부산지방법원 2017.5.25.선고 2016구합25155 판결

가. 원고는 2016. 9. 21. 피고에게 부산 사상구 엄궁동 149-1(이하 '신청부지'라 한다)에 위치한 지하 2층 지상 10층 철근콘크리트조 슬래브 지붕 건물(이하 '이 사건 건물'이라 한다)의 용도를 관광숙박시설에서 장례식장으로 변경하고, 건물 일부를 증축하는 내용의 건축 · 대수선 · 용도변경허가신청을 하였다(이하 '이 사건 신청'이라 한다). 나. 피고는 2016. 11. 24. 원고에게 아래와 같은 이유로 이 사건 신청을 불허가하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

1) 신청부지에 진출입하는 차량의 진입로 등을 결정한 '교통영향평가'에 따르면 낙동대로에 접한 차량출입구를 주출입구로 사용하도록 제시하고 있고, 위 낙동대로에 접한 차량출입구를 이용하기 위해서는 부산광역시 사상구 소유의 토지(부산 사상구 엄궁동 150-1)를 점용해야 한다. 그런데 위 사상구는 지역관광 활성화, 관광호텔 시설 이용자의 공공편의 등 지역발전 및 공익을 위해 차량 진출입로로 도로점용허가를 하였으나, 지역발전 및 공익에 반하는 시설인 장례식장 용도에 대하여서는 지속해서 도로점용허가가 불가하며, 장례식장으로 용도변경 시는 위 토지의 일부를 용도폐지 검토하여 독지(공원)조성 등 행정목적에 필요한 공공시설로 변경할 예정이므로, 위 토지의 점용이 전제되는 건축계획의 허가는 불가하다.

2) 도시.군계획시설의 결정 구조 및 설치기준에 관한 규칙 제146조에 따르면 장례식장은 인근의 토지이용계획을 고려하여 설치하되 인구밀집지역 등과 가까운 곳에는 설치하지 아니하도록 규정하고 있는바, 신청부지 도로 건너편은 인구밀집지역으로 장례식장의 입지여건에 적합하지 않다.

3) 현재 사상구에서 운영되는 장례식장은 5개 업소로 신청부지 인근 사하구 9개 업소를 포함할 때 엄궁동 주변에 장례식장이 지나치게 편중되어 있다.

4) 향후 사상스마트시티 조성, 인근 엄궁농산물도매시장 이전에 따른 개발계획, 엄궁대교 건설 등 사상구의 장래 개발계획 등을 고려할 때, 지역의 균형발전에 저해되는 시설인 장례식장 용도는 적합하지 않다.

5) 장례식장으로 용도변경에 대해 주민 공개행정 결과 엄궁동 주민 대부분(15,833명)이 서부산발전의 저해 및 쾌적한 주거환경 교통환경의 침해 등을 사유로 반대의견을 제출하는 등 공공복리의 증진에 반하는 시설이다.

[인정근거] 다둠 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법성 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래에서 보는 바와 같이 관계 법령이 정하지 않은 사유를 내세워 건축물의 용도변경 등을 불허한 것으로 그 처분사유가 존재하지 않고, 행정의 자기구 속의 원칙, 평등의 원칙을 위반하거나 재량권을 남용하거나 일탈한 위법한 처분이다.

1) 이 사건 신청 당시 원고는 낙동대로 진입을 위한 진입도로 개설 시 필요한 도로점용허가를 득한 상태여서 낙동대로를 통한 진입로 개설에 아무런 문제가 없음에도 피고는 처분 당시의 법령과 사실상태가 아닌 장래 도로점용허가가 불가능함과 사상구의 장래 개발계획 등을 이유로 이 사건 치분을 하였다. 또한 원고는 피고의 교통영향평가 개선필요사항을 반영하여 낙동대로를 통한 진입로를 개설하도록 계획한 것인데, 피고는 위 진입로 확보를 위해 필수적인 부분의 도로점용허가를 불허할 예정이란 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이는 피고의 교통영향평가 개선필요사항을 이행한 것이 거부사유가 되는 결과가 되어 행정의 자기구속의 원칙에도 위반된다.

2) 원고는 이 사건 건물의 구입비용, 용도변경을 위한 건축설계용역, 교통영향평가 등 각종 용역비용 등 상당한 비용을 지출하였고, 신청부지 인근에는 공장과 차고지, 물류창고 등만 있을 뿐 주거지가 존재하지 않아 위 건물의 용도변경으로 주변지역의 토지이용에 전혀 영향을 미치지 않는다. 그럼에도 인근 주민들의 민원제기 등을 이유로 피고가 이 사건 처분을 한 것은 재량권 일탈 또는 남용에 해당한다. B 장례식장이나 C장례식장 건물에 대하여는 장례식장으로의 용도변경허가가 이루어진 점 등에 비추어 보면 평등의 원칙에도 반한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 건축허가 등의 제한사유 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2004. 6. 24. 선고 2002두3263 판결, 대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결 등 참조).

건축법 제19조는 제1항에서 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다고 규정하고, 제2항에서 그 허가대상과 신고대상을 구분하고 있는데 같은 조 제4항의 각 호의 각 시설군에 속하는 건축물의 용도를 상위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우는 허가대상에 해당한다.

이 사건에 관하여 보건대, 관광숙박시설은 건축법 제19조 제4항 제5호의 '영업 시설군'에 속하고[구 건축법 시행령(2017. 2. 3. 대통령령 제27832호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제14조 제5항 제5호, 제3조의5 별표 1 제15호 나목], 장례식장은 건축법 제19조 제4항 제2호 '산업 등 시설군'에 속하므로(구 건축법 시행령 제14조 제5항 제2호, 제3조의5 별표 1 제28호 가목), 이 사건 건물의 기존 용도인 관광숙박시설에서 장례식장으로 변경하려는 이 사건 신청은 허가대상에 해당한다. 따라서 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유, 즉 주민들의 민원이 있다거나 엄궁동 주변에 장례식장이 편중되어 있다는 사정만으로 이 사건 신청을 불허할 수는 없다(위 사유들은 아래 2) 다)항의 이 사건 신청을 불허할 중대한 공익상의 필요를 판단하는 요소에 불과하다).

2) 이 사건 처분사유에 대한 판단

가) 교통영향평가를 반영한 사업계획 실행의 가능성도시교통정비 촉진법 제16조 제1항에 의하면 사업자는 대상사업 또는 그 사업계획에 대한 승인 인가·허가 또는 결정 등(이하 "승인등"이라 한다)을 받아야 하는 경우에는 그 승인등을 하는 기관의 장(이하 "승인관청"이라 한다)에게 대통령령으로 정하는 시기까지 교통영향평가 결과를 정리한 서류(이하 "교통영향평가서 "라 한다)를 제출하여야 하고, 제20조 제1항에 의하면, 승인등을 받아야 하는 사업자는 제16조 제4항에 따라 개선 필요사항 등을 통보받은 경우에는 그 내용을 반영한 사업계획등을 승인 관청에 제출하여야 한다.

다툼이 없거나 을 제2, 3, 7, 11호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2011. 12. 27. 이 사건 건물 및 신청부지의 소유권을 취득한 사실, 원고는 2015. 12. 14. 피고로부터 부산 사상구 엄궁동 149-1 앞 도로 1,079m²에 대해 2016. 1. 1.부터 2018. 12. 31.까지 도로점용허가를 받은 사실, 원고가 이 사건 신청에 앞서 승인 관청인 피고에게 교통영향평가서를 제출한 사실, 피고는 부산광역시 사상구에 교통영향평가 심의위원회가 구성되어 있지 않아 부산광역시 교통영향평가 심의위원회에 원고의 교통영향평가서에 대한 심의를 요청하였고, 부산광역시는 2016. 11. 16. 원고에게, 적정 차량 진출입구 설정을 위해 낙동대로 차량출입구를 설치(우회전 진출입)하는 내용을 포함한 개선필요사항을 통보하였고, 원고는 피고에게 위 개선필요사항을 반영하여 수정된 교통영향평가를 제출한 사실, 위 낙동대로 차량출입구 설치를 위해 부산 사상구 엄궁동 149-1 앞 도로 1,079m에 대한 도로점용허가가 필요한 사실을 인정할 수 있다.

행정처분의 적법 여부는 특별한 사정이 없는 한 그 처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 한다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두4464 판결, 대법원 1996. 12. 20. 선고 96누9799 판결 등 참조).

이 사건 처분 당시 원고가 부산 사상구 엄궁동 149-1 앞 도로 1,079㎡에 대한 도로점용허가를 받은 상태여서 낙동대로 차량출입구 설치가 가능하다 할 것이고, 피고가 장래에 위 도로에 대한 도로점용허가를 불허가하거나 위 도로를 용도폐지하여 녹지 (공원)조성 등 공공시설로 변경할 예정이라는 점을 들어 이 사건 신청을 불허가할 수는 없다. 나아가 피고 및 피고보조참가인은 위 도로점용허가가 원고의 관광숙박시설 운영을 전제로 한 것이므로 원고가 지역발전 및 공익에 반하는 장례식장을 운영한다면 공익을 이유로 도로점용허가를 취소할 수 있다고 주장하나, 고인의 죽음을 애도하고 사후명복을 기원하는 시설인 장례식장을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수 없고(대법원 2004. 6. 24. 선고 2002두3263 판결 등 참조), 장례식장에 대한 부정적인 정서 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 장례식장으로의 용도변경이 지역발전이나 공익에 반한다고 볼 수도 없어 피고 및 피고보조참가인이 주장하는 사유만으로 위 도로점용허가의 취소가 가능하다고 보기도 어렵다.

나) 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제146조가 규정한 장례식장의 결정기준 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제146조는 장례식장의 결정기준으로 인근의 토지이용계획을 고려하여 설치하되, 인구밀집지역이나 학교· 연구소 · 청소년시설 또는 도서관 등과 가까운 곳에서는 설치하지 아니할 것(1호), 주위의 다른 건축물 등과 차단되도록 외곽에 녹지대 또는 조경시설을 둘 것(2호), 대중교통 수단과의 연결이 쉬운 곳에 설치할 것(3호), 준주거지역 · 일반상업지역·근린상업지역 · 일반공업지역 · 준공업지역 · 보전녹지지역·자연녹지지역 및 계획관리지역에 한하여 설치할 것(4호)을 들고 있다.

위 규칙은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제43조 제2항에 의한 도시·군계 획시설의 결정·구조 및 설치의 기준과 같은 법 시행령 제2조 제3항에 의한 기반시설의 세분 및 범위에 관한 사항을 규정함을 목적으로 제정된 것이다(제1조), 원고가 이 사건 신청을 통해 운영하려는 장례식장은 행정청의 도시·군관리계획에 의하여 설치되는 것은 아니므로 이 사건에 위 규칙이 곧바로 적용되지 않는다. 또한 피고는 신청부지 기준 낙동대로 건너편은 약 7,600세대의 아파트와 약 3,700세대의 단독주택들이 위치한 인구밀집지역에 해당한다고 주장하나, 을 제17호증의 1, 2의 각 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지를 종합하면, 신청부지 및 그 인근은 공장들이 위치한 준공업지역이고, 신청부지 북서쪽에는 엄궁농 산물도매시장이 있는 사실, 신청부지 기준으로 낙동대로 건너편은 제2종 일반주거지역으로 지정되어 있으나, D 아파트(200세대 상당)를 제외하고는 신청 부지로부터 상당히 떨어진 곳에 아파트나 단독주택이 있는 사실을 인정할 수 있는바, 피고가 제출한 증거만으로는 신청부지 인근이 인구밀집지역에 해당하거나 신청부지가 장례식장 입지여건에 적합하지 않다고 보기는 어렵다.

다) 이 사건 신청을 거부할 중대한 공익상의 필요 건축물의 용도변경신고가 건축법 등의 관계 규정 및 인·허가 의제사항 관련 법령에서 정한 요건을 모두 충족하고 있다면 다른 특별한 사정이 없는 한 행정청으로서는 그 용도변경신고의 수리를 거부할 수 없으나, 환경오염 내지 공중위생상 위해의 방지, 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진, 문화재 · 관광자원 등의 보전 필요성이 있다거나 해당 건축물의 용도변경으로 말미암아 인근 주민들이 겪게 될 감내하기 힘든 생활상의 고통이 있다는 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 봄이 상당하고, 이는 건축물의 용도변경허가의 경우도 마찬가지라 할 것이다(대 법원 2012. 10, 25. 선고 2011두27261 판결 참조).

앞서 본 바와 같이 신청부지 및 그 인근은 공장들이 위치한 준공업지역이고, 신청부지 북서쪽에는 엄궁농산물도매시장이 있으며, 신청부지 기준으로 낙동대로 건너 편은 제2종 일반주거지역으로 지정되어 있으나, D 아파트(200세대 상당)를 제외하고는 신청 부지로부터 상당히 떨어진 곳에 아파트나 단독주택이 위치하고 있어 신청부지 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황 등에 비추어 이 사건 건물이 장례식장으로 용도변경될 경우 주민들의 주거환경이나 교육환경이 침해될 가능성은 적어 보이는바, 이 사건 신고를 불허할 만한 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수 없다.

3) 소결론

그렇다면 피고가 이 사건 신청을 불허가할 관계 법령상의 제한사유나 중대한 공익상의 필요가 있다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.