서울행정법원 2016.2.4.선고 2015구합58645 판결

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령 내용과 취지, 행위 주체 · 내용 · 형식 · 절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련된 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2015. 12, 23. 선고 2013두8806 판결 등 참조).

갑 제1~3호증, 을가 제1호증에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 주위적 피고와 원고는 2013. 4. 5. 협약기간(당해연도) 2013. 1. 1.~2013. 12. 31. 협약연구개발비(당해연도) 2,089,000,000원(전액 정부출연금)으로 정하여 국토해양기술연구개발사업 연구개발 협약을 체결한 사실(이하 '이 사건 협약'이라고 한다), 이 사건 협약에는 '원고는 연구개발비 사용액을 증빙하지 못한 경우에는 당해 금액 중 정부출연금 지분에 해당하는 금액을 주위적 피고가 지정한 계좌에 반납하여야 한다'는 내용이 들어 있는 사실(이 사건 협약 제4조 제5항 제1호), 주위적 피고는 2014. 11, 19. 이 사건 협약에 터 잡아 원고에게 연구개발비 정산결과 정산대상 부당집행 연구개발비가 159,283,941원임과 위 159,283,941원 및 이에 대한 연구기간 종료 후 발생이자를 주위적 피고의 수협중앙회 계좌로 입금해 줄 것을 알린 사실, 원고는 2014. 12. 2. 주위적 피고에게 위 정산결과에 대하여 이의신청을 하였고, 주위적 피고는 2014. 12, 26. 원고에게, 위 이의신청 중 인쇄비 600,000원 부분은 지출이 증빙된 것으로 보아 이의신청을 수용하고 나머지 부분은 이의신청을 받아들이지 아니하여, 수정된 정산대상 부당집행 연구개발비가 158,683,941원(=159,283,941원 - 600,000원)임과 위 158,683,941원 및 이에 대한 연구기간 종료 후 발생이자를 주위적 피고의 수협중앙회 계좌로 입금해 줄 것을 알린 사실, 과학기술기본법은 제11조의2 제1항에서 '중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체, 기업, 연구책임자 · 연구원 또는 소속 임직원에 대하여 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 연구개발과제로 결정된 경우 등에 해당하면 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다'는 규정을 두고 있는 반면, 주위적 피고와 연구개발 협약을 체결한 상대방이 연구개발비 사용액을 증빙하지 못한 경우 해당 연구개발비의 정산에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않은 사실을 인정할 수 있다.

위 인정 사실을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 협약은 주위적 피고와 원고가 대등한 당사자의 지위에서 그 의사표시의 합치로 체결한 계약이라고 할 것이고, 이 사건 협약 당사자인 원고가 연구개발비 사용액을 증빙하지 못한 경우의 효과는 전적으로 이 사건 협약이 정한 바에 따라 정해지는 것일 뿐 달리 그 효과 또는 이에 수반되는 행정상의 제재 등에 관하여 공법상 아무런 규정이 없으므로, 주위적 피고가 한 위 2014. 11. 19.자 및 2014. 12. 26.자 각 알림은 대등한 당사자의 지위에서 이 사건 협약에 따라 계약상대방인 원고에게 계약상 의무인 정산금 반환을 최고한 것에 불과하고, 이를 행정청이 우월한 지위에서 행한 공권력의 행사로서 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 위 2014. 12, 26.자 알림이 행정처분에 해당함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 주위적 피고에 대한 소는 부적법하다.

한편 행정소송법상 당사자소송은 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말하는데(행정소송법 제3조 제2호), 앞서 본 바와 같이 주위적 피고는 원고에게 이 사건 협약 당사자로서 자신의 계약상 권리를 행사하여 위 돈의 반환을 구한 것이지 예비적 피고의 위탁을 받아 공법상 환수처분을 한 것이 아니므로, 위 정산금 채무의 존부는 이 사건 협약 당사자인 원고와 주위적 피고 사이의 문제이고 이 사건 협약 당사자가 아닌 예비적 피고는 그 법률관계의 한쪽 당사자가 아니다. 따라서 예비적 피고를 상대로 위 채무의 부존재확인을 구하는 원고의 소 역시 부적법하다. 그러므로 원고의 주위적 피고와 예비적 피고에 대한 소를 모두 각하한다.