하천환경정비사업 시행자가 갑과 영농손실보상금에 대하여 협의가 성립되지 않자 영농손실보상금을 누락한 채 갑에 대한 수용재결을 신청하였는데, 수용재결에서 영농손실보상에 대하여는 판단하지 않고 토지 및 지장물에 대한 손실보상만을 판단하자 갑이 실제소득에 따라 산정한 영농손실보상금의 지급을 주장하며 이의신청을 하였고, 이의재결에서 통계소득에 따라 산정한 방법이 적정하다는 이유로 이의신청을 기각하자 갑이 영농손실보상금 등의 지급을 구하는 소송을 제기하였는데, 갑이 영농손실보상금 청구 소송 전에 재결절차를 거쳤는지가 문제 된 사안에서, 갑이 소송을 제기하기 전에 영농손실보상금 부분에 대하여 재결절차를 거쳤다고 한 사례

하천환경정비사업 시행자가 갑과 영농손실보상금에 대하여 협의가 성립되지 않자 영농손실보상금을 누락한 채 갑에 대한 수용재결을 신청하였는데, 수용재결에서 영농손실보상에 대하여는 판단하지 않고 토지 및 지장물에 대한 손실보상만을 판단하자 갑이 실제소득에 따라 산정한 영농손실보상금의 지급을 주장하며 이의신청을 하였고, 이의재결에서 통계소득에 따라 산정한 방법이 적정하다는 이유로 이의신청을 기각하자 갑이 영농손실보상금 등의 지급을 구하는 소송을 제기하였는데, 갑이 영농손실보상금 청구 소송 전에 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제1항 에서 정한 재결절차를 거쳤는지가 문제 된 사안이다.

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제85조 제1항 에 따르면 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 손실을 입게 된 자가 손실보상을 청구하려면 행정소송을 제기하기에 앞서 관할 토지수용위원회의 재결을 거쳐야만 하는데, 손실보상에 대하여 협의가 성립되지 아니한 경우 사업시행자는 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있는 반면( 토지보상법 제28조 제1항 ), 토지소유자는 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있을 뿐( 토지보상법 제30조 제1항 ) 직접 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 없는 점, 사업시행자가 이미 재결신청을 하였을 경우 토지소유자로서는 더 이상 사업시행자에 대하여 재결신청을 할 것을 청구할 수 없는 점, 사업시행자가 재결신청 시 손실보상금 항목 중 일부를 누락한 채 재결신청을 하더라도 토지소유자로서는 직접 재결신청을 할 수 없는 점 등을 종합하면, 사업시행자가 영농손실보상금을 누락한 채 토지소유자에 대한 수용재결을 신청하였는데 수용재결에서 영농손실보상금을 전혀 정하지 아니한 경우, 토지소유자가 수용재결에 대한 이의신청을 하면서 영농손실보상금의 지급을 주장하였고, 이의재결에서 그 주장에 대한 판단을 하였다면, 토지소유자는 영농손실보상금에 대하여 토지보상법 제85조 제1항 에서 정한 재결절차를 거쳤다고 보는 것이 타당하다는 이유로, 갑이 소송을 제기하기 전에 영농손실보상금 부분에 대하여 재결절차를 거쳤다고 한 사례이다.

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제28조 제1항 , 제30조 제1항 , 제34조 , 제50조 , 제61조 , 제77조 제2항 , 제85조 제1항

원고 (소송대리인 변호사 이쌍희)

대한민국

대구지법 2015. 12. 22. 선고 2014구합22214 판결

대구고법 2016. 10. 28. 선고 2016누4226 판결

대법원 2018. 7. 20. 선고 2016두58796 판결

2018. 11. 2.

1. 제1심판결 중 아래 금전 추가지급 명령 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다.

피고는 원고에게 55,309,450원 및 이에 대하여 2013. 12. 24.부터 2018. 11. 30.까지 연 5%, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.

3. 소송총비용은 각자 부담한다.

4. 제1항 중 금전지급 부분은 가집행할 수 있다.

1. 청구취지

피고는 원고에게 150,628,314원 및 이에 대하여 2013. 12. 18.부터 이 사건 판결 선고일까지 연 5%, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

2. 항소취지

제1심판결 중 아래 금전 추가지급 명령 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다. 피고는 원고에게 106,313,732원 및 이에 대하여 2013. 12. 24.부터 이 사건 항소장 부본 송달일까지 연 5%, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

1. 이 법원의 심판범위

원고는 제1심에서 수용재결 및 이의재결이 인정하지 아니한 ① 토지 및 지장물 손실보상금과 ② 영농손실보상금의 지급을 청구하였다가 토지 및 지장물 손실보상금 부분 중 일부가 인용되고, 나머지 토지 및 지장물 손실보상금과 영농손실보상금 부분이 기각된 후 제1심판결 전부에 대하여 항소하였다. 환송 전 당심이 원고의 항소를 기각하자 원고는 환송 전 당심판결 중 ‘제1심판결 중 영농손실보상금 부분에 관한 항소를 기각한 부분’에 불복하여 상고하였고, 대법원은 원고의 상고를 받아들여 환송판결에서 ‘환송 전 당심판결 중 영농손실보상에 관한 원고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 환송한다’는 판결을 하였으므로, 이 법원의 심판범위는 ‘제1심판결 중 영농손실보상금의 지급청구를 기각한 부분’에 한정된다.

2. 재결의 경위

가. 사업인정 및 고시

- 사업명: 반변천 용상지구 하천환경정비사업

- 사업시행자: 피고(소관청: 부산지방국토관리청)

- 사업인정고시: 2012. 2. 8. 부산지방국토관리청 고시 제2012-84호

나. 중앙토지수용위원회의 2013. 11. 21.자 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)

- 수용대상: 원고 소유의 별지 1 ‘보상목록’ 기재 각 토지 및 지장물

- 수용개시일: 2013. 12. 23.

- 손실보상금: 580,803,360원(= 토지 412,275,760원 + 지장물 168,527,600원, 세부내역은 별지 1 ‘보상목록’의 ‘수용재결보상액’란 기재와 같다)

- 감정평가법인: 주식회사 미래새한감정평가법인, 주식회사 가온감정평가법인

다. 중앙토지수용위원회의 2014. 3. 20.자 이의재결(이하 ‘이 사건 이의재결’이라 한다)

- 재결내용: 토지 및 영농손실 부분 기각, 지장물 부분 10,567,400원 증액(세부내역은 별지 1 ‘보상목록’의 ‘이의재결보상액’란 기재와 같다)

- 감정평가법인: 삼일감정평가법인 주식회사, 주식회사 대한감정평가법인

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 을 제1, 2, 5호증의 각 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

3. 원고의 주장

원고는 수용대상 토지에서 자두 등을 재배하였으므로, 피고는 원고에게 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제77조 제2항 에 의하여 영농손실을 보상할 의무가 있다. 원고는 이 사건 수용재결에 대하여 이의를 신청하면서 영농손실보상금의 지급을 주장하였으나, 이 사건 이의재결은 원고의 영농손실보상 주장이 이유 없다고 판단하여 원고의 이의신청을 기각하였으므로, 원고는 토지보상법 제85조 제1항 소정의 재결을 거쳐 이 사건 소송을 제기하였다.

따라서 피고는 원고에게 영농손실보상금 55,309,450원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

원고는 환송 전 당심에서 구 토지보상법 시행규칙(2014. 10. 22. 국토교통부령 제131호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법 시행규칙’이라 한다) 제48조 제2항 에 의하여 농작물의 실제소득을 기준으로 영농손실보상금을 산정하여야 한다고 주장하였으나, 환송 전 당심은 실제소득을 인정할 자료가 부족하므로 피고가 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제1항 소정의 ‘도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입’에 의하여 산정한 55,309,450원이 정당한 영농손실보상금이라고 판단하였고, 환송판결은 위 영농손실보상금 산정방법에 대한 원고의 상고이유를 배척하였으며, 원고는 환송 후 당심에서 피고가 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제1항 에 의하여 원고의 영농손실보상금을 산정한 것에 대하여 더 이상 다투지 않는다며 산정방법에 대한 기존 주장을 철회하였다.

4. 관계 법령

별지 2 ‘관계 법령’ 기재와 같다.

5. 판단

가. 법리

토지보상법에 의하면, 사업시행자가 토지소유자 및 관계인과 사이에 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있고( 제28조 제1항 ), 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있고( 제30조 제1항 ), 토지수용위원회의 재결사항은 손실보상, 토지보상법에서 규정한 사항 등이고( 제50조 제1항 제2호 , 제4호 ), 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 하고( 제61조 ), 손실보상은 토지소유자나 관계인에게 개인별로 하여야 하되, 개인별로 보상액을 산정할 수 없을 때에는 그러하지 아니하고( 제64조 ), 농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득 등을 고려하여 실제 경작자에게 보상하여야 하고( 제77조 제2항 ), 중앙토지수용위원회의 제34조 에 따른 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있고( 제83조 제1항 ), 중앙토지수용위원회는 제83조 에 따른 이의신청을 받은 경우 제34조 에 따른 재결이 위법하거나 부당하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있고( 제84조 제1항 ), 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다( 제85조 제1항 ).

공익사업으로 인하여 농업의 손실을 입게 된 자가 사업시행자로부터 토지보상법 제77조 제2항 에 따라 농업손실에 대한 보상을 받기 위해서는 토지보상법 제34조 , 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조 에 따라 권리구제를 받을 수 있다. 한편 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다( 대법원 2012. 6. 28. 선고 2011두28721 판결 등 참조).

토지보상법 제64조 는 손실보상은 개인별로 보상액을 산정할 수 없을 때를 제외하고는 토지소유자나 관계인에게 개인별로 하여야 한다고 규정하고 있으므로, 보상은 수용 또는 사용의 대상이 되는 물건별로 하는 것이 아니라 피보상자 개인별로 행하여지는 것이라고 할 것이어서 피보상자는 수용 대상물건 중 전부 또는 일부에 관하여 불복이 있는 경우 그 불복의 사유를 주장하여 행정소송을 제기할 수 있다( 대법원 2000. 1. 28. 선고 97누11720 판결 등 참조).

손실보상에 관한 행정소송을 제기하기에 앞서 관할 토지수용위원회의 재결을 거치도록 한 취지는 우선 재결기관(행정청)으로 하여금 재심사를 하도록 함으로써 행정권의 자기통제와 행정감독의 효과를 도모하고, 사건을 전문적·기술적으로 처리함으로써 전체적으로 국민의 권리구제의 철저를 기하려는 데 있다( 대법원 1995. 6. 16. 선고 94누14100 판결 등 참조).

토지보상법 제84조 는 이의신청이 있으면 중앙토지수용위원회는 수용재결의 위법 또는 부당 여부를 심리하도록 규정하고 있을 뿐 이의신청서에 기재된 이의사유에 한하여 심리하도록 제한하고 있지 않으므로, 특별한 사정이 없는 한, 이의신청의 효력은 수용재결 전체에 미치며, 보상금의 증감에 관한 소송에 있어서는 이의재결의 고유한 위법사유뿐만 아니라 이의신청사유로 삼지 아니한 수용재결의 하자도 주장할 수 있다( 대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결 등 참조).

나. 영농손실보상금 청구 소송 전에 재결을 거쳤는지 여부(긍정)

1) 인정 사실

위 인정 사실, 위 인용증거, 갑 제5호증, 을 제3호증의 각 기재에 의하면 다음 사실이 인정된다.

① 피고가 원고에 대하여 수용재결을 신청하기 이전에 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제1항 에 의하여 산정한 원고의 영농손실보상금은 55,309,450원이다.

② 피고가 2012. 11. 16. 원고에게 통보한 내용은, ‘원고가 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 소정의 실제소득을 기준으로 영농손실보상금을 산정하여 달라고 한 요청과 관련하여 사업인정고시일인 2012. 2. 8. 기준으로 이전 2년간(2010. 2. 8. ~ 2012. 2. 7.) 농작물에 대한 실제소득입증신청서 및 거래실적증명신청서를 제출할 것을 요청한다’는 것이다.

피고가 2012. 12. 31. 원고에게 통보한 내용은, ‘원고가 제출한 농작물실제소득입증신청서는 입증자료의 기준이 ‘농작물실제소득인정기준’(국토교통부고시)에 부합하지 않고, 원고가 보완요청을 받고도 입증자료를 보완하지 않았으므로, ‘12년도 영농손실보상액 단가’에 의하여 보상금을 산정한다’는 것이다.

③ 피고는 2013. 8. 19.경 중앙토지수용위원회에 원고에 대한 수용재결을 신청하였는데, 피고가 수용재결신청서에서 주장한 원고에 대한 손실보상금 항목은 토지 및 지장물에 대한 손실보상이었고 영농손실보상금은 주장하지 않았고, 이 사건 수용재결도 원고에 대한 영농손실보상금은 인정하지 않았다.

원고는 2013. 12. 11. 이 사건 수용재결에 대한 이의신청서(갑 제5호증)를 중앙토지수용위원회에 제출하였는데, ‘이의신청의 요지’란에 ‘토지감정금액, 영농보상, 지주파이프’를 기재하였고, ‘이의신청의 이유’란에 ‘현시세가 반영되지 않았거나 미달되고 누락된 보상금액’이라고 기재하였다.

이 사건 이의재결은, 원고의 영농손실보상금 주장에 대하여 ‘피고가 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제1항 에 의하여 통계법 제3조 에 따른 통계작성기관이 매년 조사·발표하는 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 원고의 영농손실보상금으로 산정한 것은 적정하다고 판단되므로 원고의 이의신청을 기각한다’고 판단하면서도, 이 사건 수용재결과 마찬가지로 원고에게 영농손실보상금을 지급할 것을 결정하지는 않았다.

2) 판단

아래 가), 나)와 같은 점을 종합하면, 원고는 이 사건 소송을 제기하기 전에 영농손실보상금 부분에 대하여 토지보상법 제85조 제1항 소정의 재결절차를 거쳤다고 할 것이다.

가) 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다( 토지보상법 제61조 ). 공익사업의 사업시행자는 토지소유자에게 영농손실을 보상할 의무가 있다( 토지보상법 제77조 제2항 ). 사업시행자는 토지소유자나 관계인에게 개인별로 손실보상을 하여야 한다( 토지보상법 제64조 ). 토지소유자 또는 관계인은 토지보상법 제34조 에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다( 토지보상법 제85조 제1항 ). 손실보상에 관한 행정소송을 제기하기에 앞서 관할 토지수용위원회의 재결을 거치도록 한 취지는 재결기관의 재심사를 통하여 국민의 권리구제의 철저를 기하려는 것이다.

그런데 ① 사업시행자는 손실보상에 대하여 협의가 성립되지 아니한 경우 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있는 반면( 토지보상법 제28조 제1항 ), 토지소유자는 사업시행자와 사이에 손실보상에 대하여 협의가 성립되지 아니한 경우 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있을 뿐이고( 토지보상법 제30조 제1항 ) 직접 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 없는 점, ② 사업시행자가 이미 재결신청을 하였을 경우 토지소유자로서는 더 이상 사업시행자에 대하여 재결신청을 할 것을 청구할 수 없는 점, ③ 사업시행자는 재결신청 시 토지소유자의 의사와 무관하게 자신이 판단한 손실보상금액을 신청할 수 있으므로 손실보상금 항목 중 일부를 누락한 채 재결신청을 하더라도 토지소유자로서는 직접 재결신청을 할 수 없는 점 등을 종합하면, 사업시행자가 영농손실보상금을 누락한 채 토지소유자에 대한 수용재결을 신청하였는데 그 수용재결에서 영농손실보상금을 전혀 정하지 아니한 경우, 토지소유자가 수용재결에 대한 이의신청을 하면서 영농손실보상금의 지급을 주장하였고, 이의재결에서 그 주장에 대한 판단이 있었다면, 토지소유자는 영농손실보상금에 대하여 토지보상법 제85조 제1항 소정의 재결절차를 거쳤다고 봄이 타당하다.

나) 위 인정 사실에 의하면 다음 사실이 인정된다.

① 원고는 피고에게 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 소정의 실제소득에 의하여 영농손실보상금을 산정하여 지급할 것을 요구하였으나, 피고가 위 시행규칙 제48조 제1항 소정의 통계소득에 의하여 산정하여야 한다고 거부함으로써 원고와 피고와 사이에 영농손실보상금에 대하여 협의가 성립되지 않았다.

② 이 사건 수용재결은 토지 및 지장물에 대한 손실보상에 대하여만 판단하고 영농손실보상에 대하여 판단을 하지 않았고, 원고는 이에 대한 이의신청을 하면서, 피고는 원고에게 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 소정의 실제소득에 의하여 산정한 영농손실보상금을 지급할 의무가 있다는 주장을 하였다. 이 사건 이의재결은, 원고가 주장하는 방법에 의하여 영농손실보상금을 산정할 수 없고 피고가 산정한 방법이 적정하다는 이유로 원고의 이의신청을 기각하였다.

다. 정당한 영농손실보상금 액수

앞서 본 바와 같이 원고의 정당한 영농손실보상금은 피고가 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제1항 에 의하여 산정한 55,309,450원이므로, 피고는 원고에게 위 55,309,450원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

라. 소결론

따라서 피고는 원고에게 ① 토지손실보상금 9,307,090원(= 법원감정액 421,582,850원 - 수용재결보상액 412,275,760원), 지장물손실보상금 11,405,000원(= 법원감정액 190,500,000원 - 이의재결보상액 179,095,000원), 영농손실보상금 55,309,450원 이상 합계 76,021,540원, ② 그중 제1심판결 인용금액인 20,712,090원(= 토지손실보상금 9,307,090원 + 지장물손실보상금 11,405,000원)에 대하여는 수용개시일 다음 날인 2013. 12. 24.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 타당한 제1심판결 선고일인 2015. 12. 22.까지는 민법이 정한 연 5%, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 ‘소송촉진 등에 관한 특례법’이 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금, ③ 나머지 당심 추가인용금액인 55,309,450원(영농손실보상금)에 대하여는 수용개시일 다음 날인 2013. 12. 24.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 타당한 당심 판결 선고일인 2018. 11. 30.까지는 민법이 정한 연 5%, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 ‘소송촉진 등에 관한 특례법’이 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

6. 결론

원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 그 나머지는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 일부 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들여 위 부분을 취소하고 피고에 대하여 당심 추가인용금액의 지급을 명하며, 원고의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[[별 지 1] 보상목록: 생략]

[[별 지 2] 관계법령: 생략]