2017구합2186 건축신고 복합민원 불허가처분 취소

고창군수

2018 . 7 . 5 .

2018 . 8 . 23 .

1 . 원고의 청구를 기각한다 .

2 . 소송비용은 원고가 부담한다 .

피고가 2017 . 5 . 17 . 원고에게 한 건축신고 복합민원 불허가 처분을 취소한다 .

1 . 처분의 경위

가 . 당사자들의 지위

원고는 전북 고창군 부안면 검산리 ○○○ 임야 합계 29 , 784㎡ ( 이하 ' 이 사건 신청 지 ' 라고 한다 ) 지상에 동식물관련시설인 돈사를 신축하기 위해서 2016 . 12 . 19 . 경 피고 에게 건축허가 복합민원 신청 ( 이하 ' 이 사건 신청 ' 이라고 한다 ) 을 하였다 .

나 . 이 사건 처분

피고는 이 사건 신청에 대해 아래와 같은 사유를 들어 , 2017 . 5 . 17 . 건축허가 복 합민원 불허가 처분 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라고 한다 ) 을 하였다 .

다 . 원고는 2017 . 6 . 이 사건 처분에 불복하여 전라북도 행정심판위원회에 행정심판 을 청구하였으나 , 전라북도 행정심판위원회는 2017 . 8 . 31 . 원고의 청구를 기각하였다 . [ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 , 3 , 4 , 5호증 , 을 제1 , 2 내지 6호증 ( 가지번호가 있 는 경우 가지번호를 포함한다 . 이하 같다 ) 의 각 기재 또는 영상 , 이 법원의 현장검증 결과 , 변론 전체의 취지

2 . 원고 주장 요지

가 . 이 사건 조례의 무효 주장

만약 , 고창군 가축사육제한 조례 ( 이하 ' 이 사건 조례 ' 라고 한다 ) 가 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 ( 이하 ' 가축분뇨법 ' 이라고 한다 ) 제8조 제1항 제1호 내지 제5호에 서 열거된 지역에 해당하지 않는 곳을 가축사육제한지역으로 지정한 경우 , 이 사건 조 례는 가축분뇨법 제8조 제1항의 위임 범위를 넘는 것으로서 당연 무효이고 , 무효의 조 례에 터잡은 이 사건 처분 역시 위법하므로 , 취소되어야 한다 .

그런데 , 이 사건 조례에서 일부제한지역으로 규정된 ' 전부제한지역 경계선으로부터 가장 가까운 지적 · 임야도상 직선거리 2킬로미터 이내 ' 는 ① 주거 밀집지역으로 생활환 경의 보호가 필요한 지역이라거나 , ② 수도법 제7조의 규정에 따른 상수원보호구역 , 환 경정책기본법 제22조의 규정에 따른 특별대책지역 및 그 밖에 이에 준하는 수질환경보 전이 필요한 지역이라거나 ③ 환경정책기본법 제10조의 규정에 따른 환경기준을 초과 한 지역 그 어디에도 해당되지 않는바 , 이 사건 조례 제4조 제2항 [ 별표 1 ] 은 위임 법 률인 가축분뇨법 제8조 제1항에 위배된 것으로서 무효이다 .

나 . 재량권 일탈 · 남용 주장

이 사건 신청지는 선운사로부터 직선거리로 3 . 5킬로미터 가량 떨어진 곳에 위치하 고 있어 산운산도립공원구역이나 자연환경보전지역 내에 위치하고 있지 않다 . 또한 , 이 사건 신청지는 외부로 잘 드러나지 않는 구조로서 , 돈사가 건립되더라도 주변환경과 조화를 이루지 않을 염려가 없으며 , 인근 선운산도립공원 ( 자연환경보전지역 ) 의 지속적 인 보전과 관리에 아무런 지장을 초래하지 아니하고 , 나아가 이 사건 신청지에 건립될 돈사에는 특허등록된 ' 원시스템 방식 ' 이 적용될 것인데 , 위 방식은 450미터 밖에서는 악취가 감지되지 않는 등 오염물질을 거의 배출하지 않도록 설계되어 있어 이 사건 신 청으로 말미암아 주변 자연생태계 파괴 , 주거환경 피해 , 농업용수의 오염 등 어떠한 환 경오염도 발생할 가능성이 없다 . 결국 , 피고가 내세운 이 사건 각 처분은 부당하고 피 고의 이 사건 처분은 비례 , 평등의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다 . 3 . 판단

가 . 관련 법령

별지 관계법령 기재와 같다 .

나 . 이 사건 조례가 상위법령의 위임한계를 벗어나 무효인지 여부

1 ) 관련 법리

지방자체단체가 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙 을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하고 , 그 법률의 위임을 벗어나서는 국민의 권 리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다고 할 것이므로 , 위와 같은 위임의 한계를 벗 어나서 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다 ( 대 법원 2012 . 11 . 22 . 선고 2010두19270 전원합의체 판결 등 참조 ) , 특정 사안과 관련하 여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지를 판단할 때는 , 당해 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용 , 규정의 체계 , 다른 규정과의 관계 등 을 종합적으로 살펴야 하고 , 위임 규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어 났는지 , 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소 하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 등도 아울러 고려해야 한다 ( 대법원 2012 . 10 . 25 . 선고 2010두25077 판결 등 참조 ) .

2 ) 판단

위 법리에 입각하여 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 비추어 보면 , 이 사건 조례 제4조 제2항 [ 별표 1 ] 은 수권 규정인 가축분뇨법 제8조의 문언상 한계를 일탈하거나 위임받은 사항을 구체화하는 정도를 벗 어나 법령상 가축사육을 제한할 근거가 없는 지역에 대해서까지 가축사육을 제한하였 다고 할 수 없어 위임의 한계를 벗어났다고 볼 수 없다 .

( 가 ) 가축분뇨법 제8조 제1항은 그 각 호에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한 이 필요하다고 인정되는 지역으로서 일정한 구역의 지정과 그 구역에서 가축사육의 제 한에 관한 사항을 지방자치단체의 조례로 규율하도록 위임하는 취지를 규정한 것으로 서 , 위 조항에서는 ' 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전 ' 이라는 목적을 위하여 ' 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 , 상수원보호구역 등 수질환 경보전이 필요한 지역 , 환경기준 초과지역 ' 등을 대상으로 가축사육을 제한하는 구역을 지정하도록 규정함으로써 가축사육 제한구역의 실질적 기준의 대강을 정하는 한편 , 가 축사육 제한구역 지정에 관한 기준의 세부 내용은 각 지방자치단체의 실정 등에 맞게 전문적 · 기술적 판단과 정책적 고려에 따라 규율할 필요성을 인정하여 ' 지역주민의 생활 환경보전 ' , ' 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 ' 과 같은 추상적인 개념 을 사용함으로써 시장 · 군수 · 구청장이 가축사육 제한구역을 지정하기 위한 구체적인 기 준을 조례로 정하도록 한 것이다 ( 대법원 2016 . 5 . 12 . 선고 2012두15838 판결 ) .

( 나 ) 가축분뇨법 제8조 제1항에 의하면 , ① 시장 · 군수 · 구청장은 지역주민의 생활 환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 특정한 지역 중 가축사육의 제한이 필요하 다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정 · 고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있고 , ② 위 특정한 지역에는 주거밀집 지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 ( 제1호 ) , 수도법 제7조에 따른 상수원보호구 역 , 환경정책기본법 제38조에 따른 특별대책지역 , 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역 ( 제2호 ) , 환경정책기본법 제12조의 규정에 따른 환경기준을 초과한 지역 ( 제 4호 ) 등이 있다 .

( 다 ) 그러면서도 가축사육 제한지역 지정에 관한 기준의 세부 내용은 해당 지방 자치단체의 실정 등에 맞게 전문적 · 기술적 판단과 정책적 고려에 따라 규율할 필요성 을 인정하여 ' 지역주민의 생활환경보전 ' , ' 주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 ' , ' 수질환경보전이 필요한 지역 ' 과 같은 추상적인 개념을 사용함으로써 시장 · 군수 · 구청장이 가축사육 제한지역을 지정하기 위한 구체적인 기준을 조례로 정하도록 위임 한 것이다 ( 대법원 2017 . 4 . 7 . 선고 2014두37122 판결 참조 ) .

( 라 ) 가축분뇨법 제8조의 위임에 따라 제정된 이 사건 조례는 , ' 제한지역 ' 이란 ' 가축사육의 일부 또는 전부의 사육을 제한하는 지역을 말한다 ' 고 규정 ( 제2조 제3호 ) 하 고 , 가축사육 제한지역에 관하여 ' 군수는 가축분뇨법 제8조 제1항에 따른 가축사육제한 지역을 전부제한지역과 일부제한지역으로 구분하여 지정하도록 되어 있고 ( 제3조 ) , 그 지역은 [ 별표 1 ] 과 같다 ( 제4조 제2항 ) 고 규정하고 있다 .

구체적으로 ' 자연환경보전지역과 주거 밀집지역 내 주택 등의 부지경계선으 로부터 2 , 000m 이하 지역 ' 을 돼지에 관한 가축사육 제한거리로 정하는 한편 ( 별표 1 참 조 ) , 예외적으로 일부제한지역 내에서도 사육가능한 돼지의 경우 2마리 이하로 허용 ( 별 표 3 참조 ) 하는 등 가축사육 제한구역의 의미와 효력에 관하여 구체적으로 규정하고 있다 ( 이 사건 조례가 2017 . 3 . 27 . 개정되기 전 시행된 조례 ( 전라북도고창군조례 제 2169호 ) 에서는 돼지의 경우 1 , 000m로 그 거리를 제한하고 있었다 .

( 마 ) 한편 , 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음 여러 사 정들 , 즉 ① 가축분뇨법 제8조 제1항의 ' 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 ' 을 정함에 있어 반드시 주거 밀집지역과의 거리만을 고려할 것이 아니고 생활환 경2 ) 이라는 관점을 고려하여 가축사육 제한거리를 보다 충분하게 설정할 수 있다고 보 이는 점 , ② 가축분뇨법 제8조 제1항에서 사육하는 가축의 수 내지 축사의 규모 , 친환 경시설의 설치 여부 등에 따라 가축사육 제한구역을 세부적으로 지정할 것까지 요구하 고 있지는 않은 점 , ③ 가축분뇨법 제8조 제1항의 규정 형식과 취지상 , 가축사육 제한 구역지정은 자치사무의 성격을 띠고 있어 이와 관련하여 각 지방자치단체가 비교적 광 범위한 자치입법권을 갖고 있으므로 , 고유한 지리적 환경적 특성 , 산업구조의 차이에 따른 환경오염의 다양한 양상 등을 고려할 수 있다 할 것인 점 , ④ 이에 피고는 고창 군의 실정 등에 맞게 축산농가의 의견 등을 종합적으로 고려하여 가축사육 제한구역을 정한 것으로 보이고 , 인근 가축사육 제한 구역에 비교하여 이 사건 조례가 과도한 기 준을 설정하였다고 보기는 어려워 이 사건 조례가 행한 제한이 반드시 적정하지 않다 . 고 쉽사리 단정하기 어려운 점 [ 원고가 제출한 가축사육시설 설치제한 범위 및 조건에 관한 연구서 ( 갑 15호증 ) 에 따르면 , 돼지의 경우 주거밀집지역과 최소 제한거리로 2 , 000 두 이하의 경우 180m , 3 , 000두 이하의 경우 250m , 4 , 000두 이하의 경우 320m로 각 최소한의 제한거리를 설정하도록 규정되어 있기는 하나 , 위 제한은 하나의 학술적 기 준일 뿐 반드시 따라야할 기준이 되기는 어렵다 ] 등을 고려할 때 , 이 사건 조례 제4조 제2항 [ 별표 1 ] 에서 돼지에 관한 가축사육 일부제한지역으로 " 전부제한지역 경계선과 주거밀집지역내 주택 또는 건축법 시행령 별표1에서 정하는 의료시설 , 교육연구시설 , 노유자시설 , 수련시설 , 숙박시설 , 관광휴게시설의 부지경계선으로부터 가축사육시설의 부지경계선의 가장 가까운 지적 · 임야도상 직선거리로 2 , 000m이하 지역 " 으로 규정한 것은 가축분뇨법 제8조 제1항 제1호의 ' 지역주민의 생활환경보전 ' 을 위하여 ' 주거 밀집 지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 ' 을 그 의미 내에서 구체화한 것으로 볼 수 있다 .

3 ) 소결론

결국 , 이와 다른 전제에서 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 주장은 이유가 없다 .

다 . 재량권 일탈 · 남용 여부

1 ) 관련 법리

( 가 ) 건축법 제11조 제1항 , 제5항 제3호 , 국토계획법 제56조 제1항 제1호 , 제2 호 , 제58조 제1항 제4호 , 제3항 , 같은 법 시행령 제56조 제1항 [ 별표 1의2 ] ' 개발행위 허가기준 ' 제1호 ( 라 ) 목 ( 2 ) 를 종합하면 , 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허 가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허 가의 성질을 아울러 갖는데 , 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한 다 . 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익 판단에 관한 재량의 여지를 감안하 여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고 , 사실오인과 비례 평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다 .

( 나 ) 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈 · 남용 여부를 심사할 때에는 , 해당지역 주민들의 토지이 용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다 . 그러므로 그 심사 및 판단에는 , 우리 헌법이 " 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며 , 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다 " 라고 규정하여 ( 제35조 제1항 ) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가 와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점 , 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여 , 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리 · 의 무와 국가 및 지방자치단체 , 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편 ( 제1조 , 제4조 , 제5조 , 제6조 ) , 국가 · 지방자치단체 · 사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점 ( 제2조 ) , ' 환경오염 발생 우려 ' 와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요 건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정 이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다 ( 대법원 2017 . 3 . 15 . 선고 2016두55490 판결 참조 ) .

2 ) 판단

( 가 ) 인정사실

① 이 사건 신청지는 농림지역 , 보전관리지역에 속하고 ( 을 제11호증의 2 , 제13 호증의 3 참조 ) , 이 사건 신청지와 직선거리 100m 거리에는 선운산국립공원이 위치하 고 있으며 선운산도립공원구역은 자연환경보전지역이다 .

② 이 사건 신청지는 ' 전부제한지역 ( 자연환경보전지역 ) 으로부터 1 , 000m 이내 ' , ' 주거밀집지역 내 주택 등의 부지경계선으로부터 직선거리 2 , 000m 이내 ' 에 위치하고 있어 , 이 사건 조례에서 정한 가축사육이 제한되는 ' 일부 제한지역 ' 에 속한다 ( 을 제11 호증의 2 참조 ) .

③ 이 사건 신청지 뒤편에는 소요산이 위치해 있고 , 그 앞으로 점점 지대가 낮 아지며 저수지 , 주택 , 민박시설 ( 이 사건 신청지로부터 직선거리 800m 내에 펜션이 존 재한다 ) 이 각 위치해 있고 , 이 사건 신청지 주변에는 선운사로 통하는 ' 질마재길 ' 이라는 탐방로가 조성되어 있다 .

④ 이 사건 신청지에 건축이 예정된 돈사는 총 29 , 784m , 지상에서 연면적 21 , 101 . 16m² ( 용적율 70 . 85 % ) 인 돈사 ( 퇴비사 및 사무실 포함 ) 총 10개 동 규모에 이른 다 .

⑤ 원고는 이 사건 돈사로 인해 자연경관 , 인근환경 , 오염물질 , 폐기물 , 소음 , 비 산먼지 등 항목별로 구별하여 이를 방지하기 위한 피해방지계획서 ( 갑 제2 - 4호증 ) 와 신 규 양돈시설에서 발생될 악취 등을 예상하여 분석한 감정서 ( 갑 제11호증 ) 를 각 제출한 바 있다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제2 , 9 , 11 , 13호증 , 을 제8호증 ( 가지번호가 있는 경우 가지번호를 포함한다 . 이하 같다 ) 의 각 기재 또는 영상 , 이 법원의 현장검증 결과 , 변 론 전체의 취지

( 나 ) 앞서 본 법리에 입각하여 위 인정사실에다가 앞서 든 증거들에 변론 전체 의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 더하여 볼 때 , 이 사건 신청지는 가축 사육이 일부 제한되는 지역에 속하는데다가 , 나아가 이 사건 신청지에 건립될 돈 사를 운영할 경우 주변경관과 부조화 , 환경오염의 우려 등 개발행위허가기준에 부적법 하다는 이유로 이 사건 신청을 불허한 이 사건 각 처분사유의 타당함을 인정할 수 있 고 , 이러한 환경오염 등을 방지할 중대한 공익상의 필요를 이유로 한 이 사건 처분에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 보기 어렵다 .

① 앞서 본 바대로 개정 전 구 고창군 가축사육제한 조례에서는 돼지에 관한 가축사육 제한구역을 경계선으로부터 ' 직선거리 1 , 000m 이내 ' 로 설정하였다가 , 이 사건 처분에 앞서 시행 중이던 이 사건 조례에서는 ' 2 , 000m 이내 ' 로 그 제한범위를 확대하 였다 .

가축사육은 축사에서 발생하는 축산분뇨로 인해 오 · 폐수 , 악취 , 분진 , 해충 등 복합적인 방법으로 그 주변에 환경오염을 유발할 뿐만 아니라 토양 , 수질 , 대기 등의 다양한 환경 영역의 오염원이 되고 , 고창군은 농업을 주된 경제기반으로 하고 있는 전 형적인 농촌 지역에 해당하므로 , 저수지와 하천의 수질을 보전하여 양질의 농업용수를 확보하고 농작물의 생산력을 확대하는 것은 고창군에게 무엇보다도 중요한 행정 과제 이자 정책 방향이라고 할 것인바 , 고창군 의회가 해당 지역의 실정에 맞게 정책을 세 우고 , 그 전문적 · 기술적인 판단에 따라 규율할 필요성을 인정하여 조례로써 가축사육 제한지역의 지정기준과 그 범위를 정하였다면 , 그 판단이 객관적으로 명백하게 잘못되 었거나 사회통념에 비추어 현저하게 타당성을 잃어 불합리하다고 인정할만한 특별한 사정이 없는 이상 가능한 한 이를 존중하여야 한다 .

결국 , 이 사건 신청 당시의 기준에 의하더라도 , 이 사건 신청지로부터 직선거 리 1 , 000m 이내에 자연환경보전지역 ( 선운산도립공원구역 ) 이 위치하고 있는데다가 이 사건 처분 당시를 기준으로 2 , 000m 이내에 주거밀집지역이 위치하고 있는 이상 , 이 사 건 신청은 이 사건 조례에서 정한 돼지 사육을 위한 거리제한 규정 ( 직선거리 2 , 000m 이내 ) 을 준수하지 못한 것이다 .

② 이 사건 신청지 인근 지역의 토지이용실태 , 특히 인근의 선운산도립공원과 그 도립공원으로 이어지는 질마재길의 조성 및 유지 , 그 지역을 자연환경보전지역으로 지정된 특성을 각 고려할 때 , 이 사건 신청지에 돈사가 건축되어 운영될 경우 악취 , 수 질오염 , 토양오염 등의 환경오염이 발생될 경우 , 인근 자연환경보전지역으로서의 가치 훼손 등의 위험성을 배제할 수 없다 .

③ 축사에서 발생하는 가축분뇨가 퇴비로써 토양에 살포되면 그 토양을 직접 오염시킬 뿐만 아니라 토양에 남아있던 유해성분이 강우나 땅속으로 스며들어 지하수 를 따라 하천으로 유출되어 수질을 오염시킬 가능성이 충분히 있는데다가 , 이 사건 신 청지의 지형적인 요인 ( 이 사건 신청지는 지대가 점점 낮아지면서 인근 저수지로 이어 지는 구조로 되어 있다 ) 뿐만 아니라 , 사람이 축사에서 발생한 오 · 폐수를 제대로 처리하 지 않고 방류하거나 축산분뇨를 야적 · 방치하는 등 인위적인 요인도 수질 · 토질 · 대기질을 오염시키는 데에 주요한 원인이 될 수 있는데 , 원고의 주장대로 이 사건 신청지에 특 허받은 기술 ( 갑 제12호증 , 원 시스템의 양돈 분뇨처리 돈사순환처리방식 ) 로 이 사건 신 청지에서 발생되는 분뇨 등을 과학적으로 처리할 예정이라고 하더라도 , 이 사건 신청 지에서 발생하는 가축분뇨와 오 · 폐수 등 오염물질이 저수지나 하천의 수질에 아무런 영향을 미치지 않는다고 단정할 수 없다 .

④ 환경오염 , 생활환경과 보건위생에 대한 피해는 일단 발생한 이후에는 사후 적 규제만으로 그 회복에 한계가 있을 수 있는데다 , 이 사건 처분의 공익상의 필요로 서 장래 발생할 수 있는 상황과 파급효과에 대한 피고의 예측은 현저히 합리성을 결여 하였다고 보기 어려운 이상 폭넓게 존중될 필요가 있다 .

⑤ 반면 , 원고의 이 사건 돈사의 신축 · 운영이 부득이하고 불가피한 것이라고 는 보기 어렵고 , 이 사건 처분으로 인한 원고의 재산권 행사에 대한 제약이라는 불이 익이 위와 같은 이 사건 처분의 공익적 목적에 비하여 현저히 크다고 볼만한 사정을 발견하기 어려우며 , 달리 이 사건 처분이 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 특별한 사정이 있다고 할 수도 없다 .

⑥ 이 사건 신청지 인근에 계사가 1993년경부터 존재하여 운영 중이고 , 인근 에 토석채취 장소 등도 현재 개발행위가 완료되어 운영 중이라고 하더라도 , 이 사건 신청지는 계사가 아닌 돈사로 건립될 예정인 점 , 계사에 대한 허가는 오래전 이루어진 것으로 이 사건 처분의 불평등 여부를 판단함에 있어 동일한 기준이 적용될 수 없는 점 등을 고려하면 , 위 사정을 들어 개발행위를 불허한 이 사건 처분이 평등의 원칙을 위배한 것이라고 단정하기 어렵고 , 원고가 거론한 한우사육시설 등에 대한 피고의 허 가처분 ( 갑 16호증 ) 의 경우 , 이 사건과 달리 우사에 대한 것이고 , 우사는 이 사건 조례 에 의하면 그 제한범위가 직선거리로부터 500m 이내로 정해져 있는데 , 갑 제16호증의 4의 영상에 따르면 , 위 우사는 주거밀집지역으로부터 500m 범위 밖에서 건립될 예정 이어서 , 우사에 대한 건축허가를 조례를 위반한 처분으로 보기도 어려운바 , 위 사정들 만으로 이 사건 처분이 형평성에 어긋난다고 보기 어렵다 .

라 . 소결

결국 , 피고의 이 사건 각 처분사유는 타당한 것으로 인정되고 , 이 사건 처분에 재 량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 할 수 없다 .

4 . 결론

그렇다면 , 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판 결한다 .

재판장 판사 이현우

판사 김소연

판사 송한도

1 ) 이 사건 신청당시 ( 2016 . 12 . 19 . ) 시행 중이던 구 고창군 가축사육제한 조례 ( 시행 2015 . 8 . 19 . , 전라북도고창군조례 제2169호 )

에 따르면 , 돼지사육에 제한되는 거리는 1 , 000m로 규정되어 있었다 . 이후 , 이 사건 처분 당시 시행된 구 고창군 가축사육 제

한 조례 ( 시행 2017 . 3 . 27 . , 전라북도고창군조례 제2169호 ) 에서는 그 거리가 2 , 000m로 변경되었다 .

2 ) 환경정책기본법 제3조 제3호에서 ' 생활환경이란 대기 , 물 , 토양 , 폐기물 , 소음 · 진동 , 악취 , 일조 , 인공조명 등 사

람의 일상생활과 관계되는 환경을 말한다 ' 고 규정하고 있다 .

별지

관계법령

■ 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률

제8조 ( 가축사육의 제한 등 )

① 시장 · 군수 · 구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호

의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여

는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정 · 고시하여 가축의 사

육을 제한할 수 있다 . 다만 , 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있

으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지

정 · 고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다 .

1 . 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 .

2 . 「 수도법 」 제7조에 따른 상수원보호구역 , 「 환경정책기본법 」 제38조에 따른 특별대책지역 ,

그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역

3 . 「 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 」 제4조제1항 , 「 낙동강수계 물관

리 및 주민지원 등에 관한 법률 」 제4조제1항 , 「 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한

법률 」 제4조제1항 , 「 영산강 · 섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 」 제4조제1항

에 따라 지정 · 고시된 수변구역

4 . 「 환경정책기본법 」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역

5 . 제2항에 따라 환경부장관 또는 시 · 도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지

정 · 고시하도록 요청한 지역

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제58조 ( 개발행위허가의 기준 등 )

① 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내

용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다 .

1 . 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 . 다만 , 개

발행위가 「 농어촌정비법 」 제2조 제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등

대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다 .

2 . 도시 · 군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것

3 . 도시 · 군계획사업의 시행에 지장이 없을 것

4 . 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 , 건축물의 높이 , 토지의 경사도 , 수목의 상태 ,

물의 배수 , 하천 호소 습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것

5 . 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것

③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성 , 지역의 개발상황 , 기반

시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다 .

1 . 시가화 용도 : 토지의 이용 및 건축물의 용도 · 건폐율 · 용적률 · 높이 등에 대한 용도지역의 제

한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역 · 상업지역 및 공업지역

2 . 유보 용도 : 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화

또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역 생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로

정하는 지역

3 . 보전 용도 : 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화

하여 적용할 수 있는 보전관리지역 · 농림지역 · 자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으

로 정하는 지역

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령

제56조 ( 개발행위허가의 기준 )

① 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다 .

④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다 .

[ 별표 1의2 ]

개발행위허가기준 ( 제56조 관련 )

1 . 분야별 검토사항

1 . 분야별 검토사항 ■ 고창군 가축사육 제한 조례

[ 시행 2017 . 3 . 27 . ] [ 전라북도고창군조례 제2318호 , 2017 . 3 . 27 . . 일부개정 ]

제1조 ( 목적 )

이 조례는 「 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 」 , 같은 법률 시행령 및 같은 법률 시행규칙 에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다 .

제2조 ( 정의 ) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다 . < 개정 2012 . 2 . 6 , 2015 . 8 . 19 >

1 . " 가축 " 이란 소 · 돼지 · 말 · 닭 · 젖소 · 오리 · 양 ( 염소 등 산양을 포함한다 ) , 사슴 , 메추리 및 개를

말한다 .

2 . " 주거밀집지역 " 이란 관리지역 , 농림지역 안의 자연발생적으로 5호 이상의 주택이 형성된

자연부락을 말한다 . 이 경우 주택간의 거리는 주택이 존재하는 가장 가까운 지적경계선

으로부터 50m로 한다 .

3 . " 제한지역 " 이란 가축사육의 일부 또는 전부의 사육을 제한하는 지역을 말한다 .

4 . " 현대화 " 란 기존의 낡은 축사를 개축으로 축사환경을 개선하는 것을 말한다 .

5 . " 가구 " 란 「 건축법 」 상의 단독주택과 공동주택 ( 가구수 ) 으로 하고 , 「 농어촌주택개량촉진법 」

상의 빈집은 가구로 산정하지 않는다 .

제3조 ( 제한지역 )

군수는 「 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 」 ( 이하 " 법 " 이라 한다 ) 제8조제1항에 따른 가축사 육 제한지역을 전부제한지역과 일부제한지역으로 구분하여 지정할 수 있다 .

제4조 ( 가축사육의 제한 등 )

① 군수는 제3조에 규정된 제한 지역 안에서 축사의 신축 및 증축 등을 제한할 수 있다 .

② 제3조에서 규정하고 있는 " 전부제한지역 " 과 " 일부제한지역 " 은 별표 1과 같다 .

1 . 전부제한지역 안에서는 가축을 사육할 수 없다 . 다만 , 가정의 정서와 취미생활을 위하여

사육 가능한 축종 및 두수는 별표 2와 같다 .

2 . 일부 제한지역 안에서 법 제11조에 따른 허가대상 및 신고대상 가축분뇨 배출시설을 설

치하여 가축을 사육할 수 없으며 사육 가능한 축종 및 두수는 별표 3과 같다 .

③ 생략

[ 별표 1 ] < 개정 2012 . 2 . 6 , 2015 . 8 . 19 , 2017 . 3 . 27 >

가축사육 제한구역 ( 제4조제2항 관련 )