원고, 항소인
원고 (소송대리인 변호사 최익석)
피고, 피항소인
구리시장 (소송대리인 법무법인 정언, 담당변호사 권성환)
변론종결
2011. 11. 16.
주문
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2009. 6. 30. 원고에 대하여 한 변상금 49,306,990원 부과처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
청구취지 및 항소취지
주문과 같다.
이유
1. 제1심 판결 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 쓸 이유 중 ‘1. 처분 경위 2. 이 사건 처분 적법 여부 가. 원고 주장 나. 관계법령 다. 판단 (1) 대한민국이 이 사건 부동산의 적법한 소유자가 아니라는 주장에 대하여(2쪽 위에서 2째줄~3쪽 아래에서 5째줄)’까지는, 2쪽 3째줄 ‘지상 2층 건물의‘를 ’지상 2층 상가용 건물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)‘로 고치고, 별지 ‘관계법령’을 이 판결 말미 ‘관계법령’으로 바꾸는 외에는 제1심 판결 이유와 같다. 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 따라 인용한다.
2. 새로 쓰는 부분
(2) 공유수면관리법에 따라 한 변상금 산정이 위법하다는 주장에 대하여
구 공유수면관리법(2010. 4. 15. 법률 제10272호로 폐지되기 전 것, 이하 같다) 제5조 제1항 제1호 에 의하면, ‘공유수면에 부두·방파제·교량·수문·건축물 그 밖의 공작물을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위’(이하 ’건축물 신축 등‘이라 한다)를 하려는 자는 관리청으로부터 점·사용 허가를 받아야 하고, 제10조 제1항 에 의하면, 점·사용 허가를 받지 아니하고 공유수면을 점·사용한 자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점·사용료 해당액의 120/100에 상당하는 변상금을 징수하여야 한다. 구 공유수면관리법 시행령(2010. 10. 14. 대통령령 제22449호로 폐지되기 전 것, 이하 같다) 제13조 제1항 제1호 에 의하면, 건축물 신축 등 행위에 대한 점·사용료는 ’해당 공유수면에 인접한 토지 가격‘을 기준으로 하는데, 산정방식을 구체화한 구 공유수면관리법 시행규칙(2010. 10. 15. 국토해양부령 제300호로 폐지되기 전 것, 이하 같다) 제8조 제2항 [별표 2] 제1호에 의하면, 건축물 신축 등에 대한 적용 요율은 인접 토지 가격의 3/100이다.
피고는 이 사건 쟁점 부분에 신축된 이 사건 건축물이 공유수면에 대한 점·사용 행위 태양 중 ‘건축물 신축 등’ 경우에 해당한다고 보아 인접 토지 가격을 기준으로 변상금을 산정, 부과하였다. 그러나 원고는 공유수면을 점·사용한 것이 아니라 공유수면과 관계없이 구거 부지인 이 사건 쟁점 부분만을 일반 토지처럼 이 사건 건축물 부지로 점·사용하고 있을 뿐이고, 이는 공유수면관리법이 예정하고 점·사용 행위 태양에 해당하지 아니한다. 그렇게 보는 이유는 다음과 같다.
① 구 공유수면관리법 제2조 제1호 나.목 은 공유수면에 관하여 ‘하천·호소·구거 기타 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류로서 국유인 것’으로 정의하고 있다. 하천·호소·구거 부지 자체는 토지에 해당할 뿐 수면 또는 수류가 아니다.
② 구 공유수면관리법 제2조 제5호 는 건축물에 관하여 ‘공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 바닷물이 드나들도록 설치한 건축물’로 정의하고 있다(이 조항은 2007. 12. 27. 법률 제8819호로 개정 시 신설). 이 사건 건축물은 구거 부지와 전면 접촉되어 있을 뿐 물이 드나들도록 설치된 것이 아니다.
③ 구 공유수면관리법 제5조 제2항 에 의하면, 건축물 신축 등 행위에 대하여는 대통령령이 정하는 건축물에 한하여 허가하여야 하는데, 구 공유수면관리법 시행령 제5조 제1항 에 의하면, 이는 ‘공유수면 또는 공유수면 밑 지하에 설치되거나 공유수면에 부유하는 건축물’ 중 일정한 건축물을 말한다.
④ 구 공유수면관리법 제3조 제1호 에 의하면, 하천에 관한 법률을 적용 또는 준용받는 공유수면에는 공유수면관리법 적용이 배제된다. 하천법 제33조 제1항 제1호 는 하천점용허가 대상 행위 태양 중 하나로 ‘토지의 점용’을 명시하고 있고, 하천법 제37조 제4항 , 하천법 시행령 제42조 제1항 [별표 3] 제2호에 의하면 토지(하천부지)의 점용에 대하여는 ‘당해 토지 가격’을 기준으로 적용 요율을 산정한다.
⑤ 공유수면관리법령이 건축물 신축 등 행위에 대하여 ‘인접 토지 가격’을 기준으로 점·사용료를 산정하도록 한 취지는 건축물 신축 등 행위에 공유수면과 관계없이 해당 구거 부지만을 점·사용하는 경우가 포함되어 있지 아니하다고 보았기 때문이다. 공유수면 자체를 점·사용한 경우에 있어서는 점·사용료 산정 기준이 되는 ‘당해 토지 가격’을 상정할 수 없기에 ‘인접 토지 가격’을 기준으로 점·사용료를 산정하는 것이 정당화될 수 있으나 구거 부지를 점·사용하는 경우에 당해 토지가 아닌 인접 토지 가격을 기준으로 점·사용료를 산정하는 것은 헌법상 평등권이나 재산권 보장 조항에 비추어 허용될 수 없다.
⑥ 구거 부지를 공유수면과 관계없이 일반 토지처럼 건축물 부지로 점·사용하는 경우는 구 공유수면관리법 제5조 제1항 이 정한 점·사용 행위 태양 중 어디에도 해당하지 아니한다.
원고가 공유수면과 관계없이 구거 부지인 이 사건 쟁점 부분만을 일반 토지처럼 이 사건 건축물 부지로 점·사용한 행위는 구 공유수면관리법 제5조 제1항 각호 가 정한 점·사용 행위 태양에 해당하지 아니한다. 피고가 이에 대하여 공유수면관리법이 적용되는 것으로 보아 한 이 사건 처분은 위법하다.
(3) 피고가 한 국유재산법 적용 주장에 대한 판단
행정처분 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분 근거로 삼은 사유와 기본 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있다. 기본 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률로 평가하기 전 구체적인 사실에 착안하여 사회적 사실관계 기초가 기본에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분 근거 법령만을 추가·변경하거나 당초 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다( 대법원 2007. 2. 8. 선고 2006두4899 판결 등 참조).
구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전문개정되지 전 것, 이하 같다) 제51조 제1항 에 의하면, 국유재산을 무단 사용·수익한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 120/100에 상당하는 변상금을 징수한다. 구 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부개정되기 전 것, 이하 같다) 제26조 제1항 에 의하면, 연간 사용료는 각 사용·수익 허가 경우별로 당해 재산 가액에 일정 요율(25/1,000~50/1,000)을 곱하여 산정하고, 제2항 에 의하면, 토지에 대한 재산 가액은「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 최근 공시된 해당 토지 개별공시지가를 적용한다.
(4) 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결 론
제1심 판결을 취소한다. 이 사건 처분을 취소한다.
[별지 관계 법령 생략]