2015구합5003 건축허가신청 반려처분취소

윤○○

소송대리인 변호사 허상수

고 제주특별자치도지사

소송대리인 변호사 강봉훈

소송수행자 김승원, 이현철

2015. 9. 16 .

2015. 11. 4.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2014. 12. 26. 원고에게 한 건축계획심의반려처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 제주시 우도면 소재 임야 4,321㎡ (이하 '이 사건 토지'라고 한다)의 소유 자이다.

나. 원고는 2014. 3.경 피고에게, 이 사건 토지 지상에 건축면적 112.28m, 연면적 192.37m, 지상 1층 규모의 단독주택을 신축하기 위하여 건축계획심의를 신청하였다.다. 피고는 2014. 12. 26. 원고에 대하여, '비양도의 자연경관 보존과 난개발 방지를 위하여 부결한다'는 이유로 건축계획심의가 부결되었음을 통지하였다( 이하 '이 사건 처 분'이라고 한다 )

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 6 내지 9호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고가 이 사건 토지에 건축하려는 1층 단독주택은 소규모 농가주택으로 위치, 건 축물의 색상, 모양, 재질 등에 비추어 비양도의 자연경관을 해친다고 볼 수 없고 이미 이 사건 토지 인근에 지하 1층, 지상 2층의 마을 공동작업장이, 다른 인근에는 지하 1 층, 지상 2층 펜션이 각각 소재하고 있다. 또한, 원고가 건물을 건축한다고 하여 비양 도의 난개발을 초래한다고 볼 수도 없으므로, 이와 다른 전제에서 내려진 이 사건 처 분은 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다. 나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

살피건대, 앞서 든 각 증거 및 을 제1호증, 제3호증 내지 25호증의 각 기재, 이 법 원의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음의 사정을 종합하면, 이 사건 처분에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

1) 이 사건 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조에 따른 보전관리지역 이자, 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 '제주특별법'이라 고 한다) 및 제주특별자치도 보전지역관리에 관한 조례에 따라 '경관보전지구' 1등급 및 5등급으로 지정되었다.

2) 이와 같이 이 사건 토지는 1등급 및 5등급이 혼재되어 있고 원고가 건축하려는 대지 부분은 5등급에 해당하기는 하나, 이 사건 토지는 사방이 바다로 둘러싸여 있는 우도섬 인근의 비양도 안에 위치하여 있고 바로 해안에 인접하여 있어 수려한 자연경 관을 이루고 있고 주변 조망이 막히는 곳이 없어 비록 원고가 이 사건 토지 지상에 건 축하려는 단독주택이 지상 1층 규모라고 하더라도 실제 건축될 경우 주변의 조망 및 경관에 미치는 영향이 클 것으로 보인다. 3) 원고는 이 사건 토지 주변에 마을 공동작업장과 펜션이 건축되어 있다는 사실 을 들어 피고가 이 사건 토지에 대한 건축신고를 수리하지 않는 것이 평등원칙에 위반 된다는 취지로 주장하나, 이 사건 토지 인근에 있는 마을 공동작업장과 펜션은 신축 당시 건축계획심의 대상이 아니었거나 마을 공동작업장이라는 공공의 목적을 위한 시 설로서, 이 사건 토지 인근에 위 각 건물이 건축되어 있다는 사정만으로 이 사건 토지 지상의 건축물에 대한 건축계획심의를 반려한 것이 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없 다. 4) 또한, 원고가 형평의 원칙 위반을 주장하면서 들고 있는 다른 해안지역에서의 건축행위 사례의 경우 역시 애초 건축계획심의 대상구역이었다가 제외되었거나 이미 건축허가가 내려진 후에 용도변경 등에 관한 건축계획심의를 거쳐 사용승인된 것으로 이 사건과 단순 비교할 수 없다.

5) 피고는 2010년경 이후 이 사건 토지와 같이 해안지역에 속한 토지의 경우 건축 계획심의 신청이 된 사안은 자연경관 보전이나 조망 필요성을 이유로 대부분 부결하고 있고, 이 사건 토지 인근의 다른 건축계획심의 신청 사안 역시 부결하고 있다.

6) 이미 이 사건 토지의 인근 토지 지상물에 대한 건축계획심의 신청 사안이 다수 있고 이 사건 토지의 건물 건축에 관한 건축계획심의결정이 이루어질 경우 인근 토지 에도 유사한 신청이 속출할 것으로 보여 난개발이 우려된다. 뿐만 아니라 제주특별법 에 따르면 건축계획심의를 받는 건축신고는 신축건물에 한하고 있는바, 비록 원고가 현재 건축하려는 건물은 1층 규모라고 하더라도 일단 건축을 한 이후에는 향후 별다른 제한 없이 증축을 할 수 있게 되어 해안 조망 확보라는 본래의 목적이 유지되기 힘들 것으로 보인다. 3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

허명욱 (재판장)

이승훈

고소영

관계 법령

▣ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법

제256조(도시경관의 관리에 관한 특례)

① 도지사는 제주자치도의 지리적 특수성과 특유의 생활 형태 및 정주 환경을 고려하여 지역별로 특색

있는 경관을 조성하고, 이를 관광자원으로 활용할 수 있도록 경관관리계획을 수립·시행할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 경관관리계획의 수립·시행 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다. 제309조(건축계획심의에 관한 특례)

① 자연경관이나 도시경관 유지가 필요하다고 인정하여 도지사가 지정 공고하는 구역 안에 건축물을 건

축하고자 할 때에는 건축계획에 대한 형태·색채 및 도로 등에 대하여 「건축법」 제4조의 규정에 의한

도건축위원회의 심의를 받은 후 기본설계를 하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의하여 지정 공고한 구역 안에서 「건축법」 제11조 및 제14조의 규정에 의한 건축허

가 또는 건축신고(신축의 경우에 한하며, 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 건축허가 또는 건

축신고가 의제되는 경우를 포함한다)를 수리하고자 하는 때에는 도건축위원회의 심의를 거쳐야 한

다.

▣ 제주특별자치도 건축계획심의에 관한 조례

제2조(건축계획심의대상구역 지정범위)

제주특별자치도지사(이하 “도지사” 라 한다) 는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 건축계획심의 대상구역( 이하 “대상구역” 이라 한다) 으로 지정할 수 있다.

1. 도시지역 내의 경관· 미관지구 및 보전녹지지역

2. 경관·생태계보전지구 중 경관유지를 위하여 필요하다고 인정하는 지역

3. 관광단지 지구, 관광지, 공원, 유원지 및 그 주변 200미터 이내 지역

4. 국도 및 지방도 등 주요도로변 중에서 경관유지가 필요하다고 인정하는 200미터 이내 지역, 5. 도시경관 해안경관 및 자연경관 유지를 위하여 필요하다고 인정하는 지역

제5조(건축계획의 심의신청 및 절차 등 )

① 제3조 제4항의 규정에 의하여 지정 공고된 구역 안에서 건축계획심의대상의 건축물을 건축하고자 하

는 건축주 또는 건축설계자는 기본설계 전에 건축물에 대한 인·허가 및 승인권자에게 별지 제1호 서

식에 의거 건축계획심의를 신청하여야 한다.

② 건축물에 대한 인·허가 및 승인권자는 제1항의 규정에 의한 건축계획심의신청이 있는 경우 관계법령

등에 의한 건축 가능위치 및 도면작성요령 등 기본요건을 검토한 후 의견을 첨부하여 도지사에게 전

달하여야 하며, 도지사는 건축위원회의 심의를 거쳐 그 결과를 별지 제2호 서식에 의하여 건축물에

대한 인·허가 및 승인권자와 신청인에게 통지하여야 한다.

③ 제1항의 신청자는 제2항의 심의결과를 기본설계 시에 반영하고 그 설계도면을 건축허가·신고 또는

협의신청서에 첨부하여 제출하여야 한다.

제6조(건축계획심의기준)

① 건축계획심의기준은 다음 각 호의 사항을 포함하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도지사가 따로 정하여

고시하여야 한다.

1. 건축계획의 기본방향 및 주안점

2. 경관형성 및 미의 구상 접근기준

3. 배치 평면 형태 및 구조계획 기준

4. 외장재 마감계획 및 색채계획 기준

5. 조경 및 부속시설계획 기준

6. 그 밖의 건축계획심의에 필요한 기준

▣ 제주특별자치도 건축계획심의에 관한 조례 시행규칙

제3조(건축계획심의기준)

조례 제6조 제1항에 따른 건축계획심의 기준은 별표와 같다.

[별표] 건축계획심의 기준(제3조 관련)

1. 건축계획의 기본방향 및 주안점

가. 기본방향 : 환경친화적이며 지역적 특성에 알맞은 건축경관을 조성하기 위한 건축계획의 기본방향

은 다음의 내용 등이 충분히 반영될 수 있는 계획이 되도록 유도하여야 한다.

1) 시설의 배치 : 건축물이나 구조물 등의 배치는 주변지역 경관자원의 훼손을 최소화 할 수 있도록

배치하고, 조망점에서 조망할 경우 능선 등 외부노출이 두드러진 지역에는 시설의 배치를 지양하

되 부득이한 경우 높이와 형태·색채 등을 조절하여 경관자원 훼손이 최소화 되도록 하여야 한다.

2) 시설물의 높이 : 시설물의 높이는 주변지형의 여건과 조망권을 고려하여 주변경관을 훼손하지 않는

범위에서 계획하여야 한다.

3) 스카이라인 : 주변산세나 수평선, 하천, 계곡 등 자연환경을 전체적으로 고려하여 주요 조망점에서

시계가 최소화되도록 하고, 건축물이나 구조물 등 인공건조물의 연속적인 경관이 형성되도록 유도

하기 위하여 높이와 위치 등을 적정하게 유도하여야 한다.

4) 형태 : 건축물이나 구조물의 형태는 주변경관과 조화되거나 지역적인 특색이 표출될 수 있는 조형

미를 갖추고 개방성이 확보될 수 있도록 설계되어야 한다.

5) 색채 : 건축물이나 구조물의 색채는 주변 환경과 조화될 수 있도록 유도하여야 한다.

6) 재료, 조명 : 경관형성을 위하여 건축물이나 구조물의 소재와 재질은 환경친화성을 충분히 고려하여 선택

하여야 한다.

다. 주안점 : 건축계획의 주안점 규정은 다음과 같다.

1) 자연생태계와 자연경관을 최대한 보전하는 계획으로 한다.

2) 시설위치 인근에 있는 역사 문화적 환경은 경관관리의 우선 고려사항으로 검토되어야 한다. ▣ 제주특별자치도 건축계획심의대상구역 지정고시(제주특별자치도 고시 제2013-101호)

『제주특별자치도 건축계획심의에 관한 조례」 제2조의 규정에 따른 “건축계획심의대상구역” 을 같은 조례 제3조의 규정에 따라 다음과 같이 지정하여 고시합니다.

1. 지정 연월일 : 2013. 9. 13.

2. 건축계획심의 대상구역

5) 도시경관, 해안경관 및 자연경관 유지를 위한 아래의 지역

가. 지적공부에 등록된 토지의 바닷가 경계선으로부터 육지쪽으로 200미터 이내의 구역(단, 기존 취락지 및 도심지역은 100미터 이내의 구역)

▣ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제36조(용도지역의 지정 )

① 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지

정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다.

1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.

가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역

나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역

다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역

라. 녹지지역: 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위

하여 녹지의 보전이 필요한 지역

2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.

가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위

하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여

관리하기가 곤란한 지역

다. 생산관리지역: 농업·임업·어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을

고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역

다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용· 개

발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역

3. 농림지역

4. 자연환경보전지역

▣ 제주특별자치도 보전지역 관리예 관한 조례

제11조(경관보전지구 안에서의 행위제한)

① 특별법 제295조제1항제3호에 따른 경관보전지구 안에서의 행위제한의 범위는 별표 4와 같다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 및 시설물을 설치하고자 하는 경우에는 「제주특별자치

도 건축 조례」 제2조에 따른 제주특별자치도 건축위원회(이하 “건축위원회” 라 한다) 또는 「 제주특

별자치도 경관 조례」 제22조에 따른 제주특별자치도 경관위원회(이하 “경관위원회” 라 한다) 의 심의

를 거쳐 제1항에 따른 행위제한의 범위를 완화하여 적용할 수 있다.

1. 2등급부터 4등급까지의 지구 안에서 체육시설 및 종교시설과 공연장·철탑·관망탑 등 특수시설을 설

치하고자 하는 경우 (단, 제1항에 따른 행위제한의 범위를 초과하는 경우에 한 한다) 2. 국도 및 지방도 등 주요도로변 경계로부터 200미터 밖의 3등급 및 4등급지구 안에서 지형과 조화를

이루기 위하여 제1항에 따른 시설물 높이제한을 초과하는 경우, 이 경우 “주요도로변” 이란 「제주특

별자치도 건축계획심의에 관한 조례」 에서 정하는 건축계획 심의 대상 구역에 포함되는 도로의 주변

을 말한다.

3.3등급 및 4등급 지구 안의 관광단지 및 관광지에서 관광지조성계획에 포함된 시설을 설치하고자 하

는 경우

[별표4] 경관보전지구 안에서의 행위제한(제11조 관련)

시설

해수욕장부지내

부대시설

공공공사용

1층으

제한

가공