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대법원 1993. 7. 13. 선고 93누2131 판결
[토지수용재결처분취소등][공1993.9.15.(952),2306]
판결요지

공시지가에 의하여 보상액을 산정하도록 되어 있는 구 토지수용법(1991.12.31. 법률 제4483호로 개정되기 전의 것) 제46조 제2항 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호 는 완전보상 원칙을 선언한 헌법 제23조 제3항 에 위반되지 아니한다.

원고, 상고인

원고 소송대리인 변호사 이재후 외 1인

피고, 피상고인

중앙토지수용위원회 외 1인 피고들 소송대리인 변호사 강용구

주문

상고를 기각한다.

상고비용은 원고의 부담으로 한다.

이유

원고 소송대리인의 상고이유를 본다.

(1) 제1점에 대하여

논지는 요컨대 공시지가에 의하여 손실보상액을 산정하도록 되어 있는 구 토지수용법(1991.12.31. 법률 제4483호로 개정되기 전의 것, 이하 “구 토지수용법”이라고 한다) 제46조 제2항 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 “지가공시법”이라고 한다) 제10조 제1항 제1호 는 완전보상원칙을 선언한 헌법 제23조 제3항 에 위반되므로 위헌이며, 원심은 위헌 무효인 위 법률의 각 규정에 근거하여 이 사건 손실보상액을 산정하였으니 원심의 사실인정과 판단은 헌법에 위반된다는 취지이다.

그러므로 보건대, 헌법 제23조 제3항 은 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정하고 있는 바, 이 헌법의 규정은 보상청구권의 근거에 관하여서 뿐만 아니라 보상의 기준과 방법에 관하여서도 법률의 규정에 유보하고 있는 것으로 보아야 하고, 위 구 토지수용법과 지가공시법의 규정들은 바로 헌법에서 유보하고 있는 그 법률의 규정들로 보아야 할 것이다.

그리고 “정당한 보상”이라 함은 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻하는 것이라 할 것이나, 투기적인 거래에 의하여 형성되는 가격은 정상적인 객관적 재산가치로는 볼 수 없으므로 이를 배제한다고 하여 완전보상의 원칙에 어긋나는 것은 아니며, 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이므로 이는 완전보상의 범위에 포함되는 피수용토지의 객관적 가치 내지 피수용자의 손실이라고는 볼 수 없다.

공시지가는 건설부장관이 토지의 이용상황이나 주위환경 기타 자연적, 사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격을 조사, 평가하고, 건설부장관 소속하의 토지평가위원회의 심의를 거쳐 공시하도록 되어 있으며( 지가공시법 제4조 제1항 ), 이 경우 “적정가격”이라 함은 당해 토지에 대하여 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 가격을 말하는 것으로 규정되어 있고( 지가공시법 제2조 제2호 ), 기타 지가공시법의 토지가액평가에 관한 기준이나 절차 등은 모두 공시기준일 당시 토지가 갖는 객관적 가치를 평가함에 있어 적절한 것으로 보여지며, 나아가 공시기준일로부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근 토지의 지가변동률, 도매물가상승률 등에 의하여 시점수정을 하여 보상액을 산정함으로써 개발이익을 배제하고 있는 것이므로 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 하고 있는 구 토지수용법 제46조 제2항 의 규정이 완전보상의 원리에 위배되는 것이라고 할 수 없다.

또한 해마다 구체적으로 공시되는 공시지가가 공시기준일의 적정가격을 반영하지 못하고 있다면, 고가로 평가되는 경우뿐만 아니라 저가로 평가되는 경우에도 이는 모두 잘못된 제도의 운영으로 보아야 할 것이고, 그와 같이 제도가 잘못 운영되는 경우에는 지가공시법 제8조 의 이의신청절차에 의하여 시정할 수 있는가 하면, 수용보상액을 평가함에 있어 인근유사토지의 정상 거래가격 참작 등 구 토지수용법 제46조 제2항 소정의 기타사항 참작에 의한 보정방법으로 조정할 수도 있는 것이므로 그로 인하여 공시지가에 의하여 보상액을 산정하도록 한 위 토지수용법이나 지가공시법의 규정이 헌법 제23조 제3항 에 위배되는 것이라고 할 수 없는 것이다.

따라서 구 토지수용법 제46조 제2항 지가공시법 제10조 제1항 제1호 가 헌법에 위반됨을 전제로 한 이 부분 논지는 이유 없다.

(2) 제2점에 대하여

원심판결 이유에 의하면, 원심은, 이 사건 이의재결이 기초한 감정기관들이 그 선정한 표준지와 이 사건 수용대상토지의 품등비교를 함에 있어 구체적인 사유를 밝히지 아니하거나 미흡하게 설시를 하여 제대로 비교되었는지 여부를 알 수 없게 되어 있으므로 이를 기초로 손실보상액을 산정한 이의재결을 위법하다고 한 다음, 개별요인의 품등비교를 객관적으로 납득할 수 있는 상세한 설명을 붙여 한 원심감정인 소외인의 감정결과에 의하여 정당한 손실보상액을 산출하고, 그 결과 원심이 산정한 정당한 보상액이 이의재결에서 정한 손실보상액에 미치지 못한다는 이유로 원고의 청구를 기각하였다.

기록에 의하여 살펴보면 원심감정인의 품등비교에 관한 감정결과에 공정성과 합리성이 결여되었다고는 볼 수 없어 원심의 위 사실인정과 판단은 그대로 수긍이 가고 거기에 소론과 같은 위법은 없다. 이 부분 논지도 이유 없다.

(3) 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자인 원고의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관   최재호(재판장) 배만운 김석수(주심) 최종영

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심급 사건
-서울고등법원 1992.12.9.선고 91구24009

따름판례

- 대법원 1993. 9. 10. 선고 93누5307 판결 [공1993.11.1.(955),2795]

- 대법원 2001. 9. 25. 선고 2000두2426 판결 [집49(2)특,449;공2001.11.15.(142),2365]

- 대법원 2004. 10. 27. 선고 2003두1349 판결 공보불게재

관련문헌

- 허강무 표준지공시지가 기준 토지보상액 산정의 공법적 쟁점 행정법연구 제36호 / 행정법이론실무학회 2013

- 박윤흔 간접손실의 보상가능성 행정판례평선 / 박영사 2011

- 허강무 영업손실보상에 관한 연구 : 권리금 포함여부를 중심으로 토지보상법연구 10집 / 한국토지보상법연구회 2010

- 허강무 정당보상 구현을 위한 손실보상 제도의 개선방안 법학연구 32집 / 전북대학교 출판부 2011

- 정광정 재산권 침해에 대한 손실보상 여부에 관한 연구 법학연구 29집 / 한국법학회 2008

- 성중탁 재개발, 재건축사업 과정에서의 세입자 보상실무 개선방안 법학논집 제18권 제3호 / 이화여자대학교 법학연구소 2014

- 서울행정법원 행정재판실무편람.. III:. 자료집 서울행정법원 2002

- 전광식 공익사업의 시행에 따른 이주대책 및 생활대책 사법논집 . 제49집 / 법원도서관 2009

- 임일도 공익사업용지취득보상법에 관한 소고 부동산법학 9집 / 한국부동산법학회 2003

- 서울행정법원 행정재판실무편람.. II:. 자료집 서울행정법원 2002

- 백현기 토지수용에 있어서 손실보상액 산정의 시기 및 방법 재판자료 68집 (하) / 법원행정처 1995

- 김의환 지장물인 건물의 일부가 수용된 경우 잔여건물부분의 교환가치하락으로 인한 감가보상을 잔여지의 감가보상을 규정한 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제26조 제2항을 유추적용하여 인정할 수 있는지 대법원판례해설 38호 (2002.06) / 법원도서관 2002

- 하종대 간접손실의 보상에 관한 법리 특별법연구 8권 / 사법발전재단 2006

- 정종섭 '93년도 분야별 주요판례회고 : 헌법판례에 대한 회고와 평가 인권과 정의 212호 / 대한변호사협회 1994

- 허강무 공익사업과 개발이익 : 개발이익 배제 및 환수를 중심으로 토지공법연구 40집 / 한국토지공법학회 2008

- 곽종훈 국유재산의 대부 사법논집 26집 / 대법원 법원행정처 1995

- 박형남 토지수용사건 심리의 실제·문제점·개선방안 행정소송실무연구 (98.12) / 서울고등법원 1998

참조판례

- 대법원 1992.3.13. 선고 91누4324 판결(공1992,1317)

- 1993.7.13. 선고 93누2780 판결(동지)

참조조문

- 토지수용법(구) 제46조 제2항

- 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호

- 헌법 제23조 제3항

본문참조조문

- 토지수용법 제46조 제2항

- 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호

- 헌법 제23조 제3항

- 지가공시및토지등의평가에관한법률 제4조 제1항

- 지가공시및토지등의평가에관한법률 제2조 제2호

- 지가공시및토지등의평가에관한법률 제8조

원심판결

- 서울고등법원 1992.12.9. 선고 91구24009 판결