서울고등법원 춘천재판부 2017.2.8. 선고 2016누20 판결

1. 제1심 판결의 피고 패소부분(피고가 2015. 1. 16. 원고에 대하여 한 춘천지방검찰청 2014형제10642호의 사건기록 목록표에 관한 정보비공개처분 취소 청구 부분) 중 진술인 성명을 제외한 나머지 사건기록 목록표에 관한 정보비공개처분 취소 청구 부분을 취소하고, 그 부분에 해당하는 원고의 소를 각하한다.

2. 이 사건 소 중 당심에서 추가된 부작위위법확인 청구 부분을 각하한다.

3. 원고의 항소 및 피고의 나머지 항소를 각 기각한다.

4. 소송총비용은 각자 부담한다.

청구취지 및 항소취지

1. 청구취지

피고가 2015. 1. 16. 원고에 대하여 한 정보비공개처분을 취소한다(청구취지 기재 2015. 1. 7.은 오기로 보인다). 피고의 직권남용에 의한 부작위가 위법함을 확인한다.(원고는 부작위위법확인 청구를 항소장의 항소취지에만 기재하고 별도로 항소취지 변경신청서를 제출하지는 않았으나, 청구취지를 추가하는 것으로 선해하기로 한다.)

2. 항소취지

가. 원고

제1심 판결 중 원고 패소부분을 취소하고, 피고가 2015. 1. 16. 원고에 대하여 한 2015. 1. 5. 14:00부터 18:30까지 사이에 찍힌 춘천지방검찰청 민원실 CCTV 2대의 영상자료, 2015. 1. 6. 12:45부터 14:20까지 사이에 찍힌 춘천지방검찰청 민원실 CCTV 2대의 영상자료에 관한 정보비공개처분을 취소한다. 피고의 직권남용에 의한 부작위가 위법함을 확인한다.

나. 피고

제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 그 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.

이유

2. 처분의 경위

가. 원고는 2015. 1. 7. 피고에 대하여 '춘천지방검찰청 2014형제10642호의 사건기록 목록표(이하 춘천지방검찰청 2014형제10642호 사건을 '이 사건 형사사건'이라 하고, 위 사건의 사건기록 목록표를 '이 사건 목록표'라 한다), 원고가 작성한 인증등본 지정서, 2015. 1. 5. 14:00부터 18:30까지 사이에 찍힌 춘천지방검찰청 민원실 CCTV 2대의 영상자료, 2015. 1. 6. 12:45부터 14:20까지 사이에 찍힌 춘천지방검찰청 민원실 CCTV 2대의 영상자료(위 CCTV 영상자료들을 통틀어 '이 사건 각 CCTV 영상자료'라 한다)'의 공개를 청구하였다.

나. 이에 피고는 2015. 1. 16. '원고가 작성한 인증등본 지정서'에 관하여는 공개처분을 하였으나, 이 사건 목록표에 관하여는 '서울고검2015재정325호로 기록이 서울고등검찰청으로 송부된 상태이므로 기록목록 자체는 부존재함'이라는 이유로, 이 사건 각 CCTV 영상자료에 관하여는 '원고만 촬영되어 있는 것이 아니라 당청 수사관들과 다른 민원인들도 촬영되어 있으며, 위 영상자료에서 원고를 제외한 다른 사람이 촬영된 부분을 삭제하거나 모자이크 처리하는 것은 전문기관에 의뢰하지 않는 이상 기술적으로 어렵다'라는 이유로, 각 정보비공개처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

3. 원고의 주장

원고는, ① 이 사건 목록표에 관한 정보비공개처분은, 이 사건 목록표가 서울고등검찰청에 이송된 날은 2015. 1. 15.인데 원고가 정보공개를 청구한 날은 2015. 1. 7.이므로 그 사이에 충분히 피고가 이 사건 목록표를 공개할 수 있었음에도 불구하고 이를 하지 않은 것이므로 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 '정보공개법'이라 한다)을 무시한 행위로서 위법하고, ② 이 사건 각 CCTV 영상자료에 관한 정보비공개처분은, 원고와 원고 외 다른 사람들이 찍힌 부분이 분리 가능한데도 피고가 기술적인 이유로 비공개를 한 것이므로, 정보공개법 제14조를 위반한 것으로서 위법하며, ③ 피고의 부작위는 직권남용에 해당하여 위법하다고 주장한다.

4. 이 사건 소 중 부작위위법확인 청구 부분의 적법 여부

원고는 피고의 부작위가 직권을 남용하여 위법하다는 확인을 구하면서도 구체적으로 피고가 어떠한 부작위를 하였는지에 관하여 별다른 특정을 하지 않고 있으나, 피고가 원고의 공개청구에 응하지 않고 있는 부작위의 위법 확인을 구하는 것으로 선해하여 직권으로 적법 여부를 살펴보기로 한다.

행정소송법 제4조 제3호에 규정된 부작위위법확인의 소는 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 경우에 그 부작위가 위법하다는 것을 확인함으로써 행정청의 응답을 신속하게 하여 부작위 내지 무응답이라고 하는 소극적인 위법상태를 제거하는 것을 목적으로 하는 것인 만큼, 당사자의 신청에 대한 행정청의 처분이 존재하지 아니하는 경우에 허용되는 것이고, 행정청이 당사자의 신청에 대하여 거부처분을 한 것으로 보일 때에는 그 거부처분에 대하여 취소소송을 제기하여야 하는 것이지 행정처분의 부존재를 전제로 한 부작위위법확인의 소는 제기할 수 없다(대법원 1992. 9. 14. 선고 91누8807 판결 참조).

그런데 피고는 원고의 정보공개청구에 대하여 2015. 1. 16. 정보비공개처분을 하였음은 앞서 본 바와 같고, 원고는 이 사건 소로써 그 취소를 구하고 있다. 따라서 이 사건 소 중 부작위위법확인 청구 부분은 항고소송의 대상이 되는 부작위가 있다고 볼 수 없으므로 부적법하다.

5. 본안전항변에 관한 판단

가. 피고의 본안전항변

피고는, ① 이 사건 목록표는 처분 당시 피고가 보유·관리하고 있지 않았고, 처분 이후 피고가 원고에게 이 사건 목록표를 공개하였으므로 원고가 이 사건 목록표에 관한 정보비공개처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없고, ② 이 사건 각 CCTV 영상자료는 춘천지방검찰청의 '영상정보처리기기 설치 · 운영지침'에 따라 현재 삭제되어 피고가 보유 · 관리하지 않고 있으므로, 원고가 이 사건 각 CCTV 영상자료에 관한 정보비공개처분의 취소를 구할 소의 이익이 없다는 취지로 항변한다.

나. 판단

1) 이 사건 목록표 관련 본안전항변에 대한 판단

먼저 처분 당시 피고가 이 사건 목록표를 보유 · 관리하고 있지 않았다는 본안전항변에 관하여 살피건대, 갑 제3, 4호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 목록표를 포함한 이 사건 형사사건의 사건기록이 2015. 1. 15. 서울고등검찰청에 송부되었다가 2015. 4. 24. 다시 춘천지방검찰청으로 기록이 반환된 사실을 인정할 수 있는바, 그렇다면 이 사건 처분 당시에는 비록 피고가 이 사건 목록표를 보유 · 관리하고 있지 않았다 하더라도 현재 피고가 이 사건 목록표를 보유 · 관리하고 있는 이상 이 사건 목록표에 관한 정보비공개처분이 취소될 경우 피고는 원고에게 이 사건 목록표를 공개할 수 있다 할 것이므로, 그 취소의 법률상 이익이 없다는 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다. 이에 대하여 피고는 행정소송에서 행정처분의 위법 여부를 판단하는 기준 시점에 대하여 판결시가 아니라 처분시라고 하는 의미는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 위법 여부를 판단할 것이며 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 영향을 받지 않는다는 취지의 대법원 판결(2014. 10. 30. 선고 2012두25125 판결 등)을 근거로 처분 당시에 이 사건 목록표를 보유 · 관리하고 있지 않았던 이상 이 사건 목록표를 피고가 다시 보유 · 관리하고 있다는 사정은 사실상태의 변동에 해당하므로 이 사건 목록표 관련 청구는 부적법하다고 주장하나, 위 대법원 판결은 행정처분의 위법 여부를 판단하는 기준 시점에 관한 것으로서 소의 이익 여부를 판단하는 시점과는 무관하다. 피고의 주장은 이유 없다.

다음으로 처분 이후 피고가 이 사건 목록표를 원고에게 공개처분하였다는 본안전항변에 관하여 살피건대, 정보비공개 처분에 대하여 청구인이 제기한 행정소송은 피청구인의 정보공개 재처분으로 소의 이익을 상실한다고 할 것인바, 갑 제12호증, 을 제11호증의 각 기재에 의하면, 원고가 2015. 9. 11. 피고에 대하여 재차 이 사건 목록표의 공개를 청구하였고, 이에 피고는 2015. 9. 21. 이 사건 목록표 중 진술인의 성명은 이를 공개할 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다는 이유로 정보공개법 제9조 제1항 제6호에 따라 비공개 결정하고, 진술인의 성명을 제외한 나머지 이 사건 목록표를 원고에게 공개 결정한 사실을 인정할 수 있는바, 원고는 이 사건 목록표 중 진술인 성명을 제외한 나머지 부분에 관한 정보비공개처분에 대하여는 그 취소를 구할 법률상의 이익이 없다. 피고의 본안전항변은 위 인정범위 내에서 이유 있다.

2) 이 사건 각 CCTV 영상자료 관련 본안전항변에 대한 판단

살피건대, 개인정보 보호법 제21조 제1항 본문은 개인정보처리자는 보유기간이 경과되었을 때에는 지체 없이 그 개인정보를 파기하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제16조는 개인정보가 전자적 파일형태인 경우에는 복원이 불가능한 방법으로 영구 삭제하도록 파기방법을 정하고 있으며, 법무부 개인정보 보호지침(법무부 훈령 제949호)에 의하면 영상정보처리기기 운영자는 수집한 개인영상정보를 영상정보처리기기 운영 · 관리 방침에 명시한 보관기간이 만료한 때에는 지체 없이 파기하여야 하고, 영상정보처리기기 운영자가 보유 목적의 달성을 위한 최소한의 기간을 산정하기 곤란한 때에는 보관기간을 개인영상정보 수집 후 30일 이내로 하도록 하고 있는데(제28조), 을 제6호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 춘천지방검찰청은 위 개인정보 보호법 및 법무부 개인정보 보호지침에 따라 '영상정보처리기기 설치 · 운영지침'을 마련하여 두었는데 위 지침에서는 청사 내에 설치된 CCTV 영상정보의 보관기간을 30일로 정하여 놓고 그 기간이 지날 경우 이전 촬영분은 자동 삭제되도록 규정하고 있는 사실, 이에 따라 현재 이 사건 각 CCTV 영상자료는 촬영일로부터 30일이 경과하여 자동 삭제된 사실을 인정할 수 있는바, 그렇다면 피고가 현재 이 사건 각 CCTV 영상자료를 보유 · 관리하고 있지 않다 할 것이어서, 원고로서는 이 사건 각 CCTV 영상자료에 관한 정보비공개처분의 취소를 구할 소의 이익이 없다 할 것이므로, 이 부분에 관한 피고의 본안전항변은 이유 있다.

가사 원고에게 이 사건 각 CCTV 영상자료에 관한 정보비공개처분의 취소를 구할 소의 이익이 있다 하더라도 갑 제1호증, 을 제4호증의 1, 2, 을 제5호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 춘천지방검찰청 민원실은 불특정 다수인이 드나들 수 있는 장소인 사실, 민원실에 설치된 CCTV에는 민원실에 근무하는 피고 직원들 외에도 민원실에 방문한 불특정 다수인들의 얼굴이 촬영되는 사실, 이 사건 각 CCTV 영상자료에도 원고를 제외한 피고 소속 수사관들과 다른 민원인들의 얼굴 등이 촬영되어 있는 사실을 인정할 수 있는바, 이 사건 각 CCTV 영상자료에 포함되어 있는 원고를 제외한 나머지 민원인들의 얼굴은 이를 공개할 경우 그로 인하여 이들이 촬영된 사진 또는 작성된 초상이 함부로 공표 · 복제되지 아니할 권리를 침해할 우려가 있으므로 정보공개법 제9조 제1항 제6호가 정한 '당해 정보에 포함되어 있는 이름 · 주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보'에 해당하는바, 이 사건 각 CCTV 영상자료에는 비공개 대상 정보와 공개 대상 정보가 혼합되어 있다고 보아야 한다.

한편, 정보공개법 제14조에 의하면 공개청구한 정보가 제9조 제1항 각 호의 1에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 제9조 제1항 각 호의 1에 해당하는 부분을 제외하고 공개해야 한다고 규정하고 있다. 즉, 법원이 행정기관의 정보공개거부처분의 위법 여부를 심리한 결과, 공개를 거부한 정보에 비공개 대상 정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있고 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있음을 인정할 수 있을 때에는 청구취지의 변경이 없더라도 공개가 가능한 정보에 관한 부분만의 일부 취소를 명할 수 있고, 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 비공개 대상 정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분을 분리할 수 있다고 함은, 이 두 부분이 물리적으로 분리 가능한 경우를 의미하는 것이 아니고, 당해 정보의 공개방법과 절차에 비추어 당해 정보에서 비공개대상 정보에 관련된 부분을 제외 내지 삭제하고 그 나머지 정보만을 공개하는 것이 가능하고 나머지 부분의 정보만으로도 공개의 가치가 있는 경우를 의미한다(대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12707 판결 등 참조). 한편 전자적 형태로 보유 · 관리되는 정보의 경우에는, 그 정보가 청구인이 구하는 대로는 되어 있지 않다고 하더라도, 공개청구를 받은 공공기관이 공개청구 대상 정보의 기초자료를 전자적 형태로 보유 · 관리하고 있고, 당해 기관에서 통상 사용되는 컴퓨터 하드웨어, 소프트웨어와 기술적 전문지식을 사용하여 그 기초자료를 검색하여 청구인이 구하는 대로 편집할 수 있으며, 그러한 작업이 당해 기관의 컴퓨터 시스템 운용에 별다른 지장을 초래하지 아니한다면, 그 공공기관이 공개청구 대상 정보를 보유 · 관리하고 있는 것으로 볼 수 있고, 이러한 경우에 기초자료를 검색 · 편집하는 것은 새로운 정보의 생산 또는 가공에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두6001 판결, 2014. 5. 29. 선고 2012두25729 판결 등 참조).

그렇다면 이 사건 각 CCTV 영상자료는 CCTV 카메라 신호의 영상을 받아 그 영상을 저장장치(HDD)에 기록하는데, 원본 영상이 그대로 저장되는 것이 아니라 압축된 데이터베이스 형태로 동영상 재생기와 동영상 파일이 합쳐진 상태로 저장되고, 저장된 자료는 그 내장된 재생플레이어를 통하여 실행할 수는 있으나, 위 · 변조 방지를 위하여 편집기능이 제공되지 않으므로 동영상 편집기 등을 이용하여 녹화 영상의 일부분을 모자이크 처리하거나 삭제하는 등의 편집행위를 할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 CCTV 영상자료가 비공개 대상 정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분을 분리할 수 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 결국 이 사건 각 CCTV 영상자료는 정보공개법 제14조에서 정한 '공개청구한 정보가 제9조 제1항 각 호의 1에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있는' 경우에 해당하지 아니하므로, 비록 이 사건 각 CCTV 영상자료에 공개 대상 정보가 포함되어 있다 하더라도, 이 부분만을 분리하여 공개할 수는 없다. 피고의 이 사건 각 CCTV 영상자료에 관한 정보비공개처분은 적법하다.

6. 이 사건 목록표에 관한 정보비공개처분의 적법 여부

가. 살피건대, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 이 사건 형사사건에 대하여 불기소처분을 받고 항고하였는데, 서울고등검찰청 춘천지부는 2014. 12. 29. 항고기각결정을 한 사실, 원고가 이 사건 목록표에 관한 정보공개를 청구한 2015. 1. 7.에는 이 사건 목록표를 포함한 이 사건 형사사건 기록을 피고가 보유 · 관리하고 있었던 사실, 원고는 2015. 1. 14. 위 항고기각결정에 대하여 재정신청을 한 사실, 그에 따라 피고는 2015. 1. 15. 이 사건 목록표를 포함한 이 사건 형사사건 기록을 서울고등검찰청에 이송한 사실, 피고는 그 다음날인 2015. 1. 16. 원고에 대하여 이 사건 목록표에 관한 정보비공개처분을 한 사실을 인정할 수 있는바, 피고는 국가기관으로서 국민이 공개를 신청한 정보에 관하여 적극적으로 공개를 하여야 할 의무가 있고(정보공개법 제3조), 만약 다른 공공기관이 보유 · 관리하는 정보의 공개 청구를 받았을 때에는 지체 없이 이를 소관 기관으로 이송하여야 하며, 이송한 후에는 지체 없이 소관 기관 및 이송 사유 등을 분명히 밝혀 청구인에게 문서로 통지하여야 하는 점(정보공개법 제11조 제4항)에 비추어 보면, 원고의 정보공개 청구 당시에는 이 사건 목록표를 피고가 보유 · 관리하고 있었으므로 피고로서는 원고의 재정신청에 따라 이 사건 형사사건 기록을 이송하기 전에 정보공개 여부를 결정하거나, 이 사건 형사사건 기록을 이송한 이후에는 원고의 정보공개 청구 또한 서울고등검찰청으로 이송하였어야 함에도 그러한 조치를 취하지 않고 있다가 이 사건 목록표를 서울고등검찰청에 이송하여 해당 정보가 부존재하다는 이유로 정보비공개처분을 한 것은 위법하다는 평가를 면치 못한다 할 것이고, 따라서 이 사건 목록표에 관한 정보비공개처분은 취소함이 마땅하다 할 것이다. 다만 앞서 본 바와 같이 이 사건 목록표 중 진술인 성명을 제외한 나머지 부분에 관한 정보비공개처분에 대하여는 그 취소를 구할 법률상의 이익이 없으므로, 이 사건 목록표 중 진술인 성명에 관한 정보비공개처분만을 취소하여야 한다.

나. 한편 피고는 이 사건 소송에 이르러 이 사건 목록표는 정보공개법 제9조 제1항 제4호에 해당하는 정보거나 새로운 분쟁의 씨앗이 되므로 비공개되어야 한다고 주장하나, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 또는 변경할 수 있는바, 당초 피고가 내세운 처분 근거는 해당 정보를 보유 · 관리하지 않고 있다는 것인데 반하여, 정보공개법 제9조 제1항 제4호는 수사기관의 직무수행을 보장하기 위한 규정이고, 새로운 분쟁의 씨앗이 된다는 것 등은 피고가 내세운 처분근거와 그 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없음이 명백한 것이므로, 위와 같은 처분사유의 추가는 허용되지 않는다 할 것이어서 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

다. 또한 피고는, 원고가 피고를 상대로 정보공개청구를 반복적으로 하는 것은 오로지 피고를 괴롭힐 목적으로 정보공개를 구하는 것으로서 권리남용에 해당한다고 주장하므로 살피건대, 정보공개법의 목적, 규정 내용 및 취지에 비추어 보면, 정보공개청구의 목적에 특별한 제한이 있다고 할 수 없으므로, 오로지 피고를 괴롭힐 목적으로 정보공개를 구하고 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 정보공개의 청구가 권리남용에 해당한다고 볼 수 없다 할 것인바(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결 등 참조), 을 제2, 3호증의 각 기재[원고는 원고의 피고에 대한 정보공개청구 내역(을 제2호증)이 정보공개청구 처리상태를 허위로 표시하고 있어 허위공문서라고 주장하나, 을 제7, 8, 9, 10호증의 각 기재에 의하면 피고는 정보공개청구 처리상태를 사실에 부합하게 처리하였으나, 이를 문서로 출력할 경우 전산시스템상 세부사항이 생략되어 출력되었던 사실을 인정할 수 있는바, 을 제2호증이 허위공문서라는 원고의 주장은 이유 없다]만으로는 원고가 오로지 피고를 괴롭힐 목적으로 정보공개를 구하고 있다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고의 위 주장 역시 받아들이지 아니한다.

7. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 각 CCTV 영상자료에 관한 정보비공개처분 취소 청구 부분 및 이 사건 목록표 중 진술인 성명을 제외한 나머지 부분에 관한 정보비공개처분 취소 청구 부분과 당심에서 추가된 부작위위법확인 청구 부분은 부적법하여 이를 모두 각하하고, 나머지 청구(이 사건 목록표 중 진술인 성명에 관한 정보비공개처분 취소 청구)는 이유 있어 이를 인용하여야 하는데, 제1심 판결은 이와 결론이 일부 달라 부당하므로 원고의 항소를 기각하고, 피고의 항소를 일부 받아들여 주문과 같이 판결한다.