2019구합24901 부당금액 환수처분 취소

의료법인 A

소송대리인 법무법인 정우

담당변호사 박경환

소송대리인 법무법인 중원

담당변호사 이기광, 이무상

김천시장

소송대리인 법무법인 송정

담당변호사 이찬우, 박한결

2020. 5. 28.

2020. 7. 16.

1. 피고가 원고에 대하여 한 2019. 4. 3.자 및 2019. 4. 5.자 각 부당금액 환수처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 경북 청도군 B에서 C신경정신병원(이하 '이 사건 병원'이라 한다)을 2012. 5. 4.부터 인수하여 운영하고 있다.

나. 보건복지부장관은 2018. 3.경 이 사건 병원에 대하여 2015. 2.부터 2018. 1.까지 (이하 '이 사건 기간'이라 한다) 3년간 의료급여 및 건강보험에 관한 제반사항의 현지 조사를 하였고, 2019. 1. 24. 아래와 같은 사유로 2019. 6. 3.부터 2019. 9. 8.까지 98일간 업무정지 처분을 하였다.

다. 피고는 원고에게 위 업무정지 처분과 같은 사유로 의료급여법 제23조 제1항에 근거하여 2019. 4. 3. 2,389,055,210원의 의료급여비 환수처분, 2019. 4. 5. 6,376,540원의 장애인의료비 환수처분을 하였다(이하 이를 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다).

라. 원고는 이에 불복하여 경상북도행정심판위원회에 심판청구 하였으나, 위 위원회는 2019. 6. 24. 이를 기각하였다.

마. 한편, 원고는 보건복지부장관을 상대로 중앙행정심판위원회에 이 사건 병원에 대한 98일간 업무정지 처분의 취소를 구하는 심판을 청구하였고, 위 위원회는 2019. 12. 3. 위 업무정지 처분을 취소하는 결정을 하였다.

바. 보건복지부장관은 2020. 3. 20.경 원고에게 이 사건 병원에 대한 69일간 업무정지의 사전처분 통지를 하였다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제12, 16, 24호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 2, 4, 5, 9, 10, 13, 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분에는 아래와 같은 사유가 있어 위법하므로 취소되어야 한다.

1) D이 간호과장의 직책을 가지고 있었다고 하더라도 정신건강전문요원의 업무를 주로 하였으므로 정신건강전문요원 업무를 전담하였다고 보는 것이 타당하다.

2) E도 정신건강전문요원 자격이 있었으므로, D을 정신건강전문요원에서 제외하고 E에게 정신건강전문요원 업무를 하도록 하였으면, 이 사건 병원은 이 사건 기간 동안 정신건강의학과 입원료 차등제 기관등급 G2 등급을 유지할 수 있었다. 원고로서는 동일한 인력으로도 이 사건 기간 동안 동일한 등급을 유지할 수 있었으므로, 속임수를 사용하거나 그 밖의 부당한 방법임을 인식하면서 D을 정신건강전문요원으로 신고하였다고 볼 수 없어, 속임수를 사용하거나 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받았다고 할 수 없다.

3) 설령 그렇지 않다고 하더라도 2013년경 보건복지부 현장조사 당시 '정신건강전문요원이 간호과장 업무를 해도 되냐'는 질문에 현지조사원이 '정신건강전문요원의 업무를 주로하면 괜찮다'라는 답변을 하였고, 정신건강전문요원으로 신고된 D이 간호과장 업무를 겸직하고 있음을 알았으면서도 아무런 시정조치를 하지 않은 것을 신뢰하였으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배된다.

4) 이 사건 처분에 따른 부당이득 환수금액은 원고에게 법 위반의 고의가 없었던 점, 이 사건 병원의 규모와 재정상태 등을 고려하면, 지나치게 과중하므로 비례원칙에 위배된다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 제1 주장에 관한 판단

가) 관련 법리

(1) 의료급여법 제7조 제2항은 "보건복지부장관은 의료급여의 의료수가기준과 그 계산방법 등을 정한다."라고 규정하고, 그 위임에 따라 의료급여수가의 기준 및 일반기준 제9조 제5항 [별표 4] '정신건강의학과 입원료 차등제'는 정신건강의학과의 의사 1인당 입원환자 수, 간호사 1인당 입원환자 수, 정신건강전문요원 1인당 입원환자수에 따른 각 인력별 배점에 기여가중치를 곱한 값을 더하여 산정한 기관등급별 점수에 따라 기관등급을 정하는 것으로, 제5항 가목은 "정신건강전문요원은 정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률(이하 '정신건강복지법'이라 한다) 시행령 제12조 제1항에 따른 업무를 전담하여 실제 수행하는 경우 산정하며 분만 휴가자, 16일 이상 장기유급휴가자 등은 산정대상에서 제외한다."고 규정하고 있다.

정신건강의학과 입원료 차등제는 정신건강의학과 전문의료급여기관이 정신 건강의학과 의료인 등을 확보한 수준에 따라 정신건강의학과 수진자에게 제공하는 의료급여서비스의 질에 차이가 있음을 전제로, 이를 의료급여비용의 산정에 반영함으로써 의료급여의 제공과 해당 급여비용 사이의 적정성을 도모하는 한편, 정신건강의학과 의료인 등의 확보수준에 따라 차등 보상을 시행함으로써 의료급여서비스의 적정 수준의 유지나 향상을 추구하기 위한 것인 점, 위 기준에서 말하는 '전담'의 문언적 의미, 관련 규정의 내용을 고려하면, 정신건강전문요원에 해당하기 위해서는 정신건강전문요원으로서의 업무 외에 간호업무나 다른 일반 행정업무 등을 병행하여서는 안 된다고 보는 것이 타당하다.

(2) 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위 반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결, 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조).

나) 구체적 판단

당사자 사이에 다툼 없는 사실, 갑 제4, 32호증, 을 제1호증의 각 기재, 증인 D의 일부 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, D은 이 사건 기간 동안 정신건강전문요원 업무를 전담한 것이 아니라 간호과장으로서 신입직원 채용과 직원 근태관리 등 간호인력 관리업무를 병행하였고, 그 업무량이 미미했다고 단정할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① D은 2018. 3.경 보건복지부의 현지조사 당시 사실확인서에 다음과 같이 기재하였는바, 1일 1~2회 50분을 소요하는 정신건강전문요원으로서의 업무가 간호과장 업무보다 주요한 업무였다고 보이지 않는다. 위 사실확인서의 기재는 의미가 명확하고, 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다고 볼 만한 사정도 드러나지 않는다.

② D은 간호과 근무현황표 담당결재란, 직원교육일지 담당결재란, 간호학생 실습담당 결재란, 사무용품 및 의료용품 주문서 담당결재란, 근태계 결재란 등에 간호과장의 직책으로 서명·결재하였다. D은 이 법원 증인신문에서 '간호과장의 업무에 소요되는 시간은 거의 없다'는 취지로 진술하였으나, 이를 뒷받침할 객관적인 자료가 없다.

③ 이 사건 병원의 2013년 인력현황에 의하면, 2012. 7.부터 2013. 8.까지의 기간 동안 4병동의 책임자는 수간호사 F로 기재되어 있고, D은 간호과장으로서 일반병동에 소속되어 있지 않다.

④ 이 사건 병원에 이 사건 기간 동안 D을 제외하고 평균 26명의 간호인력이 근무하였다. 이 사건 병원의 규모나 간호인력의 수에 비추어, 이 사건 병원에서 간호인력의 채용 및 근태관리 등 인력관리를 할 필요성이 존재하는 한편, 간호과장의 직책상 D이 이를 수행할 지위에 있었던 것으로 보인다.

⑤ 정신건강전문요원의 공통업무로 정신건강복지법 시행령 제12조 제2항 [별표 2] 및 구 정신건강복지법 시행령(2017. 5. 29. 대통령령 제28074호로 전부개정되기 전의 것) 제2조 제1항 [별표 1]은 '정신재활시설'의 운영 또는 '사회복귀시설'의 운영을 규정하고 있다. 그러나 D이 간호과장으로서 수행한 간호사 근태정리, 간호사 교육기획 등의 업무는 정신건강복지법 제3조에 따라 규정된 '정신의료기관'의 운영을 한 것으로 판단되고, '정신의료기관'은 같은 조에 규정된 '정신재활시설'이나 '사회복귀시설'과는 명확하게 구분된다. 따라서 D이 위 업무를 수행하였다고 하여 정신건강전문요원으로서 업무를 수행한 것이라고 볼 수 없다.

2) 제2 주장에 관한 판단

가) 관련 법리

구 의료급여법 제23조 제1항 및 제28조 제1항 제1호의 '속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여비용을 받은 경우'라 함은 요양기관 또는 의료급여기관이 요양급여비용 또는 의료급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용 또는 의료급 여비용을 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다 (대법원 2011. 4. 14. 선고 2010두26315 판결 참조). 여기서 관계법령에 의하여 급여비용으로 지급받을 수 없는 비용이라 함은 정상적인 절차에 의하여는 급여비용을 지급받을 수 없음에도 속임수 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용 지급에 관한 의사결정에 영향을 미쳐 지급받은 경우를 말한다고 봄이 타당하다.

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조).

나) 구체적 판단

갑 제7, 8, 10, 33호증의 각 기재, 증인 D의 일부 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고가 간호과장 업무를 병행하는 D을 정신건강전문요원으로 신고하여 이에 대한 의료급여비용을 받은 것은 '속임수'를 사용한 것으로까지 보기는 어렵지만 '그 밖의 부당한 방법'으로 의료급여비용을 받은 경우에 해당하고, 여기에 정당한 사유가 있다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

① 앞서 본 것과 같이 D은 정신건강전문요원의 업무를 전담한 것이 아니어서 정신건강전문요원 인력으로 산정될 수 없는 것이므로, 원고가 D을 정신건강전문요원 인력 산정에 포함하여 신고함으로써 의료급여비용을 지급받은 것은, 의료급여법 제7조 제2항, 의료급여수가의 기준 및 일반기준 제9조 제5항을 위배하여 정상적인 절차로는 지급받을 수 없는 의료급여비용을 지급받은 것이다.

② 의료급여수가의 기준 및 일반기준 제9조 제5항 [별표 4]의 제5항 가목 (2)호는 2009. 12. 31. 개정되면서 '전담하여'라는 문구가 추가되었고, 이때 '전담하여'는 위 1)항에서 본 것과 같이 정신건강전문요원으로서의 업무 외에 다른 업무를 병행해서는 안 된다고 해석하는 것이 타당하다. 보건복지부도 개정된 규정과 관련하여 '정신보건전문요원이 다른 업무를 병행할 경우에 인력 산정에서 제외한다'고 해석하고 있었고 [보건복지부행정해석(기초의료보장과-6714호, 2010. 1. 1.)], 이 같은 해석에 다툼이 있었다고 볼만한 사정도 없으므로, 원고가 정신건강의학과 입원료 차등제와 관련한 규정을 제대로 확인하였으면 정신건강전문요원 인력으로 산정되기 위해서 정신건강전문요원 업무 외에 다른 업무를 병행해서는 안 된다는 것을 충분히 알 수 있었다고 판단된다.

③ 의료급여법, 의료급여수가의 기준 및 일반기준에 따라 의료급여비용을 지급받으려고 하는 원고로서는 관련 규정을 숙지하고, 필요한 경우 보건복지부나 피고에게 공식적인 문의를 하였어야 하고, 단순히 보건복지부 현지조사원의 구두 답변을 신뢰하였다는 것만으로는 위 규정을 위배한 행위에 정당한 사유가 있다고 할 수 없다.

3) 제3 주장에 관한 판단

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).

설령 보건복지부의 현지조사원이 D에게 '간호과장 업무를 하더라도 정신건강전문요원의 업무를 주로 수행하면 정신건강전문요원의 자격에 문제가 없다'는 취지로 구두 답변하였다고 하더라도, 이로써 피고가 원고에게 그와 같은 내용의 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없고, 원고에게 이 사건 처분이 이루어지지 않을 것이라는 보호가치 있는 신뢰가 형성되었다고 보기도 어려우므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

4) 제4 주장에 관한 판단

가) 관련 법리

국민건강보험법 제57조 제1항은 "공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람이나 보험급여 비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다."고 규정하여 그 문언상 일부 징수가 가능함을 명시하고 있다. 위 조항은 요양기관이 부당한 방법으로 급여비용을 지급청구하는 것을 방지함으로써 바람직한 급여체계의 유지를 통한 건강보험 및 의료급여 재정의 건전성을 확보하려는 데 입법취지가 있다. 그러나 요양기관으로서는 부당이득징수로 인하여 이미 실시한 요양급여에 대하여 그 비용을 상환 받지 못하는 결과가 되므로 그 침익적 성격이 크다. 위 규정의 내용, 체재와 입법취지, 부당이득징수의 법적 성질 등을 고려할 때 국민건강보험법 제57조 제1항이 정한 부당이득징수는 재량행위라고 보는 것이 옳다(대법원 2020. 6. 11. 선고 2017두36205 판결 참조). 의료급여법 제23조 제1항은 "시장·군수·구청장은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 사람 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 대하여는 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수한다."고 규정하고 있는바, 위 법리는 의료급여법 제23조 제1항에도 마찬가지로 적용된다고 할 것이다.

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다.

나) 구체적 판단

위 인정사실, 앞서 든 증거, 갑 제2, 4, 7, 9, 26, 28, 29호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 처분으로 인해 원고가 입게 되는 불이익이 이 사건 처분으로 달성하려는 공익보다 크다고 인정된다. 따라서 이 사건 처분에는 피고가 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있으므로 취소되어야 한다.

① 정신보건전문요원인력 기준에 대해, 구 의료급여수가의 기준 및 일반기준(2009. 12. 31. 보건복지가족부 고시 제2009-254호로 개정되기 전의 것) 제9조 제5항 [별표 4]의 제5항 가목 (2)호는 "정신건강복지법 시행령 제2조 제1항에 따른 업무를 실제 수행하는 경우 산정하며"라고 규정하고 있었는데, "정신건강복지법 시행령 제2조 제1항에 따른 업무를 '전담하여' 실제 수행하는 경우 산정하며"로 개정되었다. 건강보험심사평가원은 질의·회신에서 개정 전 규정과 관련하여 '정신보건전문요원이면서 과장급 이상의 직책을 가진 자라도 정신건강복지법 시행령 제2조 제1항에 따른 업무를 실제로 수행하는 경우에는 정신보건전문요원으로 산정할 수 있으므로, 이 경우 정신보건 전문요원인력 일반현황 통보서에 정신보건전문요원으로 신고하여야 함'이라고 회신하였다.

② 보건복지부가 2013년에 이 사건 병원에 대한 현지조사를 할 당시 D이 정신건강전문요원으로 신고되어 있으면서 간호과장 업무를 병행하고 있었음을 쉽게 알 수 있었는데도 별다른 조치를 하지 않았는데, 현지조사원이 D에게 정신건강전문요원의 업무를 주로 수행하면 정신건강전문요원의 자격에 문제가 없다는 취지로 답변한 것으로 보인다.

③ 정신보건전문요원인력 기준에 대해 위 ①항과 같이 규정이 개정되었음에도 개정된 규정과 관련하여 별도의 교육이 이루어진 것으로 보이지 않은 점, 위 ②항과 같이 보건복지부 현지조사에서 별도 시정조치가 없었고, 현지조사원이 정신건강전문요원과 간호과장의 업무를 병행할 수 있다는 취지로 구두 답변한 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 원고로서는 정신건강전문요원 인력 산정 요건에 대한 관련 규정의 개정 후에도 개정 전과 같이 정신건강전문요원의 업무를 주로 하면 다른 업무를 병행하여도 되는 것으로 착오했을 가능성이 높다.

④ 원고가 D을 정신건강전문요원의 업무에서 배제하더라도 E를 정신건강전문요원으로 신고하고 정신건강전문요원의 업무를 전담하도록 하였다면, 이 사건 병원은 이 사건 기간 전체 또는 일부에서 정신건강의학과 입원료 차등제 기관등급 G2 등급유지가 가능하였다.

⑤ 이 사건 병원의 손익계산서상 당기순손익은 아래 표와 같으므로, 최근 5년간 평균 당기순손익은 -110,736,476원이다.

⑥ 중앙행정심판위원회도 이 사건 병원의 재무상태로 볼 때 원고에게 경제적 어려움이 예상되는 점, 이 사건 병원이 의료 취약지에 위치한 점, D 외에 E를 정신건 강전문요원으로 신고하였다면 이 사건 기간 총 13분기 중 5분기를 제외한 나머지 8분기는 정신건강의학과 입원료 차등제 기관등급 G2 등급을 유지할 수 있었던 점, 원고가 고의로 G2 등급을 신고하였다기보다는 관련 규정의 해석을 그르친 과실로 그러한 신고를 한 것으로 보이는 점을 들어 보건복지부의 당초 처분(업무정지 98일)이 비례원칙에 위배하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다는 이유로 이를 취소하였다.

⑦ 의료급여법에 따른 부당이득금의 징수사유가 있는 경우 징수금액을 얼마로 정할 것인지는 관할 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 관할 행정청이 이를 판단함에 있어서 재량권을 일탈·남용하여 부당이득금 징수처분이 위법하다고 인정될 경우, 법원으로서는 재량권 일탈·남용 여부만 판단할 수 있을 뿐 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한 것인지에 관하여는 판단할 수 없어 부당이득금 징수처분 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다(대법원 2016. 3. 24. 선고 2015두53657 판결 등 참조).

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 장래아

판사 김남균

판사 김나연