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판시사항
[1] 공익사업을 시행하는 기업자가 사업인정 고시가 있은 후에도 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에 의한 협의취득의 방법으로 그 사업에 필요한 토지를 취득할 수 있는지 여부(적극)
[2] 기업자가 사업인정 고시 이후에 토지를 협의취득하였지만, 토지수용법에 의한 협의절차 등을 거치지 아니하였고 토지 소유자의 환매권 행사에 대하여 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에서 정한 절차를 거친 점 등을 종합하여, 기업자가 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에서 정한 절차에 따라 토지를 협의취득하였다고 인정하고, 따라서 토지 소유자의 환매권 행사에 대하여도 공공용지의취득및손실보상에관한특례법의 규정이 적용되어야 한다고 본 사례
[3] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 소정의 환매권 행사 방법과 민사소송절차에서 법원이 환매대금액을 증감할 수 있는지 여부(소극) 및 토지수용법 제75조의2 제2항 에 의하여 사업시행자가 환매권자를 상대로 하는 환매가격의 증감에 관한 소송의 성격(=공법상 당사자소송)
판결요지
[1] 토지수용법이나 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 등에서 사업인정 고시 이후에 기업자가 토지수용법에서 정한 방법 이외의 방법으로 토지를 취득하는 것을 금지하고 있지 아니할 뿐만 아니라, 사업인정 고시가 있다고 하더라도 토지수용법의 협의에 관한 규정에 의한 제한에 따르지 아니하고 당사자 사이의 자유로운 의사에 따라 성립하는 계약에 의하여 기업자가 토지를 취득하는 것을 금지하여야 할 아무런 이유가 없으므로, 기업자는 사업인정 고시가 있은 후에도 위 특례법에 의한 협의취득의 방법으로 그 사업에 필요한 토지를 취득할 수도 있다고 보아야 한다.
[2] 기업자가 사업인정 고시 이후에 토지를 협의취득하였지만, 토지수용법에 의한 협의절차 등을 거치지 아니하였고 토지 소유자의 환매권 행사에 대하여 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에서 정한 절차를 거친 점 등을 종합하여, 기업자가 공공용지의취득및손실보상에관한특례법에서 정한 절차에 따라 토지를 협의취득하였다고 인정하고, 따라서 토지 소유자의 환매권 행사에 대하여도 공공용지의취득및손실보상에관한특례법의 규정이 적용되어야 한다고 본 사례.
[3] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제1항 , 제3항 , 같은법시행령 제7조 제1항 , 제3항 및 토지수용법 제73조 내지 제75조의2 의 각 규정에 의하면, 환매기간 내에 환매의 요건이 발생하는 경우, 환매대상토지의 가격이 취득 당시에 비하여 현저히 하락하거나 상승하였다고 하더라도, 환매권자는 수령한 보상금 상당액만을 사업시행자에게 미리 지급하고 일방적으로 매수의 의사표시를 함으로써 사업시행자의 의사와 관계없이 환매가 성립되고, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 에 의한 환매권의 행사에는 토지수용법 제71조 제5항 의 규정이 준용되거나 유추적용된다고 할 수 없어 민사소송절차에서 법원이 환매대금액을 증감할 수는 없으며, 토지수용법 제75조의2 제2항 에 의하여 사업시행자가 환매권자를 상대로 하는 소송은 공법상의 당사자소송으로 사업시행자로서는 환매가격이 환매대상토지의 취득 당시 지급한 보상금 상당액보다 증액 변경될 것을 전제로 하여 환매권자에게 그 환매가격과 그 보상금 상당액의 차액 지급을 구할 수 있다.
참조조문
[1] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제1조 , 제2조 , 토지수용법 제1조 , 제3조 , 제4조 , 제16조 , 제25조 , 제25조의2 토지수용법시행령 제15조의2 제1항 [2] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제3항 , 토지수용법 제25조 , 제25조의2 , 제71조 제5항 , 토지수용법시행령 제15조의2 제1항 [3] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제1항 , 제3항 , 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제7조 제1항 , 제3항 , 토지수용법 제71조 제5항 , 제73조 , 제74조 , 제75조 , 제75조의2 제2항 , 행정소송법 제3조 제2호
원고,피상고인
태백시 (소송대리인 변호사 안용득)
피고,상고인
피고 (소송대리인 서초 법무법인 담당변호사 박승서 외 4인)
주문
원심판결을 파기하고, 원고의 항소를 기각한다. 항소 이후의 소송비용은 원고의 부담으로 한다.
이유
상고이유를 본다.
1. 원심의 사실인정과 판단의 요지는 다음과 같다.
가. 인정 사실
원고는 1990. 1. 18. 피고 소유인 이 사건 토지를 포함한 일단의 토지에 주택지를 조성하기 위하여 태백시 도시계획사업 실시계획을 작성하여 강원도지사로부터 인가를 받고, 강원도지사가 같은 달 24. 이에 관한 도시계획사업 실시계획인가를 고시하자, 원고는 같은 해 2. 27. 피고로부터 이 사건 토지를 보상금 35,547,000원에 협의매수한 후 1991. 8. 12. 원고 명의로 소유권이전등기를 경료하였다.
원고는 또한 1994. 1. 11. 이 사건 토지 등에 대하여 구획정리시행신고를 하고 이를 실시하다가 이 사건 토지에 대하여는 같은 해 6. 8. 구획정리시행신고를 폐지하였으며, 주택지 조성사업에 관하여는 같은 해 10.경 사업완료 신고를 하였다.
이에 피고는 1997. 12. 16. 원고를 상대로 춘천지방법원 영월지원에 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기 청구소송을 제기하면서, 이 사건 토지는 원래 도로의 부지로 사용될 목적으로 협의매수되었으나 목적사업의 완료결과 도로의 외부에 위치할 뿐만 아니라 더 이상 그 목적사업에 필요 없게 되었으므로, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 '특례법'이라 한다) 제9조 에 기한 환매권을 행사한다고 주장하고, 1998. 3. 19. 이 사건 토지에 관한 보상금 상당액을 공탁하였으며, 같은 해 9. 4. 이 사건 원고는 이 사건 피고에게 이 사건 토지에 관하여 1998. 3. 19. 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하라는 판결이 선고되고 이 판결은 그 무렵 확정되었다. 피고는 같은 해 10. 8. 이 확정판결에 기하여 이 사건 토지에 관하여 피고 명의로 소유권이전등기를 경료한 뒤, 같은 달 10. 소외인에게 이 사건 토지를 매도하여 그 소유권이전등기를 경료하였다.
나. 판단
원고는 강원도지사로부터 도시계획법에 규정된 도시계획사업 실시계획의 인가를 받음으로써 같은 법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제30조 제2항 에 의하여 토지수용법 제14조 에 규정된 사업인정을 받은 것이므로, 그 이후인 1990. 2. 27. 피고로부터 이 사건 토지를 협의매수하였다 하더라도 이는 토지수용법 절차에 따른 것으로서 이 사건 토지에 대한 환매권의 행사는 토지수용법 제71조 에 정한 절차를 따라야 한다.
토지수용법에 따른 환매권의 행사는 특례법상의 환매대금 증액절차와는 달리 토지수용법 제71조 제5항 에 의하여 토지의 가격이 수용 당시에 비하여 현저히 변경되었을 때에는 기업자 또는 환매권자는 그 금액의 증감을 법원에 청구할 수 있어서, 환매권자인 피고로서는 환매권 행사 당시 환매대상인 이 사건 토지의 가격이 현저히 상승하여 그 보상금에 인근 유사토지의 지가변동률을 곱한 금액을 초과할 경우에는 보상금에다 이 사건 토지의 환매 당시의 감정평가금액에서 보상금에 인근 유사토지의 지가변동률을 곱한 금액을 공제한 금액을 더한 금액을 기업자인 원고에게 지급하였어야 할 것이다.
그런데 피고가 이 사건 토지에 관한 환매권을 행사하여 소유권이전등기청구를 하면서 특례법에 기한 것임을 주장함으로써 이 사건 토지의 가격 상승 여부에 관한 심리 없이 원고에게 위와 같은 지가 상승에 따른 환매대금을 지급하지 않은 채 이 사건 토지에 관한 소유권을 취득하였으니, 피고는 법률상 원인 없이 그 환매권 행사 당시 원고에게 지급하였어야 할 환매대금에서 피고가 공탁한 보상금을 제한 나머지 금원 상당의 이득을 얻고 이로 인하여 원고는 그 상당의 재산상 손해를 입게 되었다.
그러므로 피고는 원고에게 판시와 같은 환매대금에서 피고가 공탁한 보상금 상당액을 공제한 잔액을 부당이득금으로 반환하여야 한다.
2. 그러나 원심의 판단은 수긍하기 어렵다.
가. 특례법 제1조 , 제2조 등의 규정에 의하면, 공공사업을 수행하는 사업시행자는 공공사업에 필요한 토지 등을 협의취득할 수 있도록 되어 있고, 토지수용법 제1조 , 제3조 , 제4조 , 제16조 , 제25조 , 제25조의2 등의 규정에 의하면, 공익사업을 행하는 기업자는 사업인정의 고시가 있은 후 그 토지에 관한 권리를 취득하기 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 토지소유자 및 관계인과 협의를 하여야 하고, 그 과정에서 협의가 성립된 경우에는 그 협의에 의하여 토지를 취득할 수 있으며, 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청함으로써 재결에 의한 수용의 방법으로 토지를 취득하도록 되어 있으므로, 공익사업의 수행에 필요한 토지를 취득하는 경우 사업인정 고시 전에는 특례법에 의한 협의취득의 방법으로, 고시 후에는 토지수용법에 의한 협의취득 또는 재결수용의 방법으로 각각 이를 할 수 있음은 당연하다. 그러나 토지수용법이나 특례법 등에서 사업인정 고시 이후에 기업자가 토지수용법에서 정한 방법 이외의 방법으로 토지를 취득하는 것을 금지하고 있지 아니할 뿐만 아니라, 사업인정 고시가 있다고 하더라도 토지수용법의 협의에 관한 규정에 의한 제한에 따르지 아니하고 당사자 사이의 자유로운 의사에 따라 성립하는 계약에 의하여 기업자가 토지를 취득하는 것을 금지하여야 할 아무런 이유가 없으므로, 기업자는 사업인정 고시가 있은 후에도 특례법에 의한 협의취득의 방법으로 그 사업에 필요한 토지를 취득할 수도 있다고 보아야 할 것이다 ( 대법원 2000. 8. 22. 선고 98다60422 판결 참조).
나. 이 사건의 경우, 원고가 피고 소유의 이 사건 토지를 협의취득한 것은 사업인정 고시 이후에 이루어진 것이기는 하지만, 앞서 본 확정판결이 원고가 이 사건 토지 등 36필지의 토지를 특례법에서 정한 절차에 따라 협의취득한 사실을 바탕으로 하여 피고가 특례법에 의하여 적법하게 환매권을 행사하였음을 인정하였고, 이 판결에 대하여 원고도 불복하지 아니하여 그대로 확정된 점, 토지수용법 제25조 제1항 은, 기업자는 사업인정의 고시가 있은 후 그 토지에 관하여 권리를 취득하기 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 토지소유자 및 관계인과 협의하도록 규정하고, 같은법시행령 제15조의2 제1항 은, 기업자는 사업인정의 고시가 있은 후 즉시 협의, 보상 및 계약체결에 관한 일정한 사항을 정하여 토지소유자 및 관계인 등에게 통지하도록 규정하고 있는데, 이 사건에서 원고가 피고에게 이러한 사항에 관하여 통지하였다는 자료가 없는 점, 특례법 제9조 제3항 , 토지수용법 제71조 제5항 등의 관계 규정에 의하면, 특례법에 의한 환매권 행사의 경우에는 환매금액에 관하여 사업시행자와 환매권자 사이에 협의하도록 되어 있으나 토지수용법에 의한 환매권 행사의 경우에는 이러한 규정이 없는데, 원고가 여러 차례에 걸쳐 특례법 제9조 제3항 을 근거로 들면서 피고에 대하여 환매금액에 관한 협의를 요청한 점, 그 밖에 원고가 이 사건 토지를 협의취득하는 과정에서 토지수용법에 의한 협의를 거쳤다고 볼 만한 자료가 없는 점 등을 종합하면, 원고는 특례법에서 정한 절차에 따라 피고 소유의 이 사건 토지를 협의취득하였다고 인정되고, 따라서 이 사건 토지에 대한 피고의 환매권 행사에 대하여도 특례법의 규정이 적용되어야 할 것이다.
다. 특례법 제9조 제1항 , 제3항 , 같은법시행령 제7조 제1항 , 제3항 및 토지수용법 제73조 내지 제75조의2 의 각 규정에 의하면, 환매기간 내에 환매의 요건이 발생하는 경우, 환매대상토지의 가격이 취득 당시에 비하여 현저히 하락하거나 상승하였다고 하더라도, 환매권자는 수령한 보상금 상당액만을 사업시행자에게 미리 지급하고 일방적으로 매수의 의사표시를 함으로써 사업시행자의 의사와 관계없이 환매가 성립되고, 특례법 제9조 에 의한 환매권의 행사에는 토지수용법 제71조 제5항 의 규정이 준용되거나 유추적용된다고 할 수 없어 민사소송절차에서 법원이 환매대금액을 증감할 수는 없으며, 토지수용법 제75조의2 제2항 에 의하여 사업시행자가 환매권자를 상대로 하는 소송은 공법상의 당사자소송으로 사업시행자로서는 환매가격이 환매대상토지의 취득 당시 지급한 보상금 상당액보다 증액 변경될 것을 전제로 하여 환매권자에게 그 환매가격과 그 보상금 상당액의 차액 지급을 구할 수 있다 ( 대법원 1992. 6. 23. 선고 92다7832 판결 , 2000. 11. 28. 선고 99두3416 판결 등 참조).
따라서 사업시행자인 원고로서는 환매권자인 피고를 상대로 하여 이러한 절차를 거쳐 환매대금의 증액을 구하여야 할 것이지, 원고가 증액되어야 한다고 주장하는 환매대금액과 피고가 환매대금으로 공탁한 금액과의 차액 상당을 피고가 법률상 원인 없이 부당이득하였다 하여 민사소송의 방법으로 그 반환을 구할 수는 없다.
상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다.
3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 이 사건은 이 법원에서 재판하기에 충분하므로, 자판하기로 하는바, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각함이 상당하나, 이 사건 소를 각하한 제1심판결에 대하여 원고만이 항소한 이상 불이익변경금지의 원칙에 의하여 원고에게 불리하지 아니한 제1심판결을 유지하기로 하여 원고의 항소를 기각하고, 항소 이후의 소송비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.