위반한 것으로서 그 하자가 중대·명백하다.’는 이유를 들어 원고 2의 주위적 청구를 인용하는 판결을 선고하였다.

나) 이에 피고가 불복하여 항소하였는데, 항소심법원은 2019. 9. 26. ‘① 개략적인 부담금 내역 및 최초 분양신청기간을 통지하지 않은 하자와 관련해서는 해당 내용이 명시된 분양신청 안내문이 원고 2에게 적법하게 송달되었다는 이유로, ② 분양신청기간 연장을 통지하지 않은 하자와 관련해서는 원고 1이 제기한 위 소송의 항소심판결과 같은 이유[위 1)의 나)항]로, ③ 피고의 2016. 9. 24. 자 조합 총회 하자와 관련해서는 피고가 2016. 8. 26. 각 조합원에게 관리처분총회 자료집을 등기우편으로 발송하였다는 이유로’ 제1심판결을 취소하고 원고 2의 주위적 청구를 기각하는 한편, 예비적 청구 부분은 제소기간 도과를 이유로 각하하는 내용의 판결을 선고하였으며( 서울고등법원 2019누35871호 ), 위 판결은 상고심에서 2020. 1. 30. 심리불속행 기각되어( 대법원 2019두55736호 ) 확정되었다(이하 ‘원고 2의 2017. 5. 1. 자 관리처분계획 관련 소송’이라 한다).

3) 원고 3의 경우

원고 3도, 2017. 5. 1. 자 관리처분계획은 피고가 원고 3에게 분양신청기간 연장 통지를 포함하여 분양신청에 관한 통지를 하지 않는 등 중대·명백한 하자가 있어 무효라고 주장하면서, 피고를 상대로 2017. 5. 1. 자 관리처분계획 중 원고 3을 현금청산대상자로 정한 부분의 무효확인을 구하는 소를 제기하였는데( 서울행정법원 2018구합3752호 ), 위 법원은 2019. 11. 13. ‘원고 3에게 분양신청 안내문이 개시일에 임박하여 발송되었다는 사정만으로 2017. 5. 1. 자 관리처분계획에 하자가 있다고 볼 수는 없고, 피고가 분양신청기간을 연장하면서 그 사실을 원고 3을 비롯한 모든 조합원들에게 개별적으로 통지하지 않은 것은 관리처분계획의 수립을 위한 필수적인 절차를 위반한 것으로서 그 하자가 중대하기는 하나, 분양신청기간 연장을 통지하여야 하는지 명확하지 않고 하급심의 해석이 엇갈리는 상황이므로 그 하자가 명백하다고 보기는 어렵다.’는 등의 이유로 원고 3의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다. 이에 대하여 원고 3이 불복하여 항소하였으나 2020. 6. 11. 항소가 기각되었고( 서울고등법원 2019누66875호 ), 위 판결은 그 무렵 확정되었다.

라. 원고들의 분양신청서 등 송부

원고들은 이 사건 관리처분계획이 인가될 무렵인 2020. 5. 하순경부터 2020. 6. 초순경까지 피고에게 분양신청서 및 분양신청 희망규모 의견서를 보냈다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 8, 11 내지 14, 16, 17, 19호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 3, 7 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장 요지

가. 분양신청기간 연장 미통지에 따른 이 사건 관리처분계획의 절차적 하자

2017. 5. 1. 자 관리처분계획에는, 피고가 2014. 9. 5. 분양신청기간을 2014. 9. 5.부터 2014. 9. 24.까지로 연장하면서 원고들을 비롯한 조합원들에게 분양신청기간이 위와 같이 연장된다는 내용의 개별적 통지를 하지 않은 중대한 하자가 있다. 그런데 피고가 은평구청장으로부터 이 사건 관리처분계획에 대한 인가를 받음으로써 당초의 관리처분계획인 2017. 5. 1. 자 관리처분계획의 효력이 상실됨으로써 원고들이 분양신청기간 연장 통지를 받지 못한 하자는 이 사건 관리처분계획에 독자적인 절차상 하자로 존재하거나, 2017. 5. 1. 자 관리처분계획에 구속되어 이 사건 관리처분계획이 수립된 이상 위와 같은 절차상 하자가 이 사건 관리처분계획에 승계된다. 따라서 이 사건 관리처분계획 중 원고들에 관한 부분은 위법하여 취소되어야 한다.

나. 비례의 원칙 위반 내지는 재량권 불행사에 따른 재량권 일탈·남용

1) 구 「도시 및 주거환경정비법」(2021. 3. 16. 법률 제17943호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제72조 제4항 , 제5항 의 입법 취지는 분양신청 완료 후 정비사업 규모가 변동되어 사업시행계획을 재수립하는 경우 분양신청을 하지 않아 현금청산자가 된 토지 등 소유자에게도 적극적인 재분양을 허용하고자 함에 있는데, 기존의 사업시행계획 내용이 실질적으로 변경되는 등 토지 등 소유자로 하여금 현금청산자의 지위를 그대로 유지하게 하는 것이 비례의 원칙에 반하는 사정이 있는 경우 조합으로서는 다시 분양신청절차를 진행할 의무가 있다.

비록 원고들이 2017. 5. 1. 자 관리처분계획에서 현금청산대상자로 분류되기는 하였으나, 이후 중대한 내용의 변경을 원인으로 수차례 사업시행계획에 대한 변경인가가 이루어졌고, 이 사건 관리처분계획에서는 정비기반시설, 분양 또는 보류지의 규모, 아파트 평형 등도 변경되었다. 이와 같이 사업시행계획에 중대한 변경이 발생한 경우 피고는 분양신청절차를 다시 진행할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않았고, 2017. 5. 1. 자 관리처분계획의 위법성을 인식하고 있었음에도 위 관리처분계획의 변경에 따른 새로운 관리처분계획 수립 방법으로 재분양절차를 거치는 대신 조합원들에게 분양규모 변경신청을 받는 방법을 택하였다. 따라서 분양신청절차를 다시 진행하지 않고 이루어진 이 사건 관리처분계획 중 원고들에 관한 부분은 위법하다.

2) 설령 재분양절차를 거칠지 여부에 관하여 피고에게 폭넓은 재량이 인정된다고 하더라도, 피고 정관 제45조 제5항에 의할 때 원고들이 2017. 5. 1. 자 관리처분계획인가에 따른 분양계약을 체결하지 않은 다른 조합원들과 동일한 지위에 있음에도, 원고들을 배제하고 이 사건 관리처분계획을 수립한 것은 그 소유권을 침해함으로써 재량권을 일탈·남용한 것이다.

더욱이 2017. 5. 1. 자 관리처분계획에 앞서 본 절차상 하자가 존재하여 보호할 공익이 없고, 피고가 그 하자에 대하여 인식하고 있기도 하였으므로, 사업시행계획 변경과 이 사건 관리처분계획 수립 과정에서 충분히 재분양절차를 진행하거나 반드시 재분양절차가 아니더라도 다른 방법을 통하여 위법상태를 시정하고 원고들에 대한 재산권 보전 조치를 취할 수 있었다. 따라서 이 사건 관리처분계획 중 원고들에 관한 부분에는 피고가 재량권을 행사하지 않은 위법이 있다.

3. 관계 법령

별지 기재와 같다.

4. 본안전항변에 대한 판단

가. 피고의 본안전항변 요지

원고들은 분양신청을 하지 않거나 분양계약을 체결하지 않겠다는 명백한 의사를 표시하여 현금청산대상자가 되었고, 수용재결 내지 이의재결을 거쳐 손실보상금 공탁까지 이루어졌으므로, 조합원으로서의 지위를 상실하였으며 그 지위를 회복할 방법도 없다. 따라서 원고들에게 분양신청 기회가 다시 부여되는 것이 아닌 이상, 원고들로서는 이 사건 관리처분계획을 다툴 법률상 이익이 없다.

나. 인정 사실

다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 이 법원에 현저하고, 앞서 든 증거들과 갑 제10, 20, 22호증, 을 제5, 6, 10, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.

1) 피고가 이 사건 정비사업구역 내 토지의 취득 및 물건의 이전을 위하여 원고들과 협의하였으나 협의가 성립되지 아니하자 수용재결을 신청하였다. 이에 서울특별시지방토지수용위원회는 2018. 7. 27. 원고 1 소유의 서울 은평구 (주소 2 생략) 대지와 주택을 270,520,550원, 원고 2 소유의 서울 은평구 (주소 3 생략) 외 1필지 지상 다세대주택 중 (호수 생략)을 127,879,420원, 원고 3 소유의 서울 은평구 (주소 4 생략)을 203,637,670원에 각각 수용하고, 수용개시일을 2018. 9. 14.로 하는 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)을 하였으며, 피고가 위 손실보상금을 공탁하였다. 주2)

2) 이 사건 수용재결에 대하여 원고 1은 이의신청을 하지 않은 반면, 원고 2, 원고 3은 2018. 8. 31. 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하였다. 이에 중앙토지수용위원회는 2019. 3. 28. 원고 2에 대한 손실보상금을 131,523,320원으로, 원고 3에 대한 손실보상금을 208,311,680원으로 각각 증액하는 내용의 이의재결을 하였고, 피고가 원고 2를 피공탁자로 하여 추가 손실보상금 3,643,900원, 원고 3을 피공탁자로 하여 추가 손실보상금 4,674,010원을 각각 공탁하였다.

3) 그 후 원고 2는 피고를 상대로 서울행정법원 2019구단59724호 로 손실보상금 증액을 구하는 소를 제기하여 이 사건 변론종결일 현재 제1심법원에 소송이 계속 중에 있다. 그리고 원고 2는 서울특별시지방토지수용위원회를 상대로 서울행정법원 2019구합64013호 로 주위적으로 이 사건 수용재결의 무효확인을 구하고 예비적으로 이 사건 수용재결의 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 2022. 11. 25. 위 법원에서 패소판결을 선고받았고, 이에 불복하여 항소함으로써 이 사건 변론종결일 현재 서울고등법원 2023누33575호 로 항소심 소송이 계속 중이다.

4) 또한 원고 3은 피고를 상대로 서울행정법원 2019구단62447호 로 손실보상금 증액을 구하는 소를 제기하여 2021. 4. 22. 위 법원에서 일부 승소판결을 선고받았다. 다만 원고 3이 이에 불복하여 항소함으로써 2022. 10. 21. 항소심법원에서 ‘피고는 원고 3에게 29,670,470원 및 이에 대한 지연손해금을 지급하라.’는 판결을 선고받았고( 서울고등법원 2021누46867호 ), 그 무렵 위 판결이 확정되었다. 그에 따라 피고는 손실보상금 증액분을 공탁하였다.

5) 한편 피고의 정관 중 주요 내용은 아래와 같다. 주3)

다. 판단

1) 관련 법리

관리처분계획은 정비사업의 시행 결과 조성되는 대지 또는 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용 분담에 관한 사항 등을 정함으로써 조합원의 재산상 권리·의무 등에 구체적이고 직접적 영향을 미치는 구속적 행정계획으로서( 대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 참조), 관리처분계획의 내용에 대하여 다툴 수 있는 자는 그에 따라 권리·의무에 직접적·구체적인 영향을 받는 해당 재개발조합의 조합원이어야 한다.

따라서 재개발조합이 재결신청을 하고, 토지수용위원회가 이에 기하여 금전보상의 재결을 하여 그 재결이 확정되면, 토지 및 건물을 수용당한 조합원은 토지 및 건물에 대한 소유권을 상실하고, 재개발조합의 조합원 지위도 상실하게 되므로, 더 이상 관리처분계획의 취소를 구할 법률상 이익이 없다( 대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두14340 판결 등 참조). 또한 분양신청기간에 분양신청을 하지 아니하였거나 분양신청을 철회하여 조합 정관에 따라 조합원 자격을 상실한 경우에는 이와 별도로 관리처분계획의 취소를 구할 이익이 없다( 대법원 2011. 12. 8. 선고 2008두18342 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

가) 원고 1, 원고 3의 소의 적법 여부

위 인정 사실에 의하면, 원고 1은 이 사건 수용재결에 대하여 이의신청을 하지 아니하였고, 원고 3은 이 사건 수용재결에 대하여 이의신청을 한 뒤 이의재결이 이루어지자 손실보상금 증액 청구의 소를 제기하였으나 보상금이 일부 증액되는 내용의 판결이 확정됨으로써 원고 1, 원고 3이 이 사건 정비사업구역 내에 소유하고 있던 토지와 건물에 대하여는 재결이 확정되었다. 따라서 피고는 위 토지와 건물에 관한 소유권을 취득하고, 반대로 원고 1, 원고 3은 위 토지 및 건물에 관한 소유권을 상실함으로써 피고의 조합원 지위도 잃게 되었다고 봄이 타당하다.

결국 원고 1, 원고 3은 이 사건 관리처분계획상의 권리관계에 관하여 어떠한 영향을 받을 개연성이 없어졌으므로, 이 사건 관리처분계획의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.

나) 원고 2의 소의 적법 여부

앞서 본 것처럼 원고 2는 이 사건 수용재결에 대하여 이의신청을 하고 이의재결이 이루어지자, 피고를 상대로 손실보상금 증액 청구의 소를 제기하여 현재 서울행정법원 2019구단59724호 로 소송이 계속 중이고, 서울특별시지방토지수용위원회를 상대로 이 사건 수용재결의 무효확인 등을 구하는 소를 제기하여 현재 서울고등법원 2023누33575호 로 소송이 계속 중이기는 하다.

그러나 앞서 인정한 사실에 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 원고 2의 2017. 5. 1. 자 관리처분계획 관련 소송의 경과 및 2017. 5. 1. 자 관리처분계획과 이 사건 관리처분계획의 관계 등에 비추어 보면, 설령 원고 2가 이 사건에서 2017. 5. 1. 자 관리처분계획에 분양신청기간 연장 통지에 관한 하자가 있어 분양신청을 하지 못하였고 그러한 하자가 이 사건 관리처분계획에 승계된다고 주장하는 한편, 2017. 5. 1. 자 관리처분계획 이후 중대한 사업변경이 있었음에도 피고가 다시 분양신청절차를 이행하지 않은 것이 위법하다고 주장하더라도, 피고의 조합원 지위를 상실한 원고 2가 이 사건 소송을 통해 그 지위를 회복할 수 있다고 보기 어려워 이 사건 관리처분계획의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다.

(1) 행정행위에는 공정력과 불가쟁력이 있으므로, 설령 그것에 위법의 하자가 있다고 하더라도 그 하자가 중대하고도 명백하여 그 행정행위를 당연무효로 보아야 할 경우가 아니라면 행정행위가 행정소송이나 다른 행정행위에 의하여 적법하게 취소되지 아니하는 한 단순히 그러한 위법사유가 있다는 것만으로는 누구도 그 효력을 부인할 수 없다. 그 경우 행정처분의 취소를 구할 수 있는 법령상의 불복기간이 도과한 후에는 당사자가 특별한 사정이 없는 한 그 행정처분의 효력을 다툴 수 없다( 대법원 1991. 4. 23. 선고 90누8756 판결 , 대법원 2009. 7. 23. 선고 2008두15626 판결 등 참조).

원고 2의 2017. 5. 1. 자 관리처분계획 관련 소송 중 주위적 청구 부분에 관한 확정판결에 따라 위 관리처분계획이 당연무효가 아니라는 점에 관하여는 기판력이 발생하였으므로, 원고 2로서는 위 관리처분계획에 중대·명백한 하자가 있다는 주장을 할 수 없다. 다만 원고 2의 2017. 5. 1. 자 관리처분계획 관련 소송 중 예비적 청구 부분에 관한 확정판결에 따른 기판력은 위 관리처분계획의 취소를 구한 부분이 제소기간 도과로 인한 소송요건이 흠결되었다는 점에 관하여만 미치기는 하나, 이로 인하여 위 관리처분계획에는 공정력과 불가쟁력이 발생하였다. 이른바 행정행위의 공정력이란 행정행위가 위법하더라도 취소되지 않는 한 유효한 것으로 통용되는 효력을 의미하는데( 대법원 1994. 4. 12. 선고 93누21088 판결 등 참조), 행정행위의 공정력은 판결의 기판력과 같은 효력은 아니지만 그 공정력의 객관적 범위에 속하는 행정행위의 하자가 취소사유에 불과한 때에는 그 처분이 취소되지 않는 한 처분의 효력을 부정할 수 없으므로( 대법원 2010. 4. 29. 선고 2007다12012 판결 등 참조), 원고 2를 비롯하여 아무도 2017. 5. 1. 자 관리처분계획에 분양신청기간 연장을 개별적으로 통지하지 않은 하자가 있다는 이유로 그 효과를 부정하지 못하게 된다.

(2) 구 도시정비법 제74조 제1항 에 따르면, 사업시행자가 관리처분계획을 수립하는 경우뿐 아니라 이를 변경·중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 분양신청의 현황을 기초로 분양설계, 분양대상자의 주소 및 성명, 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액, 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격, 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 분담규모 및 부담시기, 분양대상자의 종전 토지 또는 건축물에 관한 소유권 외의 권리명세, 세입자별 손실보상을 위한 권리명세 및 그 평가액, 그 밖에 정비사업과 관련한 권리 등에 대하여 대통령령으로 정하는 사항을 포함하여 시장·군수의 인가를 받아야 하고, 다만 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수에게 신고하여야 한다.

그런데 피고는 은평구청장으로부터 2017. 5. 1. 자 관리처분계획을 변경한 이 사건 관리처분계획에 관하여 인가를 받았는바, 이 사건 관리처분계획이 2017. 5. 1. 자 관리처분계획에 비하여 총 소요 사업비가 약 20% 증가하였고, 계획면적이나 설계, 분양계획 등이 모두 변경된 점, 피고는 2017. 5. 1. 자 관리처분계획을 의결한 2016. 9. 24. 조합원 총회 이후 약 3년 8개월이 지난 2020. 5. 26. 이 사건 관리처분계획을 의결하기 위한 조합원 총회를 개최하였고, 위 조합원 총회 사이에 세 차례에 걸쳐 사업시행계획을 변경하기도 한 점 등을 고려하면, 이 사건 관리처분계획에 따른 변경이 구 도시정비법령에 따른 경미한 사항의 변경에 해당한다고 볼 수는 없다. 다만 앞서 본 것처럼 이 사건 관리처분계획을 2017. 5. 1. 자 관리처분계획과 비교해 볼 때, 단순히 경미한 사항이 변경된 것은 아니라고 하더라도 세대수나 주택규모 등에서는 변경이 없고, 분양대상자와 현금청산대상자의 구성, 계획면적이나 설계, 분양계획 등에서 큰 차이가 없으며, 원고들이 현금청산대상자로 분류된 것은 여전히 동일하다. 이러한 사정들을 고려하면, 종전 관리처분계획인 2017. 5. 1. 자 관리처분계획을 대체하는 새로운 관리처분계획인 이 사건 관리처분계획의 수립 효과로서 2017. 5. 1. 자 관리처분계획은 장래를 향하여 효력을 상실하였고, 달리 이 사건 관리처분계획이 2017. 5. 1. 자 관리처분계획의 하자를 시정하여 보완하는 방법으로 수립되었다고 보기 어려운 이상, 2017. 5. 1. 자 관리처분계획이 소급적으로 무효가 되지 않으며, 하자의 승계가 문제 될 여지도 없다.

(3) 더욱이 아래 5.의 나.항에서 보는 것처럼 피고는 이 사건 정비사업에 관하여 폭넓은 재량을 가지고 있으므로 이 사건 관리처분계획을 수립하면서 원고 2에게 다시 분양신청절차를 이행해야 할 의무가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이미 분양신청을 하지 아니하여 피고의 조합원 지위를 상실한 원고 2로서는 이 사건 관리처분계획의 위법을 다투어 그 지위를 회복한다고 보기도 어렵다.

라. 소결

따라서 원고들의 소는 모두 부적법하고, 이를 지적하는 피고의 본안전항변은 이유 있다.

5. 본안에 대한 판단(가정적 판단)

만일 원고들이 이 사건 관리처분계획의 적법 여부를 다툴 법률상 이익이 있다고 볼 경우 그 청구의 당부에 관하여 가정적으로 살펴본다.

가. 분양신청기간 연장 미통지에 따른 이 사건 관리처분계획의 절차적 하자 여부

앞서 본 것처럼 2017. 5. 1. 자 관리처분계획이 효력을 상실하고, 이 사건 관리처분계획이 이를 대체한 이상 두 개의 관리처분계획이 연속해서 이루어지는 선행처분과 후행처분의 관계에 있다고 보기 어렵다. 설령 2017. 5. 1. 자 관리처분계획에 분양신청기간 연장 통지를 하지 않은 하자가 있다고 하더라도, 그러한 하자를 무효라고 볼 정도로 중대하고도 명백한 것이 아닌 한, 위 관리처분계획의 하자가 이 사건 관리처분계획에 승계된다고 할 수도 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

나. 비례의 원칙 위반 내지는 재량권 불행사에 따른 재량권 일탈·남용 여부

위 인정 사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고가 사업시행계획 변경 후 다시 분양신청절차를 진행하지 않고 종전의 분양신청 현황을 기초로 이 사건 관리처분계획을 수립한 것이 비례의 원칙을 위반하였다거나 재량권을 행사하지 아니하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

1) 주택재개발정비사업의 사업시행계획을 변경하는 이유는 정비사업 시행 중에 발생한 경제적, 사회적 사정변경에 대응하여 정비사업을 계속 원활하게 진행하기 위함이고, 정비사업이 주택 및 근린생활시설 등을 분양대상자에게 공급하는 것을 주된 내용으로 하므로 그와 같은 변경의 필요성이 있음은 당연하다. 그러나 사업시행계획이 변경될 때마다 조합원 전원을 상대로 다시 분양신청을 받아야 한다면 그 자체로도 매우 긴 기간이 소요될 뿐만 아니라 그때마다 조합원의 구성이 달라짐으로써 조합원 지위에 관한 분쟁이 새롭게 발생할 위험도 있는바, 이는 재개발사업의 공익적 성격에 부합하지 아니하므로 제한될 필요가 있다.

이에 구 도시정비법 제72조 제4항 은 ‘사업시행자는 분양신청기간 종료 후 사업시행계획인가의 변경(경미한 사항의 변경은 제외한다)으로 세대수 또는 주택규모가 달라지는 경우 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있다.’고 규정하고 있고, 같은 조 제5항 은 ‘사업시행자는 정관 등으로 정하고 있거나 총회의 의결을 거친 경우 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자에 해당하는 토지 등 소유자에게 분양신청을 다시 하게 할 수 있다.’고 규정하고 있다.

위 규정의 문언과 취지 등에 비추어 보면, 당초 사업시행계획이 수립·인가된 후 그 계획이 변경(주요 부분이 실질적으로 변경된 경우를 포함)되었다는 사정만으로 사업시행자가 조합원 전원을 상대로 반드시 분양신청절차를 다시 거쳐야 하는 의무를 부담하지는 않고, 세대수 또는 주택규모가 달라지는 때에 분양신청절차를 거칠 수 있되, 재분양절차를 진행할 것인지 여부는 사업시행자의 재량에 맡겨져 있다고 봄이 타당하다. 이 사건의 경우 사업시행계획이 사업기간, 정비사업비, 분양계획 등에서 변경되기는 하였으나, 구 도시정비법 제72조 제4항 이 정하고 있는 ‘세대수 또는 주택규모’에는 변경이 없으므로 분양절차를 다시 거칠 수 있는 경우에 해당하지 않는다.

2) 이에 대하여 원고들은 피고가 2017. 5. 1. 자 관리처분계획 이후 이 사건 관리처분계획이 있었던 2020. 6. 10.까지 분양신청을 한 조합원들도 분양계약을 체결하지 않은 상태였고, 피고의 정관 제45조 제5항에 따르면 분양계약을 체결하지 않은 조합원과 분양신청을 하지 않은 원고들의 법적 지위는 동일하므로, 원고들을 분양신청절차에서 제외한 것은 위법하다고 주장한다. 그러나 피고 정관의 위 조항은 분양계약을 체결하지 않은 조합원의 경우 현금청산의 대상이 된다는 취지로 규정한 것이므로, 이를 근거로 분양계약을 체결하지 않은 조합원과 기존의 현금청산대상자의 지위가 동일하다고 볼 수는 없다.

3) 또한 원고들은 피고가 2017. 5. 1. 자 관리처분계획이 위법하다는 것을 인지하였음에도 다시 분양신청절차를 진행하지 아니한 채 조합원들을 상대로 재분양신청과 실질적으로 동일한 분양규모 변경신청을 진행한 것이 비례의 원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 피고가 진행한 분양규모 변경신청은 기존 조합원들에게 주택의 규모와 2주택 공급희망 여부에 관한 선택권을 부여하는 것으로 다시 분양신청절차를 진행하는 것과 실질적으로 동일하다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 재분양절차를 거치지 않고 분양규모 변경신청 절차를 거친 것이 비례의 원칙에 위반된다고 보기도 어렵다.

4) 한편 원고들은 관리처분계획을 다시 수립할 필요 없이 4개의 보류지 중 3개를 배정하는 등 간이한 절차를 통해 위법상태를 시정할 수 있고, 이로 인하여 침해되는 공익도 존재하지 않는다는 취지로도 주장한다. 구 도시정비법 제79조 제4항 에 따르면, 사업시행자는 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관 등 또는 사업시행계획으로 정하는 목적을 위하여 그 잔여분을 보류지(건축물 포함)로 정하거나 조합원 또는 토지 등 소유자 이외의 자에게 분양할 수 있기는 하지만, 구 도시정비법 제74조 제1항 제9호 , 구 「도시 및 주거환경정비법 시행령」(2020. 6. 23. 대통령령 제30797호로 개정되기 전의 것) 제62조 제2호 는 관리처분계획에서 정할 사항의 하나로 보류지의 처분방법을 규정하고 있고, 관리처분계획에서 정한 보류지 처분방법을 변경하려면 원칙적으로 총회 결의를 거쳐야 한다. 이러한 사정들에 비추어 볼 때, 피고가 원고들에게 보류지를 배정하는 것이 간이한 절차라고 보기 어렵고, 보류지 배정 등의 조치를 취하지 않았다고 하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수도 없다.

5) 나아가 주택재개발정비사업은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위한 사업으로, 이해관계가 상충되는 토지 등 소유자의 개별적이고 구체적인 이익을 조정할 수 있도록 사업시행자에게 상당한 재량권이 부여되고, 그 과정에서 토지 등 소유자의 재산권에 대한 제한이 어느 정도 발생할 여지가 있다. 그런데 주택재개발정비사업은 도시환경이 개선되고 주거생활의 질이 높아지는 등 공익사업으로서의 측면이 강하고, 구 도시정비법이 분양신청을 하지 않은 토지 등 소유자에 대하여 협의 또는 수용에 의한 보상을 받을 수 있는 절차 등도 마련하고 있다. 더욱이 다수의 이해관계가 얽혀 있는 주택재개발정비사업의 특성에 비추어 볼 때, 재분양신청절차로 말미암아 혼란이 발생할 것으로 보이기도 한다. 그 밖에 이 사건 정비사업의 현재 진행 상황과 원고들에게 최초 분양신청기간 통지가 적법하게 이루어진 것으로 보이는 점 등을 함께 고려하여 보면, 설령 2017. 5. 1. 자 관리처분계획에 분양신청기간 연장이 개별적으로 통지되지 않은 하자가 있다고 하더라도, 그러한 사정만으로 피고가 분양신청절차를 다시 거치지 않거나 원고들에 대하여 재분양신청절차와 유사한 조치를 취하지 않은 채 이 사건 관리처분변경계획을 수립하여 인가받은 것이 재량권 불행사로서 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다거나 비례의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

다. 소결

따라서 원고들에게 이 사건 관리처분계획을 다툴 법률상 이익이 있다고 가정하더라도 이 사건 관리처분계획 중 원고들에 관한 부분은 적법하고, 원고들의 주장은 모두 받아들일 수 없다.

6. 결론

그렇다면 원고들의 소는 부적법하므로 이를 각하할 것인데, 제1심판결 중 원고들에 대한 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 이를 취소하고 그 취소 부분에 해당하는 원고들의 소를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별 지] 관계 법령: 생략

주1) 제1심 공동원고 1, 제1심 공동원고 5는 2022. 6. 2. 원고들과 함께 항소를 제기하였으나, 2022. 6. 21. 항소를 취하하였다.

주2) 원고들이 이 사건 정비사업구역 내에 소유하고 있던 토지 및 건물에 관하여는 2018. 10. 12. 수용을 원인으로 피고 명의로 소유권이전등기가 마쳐졌고, 이후 그 지상 건물은 멸실되었다.

주3) 2020. 5. 26. 피고의 조합원 총회에서 개정된 것으로 아래 정관에서 ‘조합’은 피고를 가리킨다.