부산지방법원 2018.1.25. 선고 2017구합23507 판결

나. 원고는 2017. 7. 우림지질 주식회사(이하 '우림지질'이라 한다)와 부산 동구 B에 있는 C초등학교 교사보수공사(이하 '이 사건 공사'라 한다) 중 석면해체·제거작업 완료에 따른 석면농도측정 업무계약을 체결하였다.다. 우림지질이 2017. 8. 9. 이 사건 공사현장의 석면해체·제거작업을 완료하자 원고 대표자 D는 2017. 8. 9. 12:02 부터 15:14까지 위 현장 내부의 석면이 제거된 작업 장소에서 10개의 시료를 체취하여 석면농도를 측정하였고, 그 측정값을 분석하지 않은 채 같은 날 16:30경 우림지질 현장관리자에게 위 현장의 석면농도가 기준치 미만으로 나왔다고 통보하였다. 이에 따라 우림지질은 이 사건 공사현장 내부 석면의 유출방지를 위해 밀폐 조치한 비닐을 제거하고 석면작업 관련 장비를 제거하였다.

라. 피고는 2017. 8. 11. 이 사건 공사현장을 방문하여 확인한 결과, 원고가 위와 같이 채취한 시료를 분석하지 않은 채 석면해체업자에게 석면농도기준을 준수하였다고 통보하였음을 발견하였다.

마. 피고는 2017. 10. 20. 원고에게 원고의 위와 같은 행위가 석면농도측정 관련 서류를 거짓으로 작성한 경우에 해당한다는 이유로 산업안전보건법 제38조의5 제1항, 산업안전보건법 시행규칙 제143조의2 [별표 20] 1. 일반기준 사목의 '개별기준에 열거되어 있지 않은 위반사항에 대해서는 개별기준에 열거된 유사한 위법사항의 처분기준에 준하여 처분해야 한다'는 내용에 따라 기관석면조사 관련 서류를 거짓으로 작성한 경

우에 준하여 위 시행규칙 제143조의2 [별표 20] 2. 개별기준 거목 6)에 따라 3개월 (2017. 10. 21.부터 2018. 1. 20.까지)의 업무정지처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

바. 피고는 이 사건 소송 계속 중에 원고가 석면농도분석을 하지 않고 석면농도기준을 준수했다고 허위로 통보한 행위는 산업안전보건법 제38조의5 제2항(구체적으로 산업안전보건법 제38조의2 제8항, 제15조의2 제1항 제5호, 산업안전보건법 시행령 제30조의6 제7호, 산업안전보건법 제38조의5 제2항, 산업안전보건법 시행규칙 제80조의11, 산업안전보건법 제63조의2 제2항, 위 시행규칙 제143조의2 제1항 [별표 20] 2. 개별기준 거목 10))에 따른 석면농도 측정방법 위반에 해당한다며 이 사건 처분사유를 변경하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 9호증, 을 2, 5, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 당초 이 사건 처분사유는 '석면농도측정 관련 서류 거짓 작성'이고, 변경된 처분사유는 '석면농도 측정방법 위반'으로 기본적인 사실관계가 동일하다 볼 수 없다.

2) 원고는 관련 규정에 따라 이 사건 공사현장에서 10개의 시료를 채취하여 구체적으로 석면농도를 측정하고 결과표를 작성하였으므로 석면농도 측정방법을 위반하지 아니하였다.

3) 원고가 실제 석면농도측정을 실시하였고, 이를 분석하여 석면농도측정 결과표까지 작성한 점, 원고의 대표자가 우림지질로부터 지급받은 대금에 상응하는 과태료를 납부한 점, 이 사건 처분으로 인하여 원고는 석면농도측정 업무를 수행할 수 없게 되는바, 계약불이행에 따른 막대한 손해가 발생하고, 거래처와의 거래관계가 단절되는 등으로 원고 및 그 소속된 직원에게 회복하기 어려운 손해가 발생하는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반한 것으로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 처분사유 변경의 허용 여부

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다고 할 것인바(대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두8395 판결 참조), 피고가 당초 이 사건 처분사유로 삼은 산업안전보건법 제38조의5 제1항 '석면농도측정 관련 서류를 거짓으로 작성하였다'는 것과 같은 조 제2항 '석면농도 측정방법을 위반하였다'는 것은 이 사건 처분의 원인이 되는 사실인 '원고가 측정한 시료 10개에 대하여 분석을 하지 않고 석면농도기준을 준수했다고 허위로 통보한 행위'에 대해 법률적 평가만 달리하는 것일 뿐 기본적 사실관계를 같이 한다고 할 것이므로 위 처분사유의 변경은 허용된다고 할 것이다.

2) 변경된 처분사유의 당부

원고 소속 석면분석자인 E이 2017. 8. 28. 피고의 관련 조사 당시 '2017. 8. 9. 15:30경 위 시료를 분석하였다'고 거짓말을 하였고, 관련 분석기록지에 분석일자를 2017. 8. 9.로 허위 기재한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 을 제8호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, D는 2017. 8. 9. 19:00경 이 사건 공사현장에서 채취한 시료 10개를 원고 사무실로 가져 온 사실, E은 2017. 8. 9. 19:00경 위 시료의 상태를 확인하였고, 다음날인 2017. 8. 10. 오전에 위 시료 10개를 위상차현미경으로 계수하는 방법으로 분석하였고, 이후 석면농도측정 결과표를 작성한 사실을 인정할 수 있는바, 원고가 석면농도측정 결과표를 작성하기 전에 이 사건 공사현장에서 채취한 시료를 적법하게 분석한 것으로 볼 수 있다.

피고는 석면조사기관이 석면해체업자에게 석면농도측정 결과를 통보한 것이 석면농도측정 결과표를 작성한 것과 동일함을 전제로 원고가 우림지질에 석면농도측정 결과를 통보하기 전에 석면분석을 하지 않은 것이 석면농도 측정방법 위반이라고 주장한다. 그러나 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석 · 적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석 하거나 유추해석 하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다 할 것인데(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791,13807 판결 참조), 원고가 우림지질에 석면농도결과를 통보한 것을 석면농도측정 결과표를 작성하는 것과 동일하게 볼 수 있는 근거규정이 없고, 석면조사 및 안전성 평가 등에 관한 고시 제12조에 의하면, 법 제38조의5 제2항에 따라 공기 중 석면농도를 측정한 때에는 정해진 서식의 석면농도 측정결과표를 작성하도록 되어 있고, 산업안전보건법 제38조의5 제1항에 따라 석면해체업자가 석면해체작업이 완료된 후 해당 작업장의 공기 중 석면농도가 기준치 이하가 됨을 증명할 자료를 고용노동부장관에 제출할 의무가 있음을 규정하고 있을 뿐이다.

따라서 원고가 이 사건 공사현장에서 채취한 시료를 위상차현미경으로 계수하는 방법으로 분석한 이상 원고가 시료를 분석하지 않은 채 석면농도기준을 준수하였다고 통보한 행위를 산업안전보건법 제38조의5 제2항이 정한 측정방법 위반으로 보기는 어렵다.

따라서 원고의 위와 같은 행위가 산업안전보건법 제38조의5 제2항이 정한 측정방법 위반에 해당함을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 그리고 이 사건 기록에 나타난 자료에 의하면, 이 사건 처분의 집행으로 말미암아 원고에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다고 인정되고 달리 집행정지로 말미암아 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 때에 해당한다고 인정할 만한 증거도 없으므로, 이 사건 항소심 판결 선고 시까지 직권으로 그 집행을 정지한다.