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사건
2019누11 폐기물처리시설설치부담금 부과처분취소
원고, 항소인 겸 피항소인
한국토지주택공사
소송대리인 변호사 박인호, 박재걸
피고, 피항소인 겸 항소인
성남시장
소송대리인 법무법인 해마루 담당변호사 김선욱
제1심판결
수원지방법원 2013. 7. 18. 선고 2012구합8206 판결
환송전 판결
서울고등법원 2013. 12. 12. 선고 2013누25735 판결
변론종결
2020. 3. 25.
판결선고
2020. 4. 22.
주문
1. 제1심판결을 다음과 같이 변경한다.
가. 피고가 2012. 3. 28. 원고에 대하여 한 성남 여수지구 폐기물처리시설 설치부담금 6,129,958,500원의 부과처분 중 5,381,916,500원을 초과하는 부분을 취소한다.
나. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
2. 소송 총비용 중 90%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
청구취지 및 항소취지
1. 청구취지
피고가 2012. 3. 28. 원고에 대하여 한 성남 여수지구 폐기물처리시설 설치부담금 6,129,958,500원의 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
가. 원고
제1심판결 중 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2012. 3. 28. 원고에 대하여 한 성남 여수지구 폐기물처리시설 설치부담금 부과처분 중 2,315,427,200원 부분을 취소한다.
나. 피고
제1심 판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
이유
1. 처분의 경위, 2. 이 사건 처분의 적법 여부 중 가. 원고의 주장, 나. 관계법령, 다. 인정사실
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 제15면 2행 '법률' 다음에 '(2013. 8. 13. 법률 제12077호로 개정되기 전의 것)'을 추가하고, 제16면 3행을 '(2012. 3. 30. 대통령령 제23700호로 개정되기 전의 것)'으로 고치는 외에는 제1심판결의 이유 중 해당부분 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
라. 판단
1) 환송판결의 기속력과 이 법원의 심판범위
가) 관련 법리
상고심으로부터 사건을 환송받은 법원은 그 사건을 재판함에 있어서 상고법원이 파기이유로 한 사실상 및 법률상의 판단에 대하여 환송 후의 심리과정에서 새로운 주장이나 입증이 제출되어 기속적 판단의 기초가 된 사실관계에 변동이 생기지 않는 한 이에 기속된다(대법원 1997. 2. 28. 선고 95다49233 판결, 대법원 1997. 7. 11. 선고 97다14934 판결 등 참조). 여기에서 '상고법원이 파기이유로 한 법률상의 판단'에는 상고법원이 명시적으로 설시한 법률상의 판단뿐 아니라 명시적으로 설시하지 아니하였더라도 파기이유로 한 부분과 논리적·필연적 관계가 있어서 상고법원이 파기이유의 전제로서 당연히 판단하였다고 볼 수 있는 법률상의 판단도 포함되는 것으로 보아야 한다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011다106136 판결, 대법원 1991. 10. 25. 선고 90누7890 판결 등 참조). 그리고 '파기이유로 삼은 사실상의 판단'이란 상고법원이 절차상의 직권조사 사항에 관하여 한 사실상의 판단을 말하고 본안에 관한 사실판단을 말하는 것이 아니며, 환송을 받은 법원은 변론을 거쳐 새로운 증거나 보강된 증거에 의하여 본안의 쟁점에 관하여 새로운 사실인정을 할 수 있는 것이므로, 그 심리과정에서 당사자의 주장·입증이 새로이 제출되거나 또는 보강되어 상고법원의 기속적 판단의 기초가 된 사실관계에 변동이 생긴 때에는 환송판결의 기속력은 미치지 않는다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010다87757 판결, 대법원 2008. 2. 28. 선고 2005다11954 판결 등 참조).
나) 제1심판결에서 환송판결에 이르기까지 경위
제1심판결은 ① 1일 폐기물발생량을 산정함에 있어 착공 시에 근접한 기초자료를 이용한 것은 적법하고, 이 사건 조례를 적용할 수 없다고 하면서도 변동계수 1.3을 적용하는 것은 적법하며, ② 택지조성원가를 기준으로 부지매입비를 산정하는 것은 위법하고, ③ 폐기물처리시설 중 소각시설 설치비용에서 주민편익시설 설치비용을 공제하여야 한다는 이유로 이 사건 처분 중 부지매입비 부분을 취소하고, 시설설치비를 합계 2,315,427,200원(= 음식물류처리시설 538,034,200원 + 소각시설 1,777,393,000원)으로 산정하였다.
이에 원고와 피고는 각각 패소부분에 대하여 항소를 제기하였다. 환송 전 원심판결은 ① 1일 폐기물발생량을 산정함에 있어 처분 시에 근접한 기초자료를 토대로 산정하여야 하고 이 사건 조례를 적용하여 변동계수 1.3을 적용하는 것은 적법하며, ② 피고가 폐기물처리시설을 설치할 것인지, 설치한다면 어떤 지역에 설치할 것인지 여부는 아직 확정된 것으로 볼 수 없다는 이유로 이 사건 사업부지 내에 폐기물처리시설을 설치하는 것을 전제로 산정한 택지조성원가를 부지매입비로 산정하여야 하고, ③ 피고가 폐기물처리시설 중 소각시설 설치비용에서 주민편익시설 설치비용을 포함한 조치는 적법하다는 이유로 부지매입비 2,486,911,680원(= 소각시설 2,003,918,400원 + 음식물류처리시설 482,993,280원), 시설설치비 2,491,744,402원(= 소각시설 1,971,447,500원 + 음식물류처리시설 520,296,902원) 합계 4,978,656,082원으로 산정하였다.
원고와 피고는 각각 환송 전 원심판결 중 패소 부분에 대하여 상고를 제기하였다. 환송판결은 ① 1일 폐기물발생량을 산정함에 있어 착공 시에 근접한 기초자료를 이용하여 산정한 조치가 위법하다고 볼 수 없고, 시행령 규정내용을 구체화한 이 사건 조례 제8조 제1항 [별표1]에 따라 변동계수 1.3을 적용한 조치는 적법하며, ② 피고가 폐기물처리시설을 설치할 것인지, 설치한다면 어떤 지역에 설치할 것인지 여부는 아직 확정된 것으로 볼 수 없어 부지매입비를 이 사건 사업지구의 ㎡당 택지조성원가에 따라 산정한 조치가 적법하나, ③ 주민편익시설을 설치하도록 한 이 사건 조례 제8조 제2항 은 위임의 한계를 벗어나 효력이 없어 폐기물처리시설 중 소각시설 설치비용에서 주민편익시설 설치비용을 포함시킨 조치는 위법하다는 이유로, 환송 전 원심판결을 파기하여 이 법원에 환송하였다.
다) 이 법원의 심판 범위
원고와 피고는 파기환송 후 이 법원에 이르러 환송판결의 판단 중 ①, ③ 쟁점에 관하여 새로운 주장이나 입증을 제출하지 아니하였으므로, 기속적 판단의 기초가 된 사실관계에 변동이 없어 환송판결의 기속력이 인정된다.
원고는 파기환송 후 이 법원에 이르러 환송판결의 판단 중 ② 쟁점에 관하여 피고가 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물을 이 사건 사업지구 밖에 위치한 기존 폐기물 처리시설에서 처리하는 것으로 확정하였다고 주장하면서 증거를 추가로 제출하였으므로, 기속적 판단의 기초가 된 사실관계에 변동이 있는지 여부를 살펴볼 필요가 있어
② 쟁점은 이 법원의 심판대상이 된다.
2) 폐기물처리시설의 설치부지가 이 사건 사업지구 밖으로 확정되었는지 여부에 대한 판단
가) 법 제6조 제1항, 제2항, 제7조에 의하면, 공동주택단지나 택지를 개발하려는 자(이하 '사업시행자'라 한다)는 그 개발 대상인 공동주택단지나 택지(이하 '해당 사업지구'라한다)에서 발생하는 폐기물처리시설을 해당 사업지구 안에 설치하여야만 하는 것은 아니고 그 바깥에 설치하여도 된다. 그러나 위 법에 의한 폐기물처리시설은 새로운 공동주택단지나 택지를 개발함에 따라 추가로 발생하는 폐기물처리 수요를 감당하기 위한 것이므로, 택지개발사업계획에서 해당 사업지구 바깥에 따로 설치하기로 하는 계획이 수립되어 승인을 받았다는 등 특별한 사정이 없는 한, 사업시행자는 해당 사업지구 안에 설치하는 것을 전제로 하여 사업계획에 반영한 다음 직접 설치하거나 그 경우에 소요되는 비용에 해당하는 설치부담금을 납부하여야 한다. 그러므로 사업시행자가 직접 폐기물처리시설을 설치하는 대신 설치부담금을 납부할 경우에는 그 시설부지가 해당 사업지구 안에 있는 토지로 확정된 경우는 물론 시설부지가 미확정인 경우에도 설치부담금은 해당 사업지구 안에 직접 설치할 경우에 부담하는 비용에 상응하는 금액을 내야 하고, 이 경우 시장 등은 그 설치부담금을 당장 시설의 추가 확충 등에 사용하지 않더라도 해당 사업지구를 위한 장래의 폐기물처리시설 재원으로 사용하여야 한다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두8745 판결 참조).
한편, 법 제6조 제4항, 같은 법 시행령 제4조 제4항, 이 사건 조례 제8조 제1항 [별표 1]은 시설부지의 매입에 드는 비용을 ㎡당 조성원가를 기준으로 산정하도록 규정하고 있다. 이는 위 법령 규정에 의한 설치비용 해당금액 산정 기준을 구체화한 것으로서, 폐기물처리시설의 시설부지가 해당 사업지구 내로 확정된 경우나 그 시설부지가 확정되지 않은 경우에 한하여 적용되고, 해당 사업지구 바깥의 토지가 시설부지로 확정된 경우에는 그 시설부지의 매입에 드는 실제 비용이 설치부담금 산정의 기준이 되어야 할 것이므로, 그 범위에서는 위 조례 규정은 적용되지 않는다고 해석하여야 한다(위 2013두8745 판결, 대법원 2019. 7. 10. 선고 2016두61051 판결, 대법원 2016. 12. 15. 선고 2013두8431 판결 등 참조).
나) 이 부분 쟁점에 대하여 환송판결 및 환송판결이 정당하다고 판단한 환송 전 원심판결의 판단내용은 아래와 같다.
① 이 사건 사업지구에서는 당분간 일반 폐기물은 판교소각시설에서, 음식물류폐기물은 성남시 태평동에 있는 음식물류 폐기물처리시설에서 처리하기로 예정되어 있는 상태인데, 위 폐기물처리시설이 일시적으로 여유가 있어 이를 이용하는 것일 뿐이고 향후 인근지역의 개발에 따라 증가하게 될 폐기물 배출량이나 위 시설의 가동연한 경과(사용개시일로부터 10년 내지 15년 이상이 경과하면 노후화된다) 등에 따라 그 여유량이 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물을 처리하기에 부족하게 될 가능성을 배제할 수 없는 사정, ② 기존 폐기물처리시설을 이용하는 것을 그 지역에 새로이 폐기물처리시설을 설치하는 것으로 볼 수는 없고, 그와 같이 해석하는 경우 기존의 폐기물처리시설 설치지역은 지가가 상대적으로 매우 저렴할 것이어서, 기존 폐기물 설치지역 인근의 개발사업자는 부당하게 막대한 이익을 취득할 것으로 보이는데, 이는 폐기물처리시설에 대한 부지확보 촉진이라는 법 제1조가 규정하고 있는 입법취지에 부합한다고 보기 어려운 사정 등에 비추어, 일시적으로 당해 사업지구에서 발생한 폐기물을 기존 시설을 이용할 것을 예정하고 있는 이 사건에 있어서는, 피고가 해당 택지에서 발생할 폐기물을 처리하기 위한 시설을 설치할 것인지, 설치한다면 어떤 지역에 설치할 것인지 여부는 아직 확정된 것으로 볼 수 없고, 그 경우에는 법이 규정하고 있는 원칙인 당해 사업지구 내에 설치된 시설에서 처리하는 것을 전제로 부지매입비를 산정하여야 할 것이다.
다) 위 나)에서 본 근거와 함께, 원고와 피고가 환송판결 이후 이 법원에 제출한 증거인 갑 제26 내지 41호증, 을 제43, 44호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사정들을 종합적으로 고려하면 피고가 이 사건 처분 당시 이 사건 사업지구 바깥에 폐기물처리시설을 설치하기로 시설부지를 확정한 상태였다고 인정하기 어려우므로, 환송판결 이후 기속적 판단의 기초가 된 사실관계에 변동이 있다고 볼 수 없는 이상, 부지매입비를 택지조성원가에 따라 산정하여야 한다는 환송판결의 판단에 기속된다.
① 사업시행자인 원고가 이 사건 사업지구 바깥에 폐기물처리시설을 따로 설치하기로 하는 사업계획을 수립하여 승인을 받았다고 볼 만한 특별한 사정을 찾아볼 수 없다.
② 성남시가 2009. 7. 27.부터 성남시 중원구 상대원동에 있는 성남시 환경에너지시설 부지에 소각시설의 신규 건립을 계획하고 정책실명제 사업으로 추진하였다는 것이나, 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물처리를 언급한 바 없고 추상적인 계획에 불과하다.
③ 성남시 환경에너지시설 관리 및 운영 조례(2009. 11. 12. 경기도성남시조례 제2378호로 개정된 것) 제2조 [별표1]은 성남시 환경에너지시설의 명칭과 위치를 성남시 환경에너지시설[성남시 중원구 공단로 516(상대원1동 420번지)], 성남시 판교환경에너지 시설(분당구 판교택지개발지구내 소1)로 정하고 있으나, 이를 두고 피고가 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물을 위 성남시 환경에너지시설에서 처리하기로 확정하였다고 볼 수 없다.
⑤ 성남시가 사단법인 A에 의뢰하여 2011. 8. 22. 제출받은 『2012년-2021년 성남시 제3차 폐기물처리기본계획 수립 연구』에 의하면 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물의 처리에 관한 별도의 계획이 없고 기존 소각시설의 노후화에 대한 사전 대비책으로 성남시 둔춘대로에 새로운 환경에너지시설의 건립을 제시하고 있으나, 연구용역물에 불과하고 성남시의 확정적인 계획이라고 보기 어렵다.
⑥ 이 사건 처분 당시 기존 폐기물처리시설을 이용하는 것은 잠정적인 계획일 뿐이고 언제까지 이용할 수 있을지 알 수 없으며, 당장 폐기물처리시설을 신설하지 않더라도 언젠가는 이 사건 사업지구에서 발생한 폐기물을 처리할 수 있는 시설의 신설이 필요하므로, 기존 폐기물처리시설을 일시 이용하는 것은 설치부지가 확정된 경우라고 볼 수 없다.
⑦ 피고가 2013. 4.-6.경부터 성남시 수정구 태평동에 있는 폐기물종합처리장 부지에 자원순환센터의 신규 건립을 계획하여 정책실명제 사업으로 추진하였고, 2014. 2. 작성한 2020년 성남 도시기본계획(변경)에 의하면 성남시가 추정한 2020년도 폐기물 총 발생량은 1일 640톤으로서 성남 환경에너지시설 등 기존 폐기물처리시설의 처리용량 범위 내로 보이기는 하나, 이는 이 사건 처분 이후에 발생하였거나 예측한 사정에 불과하여 이 사건 처분의 적법 여부를 판단하는 사정으로 삼기 어려울 뿐만 아니라, 위와 같은 계획은 지역적·환경적 변화에 따라 언제든지 변경될 가능성을 내포하고 있어 이러한 사정만으로 이 사건 사업지구에서 발생하는 폐기물을 기존 폐기물처리시설에서 처리하기로 확정되었다고 보기 어렵다.
⑧ 특정 사업지구에서 발생하는 폐기물을 여러 곳의 기존 폐기물처리시설에서 나누어 처리하기로 계획한 경우에도 폐기물처리시설의 설치장소가 확정되었다고 본다면 어느 부지를 기준으로 매입비용을 산정하여야 할지 판단하기 곤란할 뿐만 아니라, 주변의 여러 기존 폐기물처리시설 중 어느 시설에서 처리할 것인지는 처리용량 및 가동연한, 행정청의 정책적 판단 등 우연한 사정에 의하여 좌우되는 경우가 많은데, 그러한 사정에 따라 사업시행자의 부담금 액수가 결정되는 것은 불합리하다.
3) 폐기물처리시설 설치비용 부담금의 산정
환송판결의 판단 취지에 따라 부담금을 산정하면 아래와 같다.
가) 1일 폐기물 발생량
○ 1인당 폐기물 발생량
○ 1일 폐기물 발생량
나) 부지매입비 산정
다) 시설설치비 산정
라) 합계
5,381,916,500원(= 부지매입비 3,066,489,300원 + 시설설치비 2,315,427,200원)
4) 취소의 범위
부담금 부과처분 취소소송에서 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 부담금액이 산출되는 때에는 그 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소하여야 하므로, 이 사건 처분 중 합계 5,381,916,500원 부분은 적법하나 이를 초과하는 748,042,000원(6,129,958,500원 - 5,381,916,500원) 부분은 위법하므로 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이 사건 처분 중 5,381,916,500원을 초과하는 부분에 한하여 이유 있어 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결을 주문과 같이 변경한다.
판사
재판장 판사 이창형
판사 최한순
판사 홍기만