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원고,항소인
원고 1 조합 외 3인 (소송대리인 변호사 김동재 외 1인)
피고,피항소인
국민건강보험공단 (소송대리인 변호사 조병기)
2018. 3. 15.
주문
1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고들이 부담한다.
제1심 판결을 취소한다. 피고가 2016. 3. 17. 원고들에게 한 각 요양급여비용 환수결정을 취소한다.
이유
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 제1심판결의 해당 부분을 고치거나 삭제 또는 추가하고, 제2항과 같이 추가 판단을 하는 외에는 제1심판결의 이유와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
〈〈고치거나 삭제 또는 추가하는 부분〉〉
○ 제4면 17-18행을 ‘1) 원고 조합은 소비자생활협동조합법에 따라 설립인가를 받은 소비자생활협동조합으로서 ○○○○병원을 개설하였다.’로 고치고, 제5면 6행 ‘, 자기구속의 원칙’을 주1) 삭제한다.
○ 제7면 2행 ‘살피건대,’ 다음에 ‘갑 제6호증의 기재에 의하면 원고들의 환수예정통보에 대한 의견서가 2016. 3. 14. 09:32 피고의 기록물등록대장(보험급여부) 전산에 등록되었고, 이에 대한 피고의 회신이 같은 날 09:58 위 기록물등록대장 전산에 등록되었으나, 위 기록물등록대장에 나타난 원고들의 의견서 등록일시는 피고의 직원이 우편으로 수령한 원고들의 의견서를 전산에 등록한 시간을 나타낼 뿐 원고들의 의견서에 대한 담당공무원의 검토가 시작된 시간을 나타내는 것이 아니고, 원고들이 제출한 의견서는 ’원고들에 대한 재판이 확정될 때까지 이 사건 처분을 유예해 달라는 것‘으로 사안이 간단하고 전형적이어서 위와 같은 의견을 자주 받는 피고가 답변을 하는 데 긴 시간이 필요해 보이지 않으므로,’를 추가한다.
○ 제7면 10행 ‘및 행정의 자기구속원칙’을 삭제하고 11행부터 13행 ‘그런데’까지를 삭제한다.
2. 추가 판단
가. 원고들의 주장
1) 절차상 하자
이 사건 처분이 원고들의 권익을 심히 침해하거나 이해관계에 중대한 영향을 미침에도 피고가 청문을 실시하지 아니한 절차상 위법이 있다.
피고는 이 사건 처분을 함에 있어 원고 조합 및 원고 조합을 제외한 나머지 원고들(이하 ‘나머지 원고들’이라 한다)에 대한 처분근거법률로 국민건강보험법 제57조 만을 명시하였을 뿐 구체적인 항을 적시하지 아니하여 원고들의 방어권 행사에 지장을 초래하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.
2) 처분사유
이 사건 병원이 요양급여비용을 청구하여 수령하였으므로, 국민건강보험법 제57조 제1항 에서 정한 보험급여 징수의 상대방인 ‘보험급여 비용을 받은 요양기관’은 이 사건 병원이지 원고 조합이 아니다. 나머지 원고들은 같은 법 제57조 제2항 이 정한 ‘해당 요양기관을 개설한 자’에 해당하고, 제57조 제2항 은 ‘보험급여를 받은 사람이나 보험급여 비용을 받은 요양기관이 법 제57조 제1항 에 따라 부담하는 징수금 납부의무’와 연대하여 부담하는 것이어서 필연적으로 제57조 제1항 에 따라 요양기관에 대한 부당이득 환수처분이 전제되어야 하는데, 제57조 제1항 의 요양기관인 이 사건 병원에 대하여는 어떠한 환수처분도 없었으므로, 나머지 원고들은 이 사건 병원과 연대하여 징수금을 납부할 의무가 발생하지 않아 이 사건 처분은 그 자체로 위법하다.
국민건강보험법 제57조 제2항 제1호 는 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료기관을 개설할 수 있는 의료인의 면허나 의료법인 등의 면허를 대여받은 경우에 한하여 적용된다. 원고 조합은 형식적으로 설립되어 그 자체로 의료기관을 개설할 수 있는 의료법인의 요건을 갖추지 못하였다. 나머지 원고들은 원고 조합을 형식적으로 설립한 후 ‘원고 조합 명의를 이용하여’ 요양기관인 이 사건 병원을 개설하였을 뿐이고, ‘원고 조합의 명의를 대여받아’ 이 사건 병원을 개설한 것이 아니므로, 처분사유가 존재하지 않는다.
3) 재량권의 일탈·남용
이 사건 병원을 개설함에 있어 나머지 원고들의 개입 정도가 상이하고, 요양급여비용이 원고들에게 모두 귀속된 것이 아님에도, 나머지 원고들에게 일괄하여 환수금액 전액에 대한 책임을 부담하도록 한 것은 비례의 원칙에 위반하였고, 피고가 위료법위반 사항에 관한 관리·감독을 허술하게 하여 자기책임의 원리를 위반하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 판단
1) 청문절차 미경유의 하자 여부
행정절차법 제22조 제1항 은 행정청이 처분을 할 때 다른 법령 등에서 청문을 하도록 규정한 경우, 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 청문을 실시하도록 규정하고 있는데, 이 사건 처분의 근거가 된 국민건강보험법에서 청문을 거치도록 규정하지 않은 점, 피고가 2016. 2. 15. 원고들에게 부당 요양급여비용 환수예정통보를 하면서 의견제출의 기회를 주었고 이에 따라 원고들이 2016. 3. 11.경 피고에게 의견서를 제출한 점(갑 제7, 9호증, 을 제4호증) 등을 고려하면, 피고가 원고들에게 의견제출의 기회를 부여한 것과 별도로 원고들에게 청문을 실시할 의무가 있다고 보기 어려우므로, 청문절차를 거치지 아니하였더라도 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다.
2) 처분근거법령 불특정의 하자 여부
행정절차법 제23조 제1항 은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다( 대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등 참조).
갑 제2호증, 을 제5호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 피고가 2016. 3. 17. 원고들에게 이 사건 처분을 하면서 처분의 근거법령으로 국민건강보험법 제57조 만을 적시하고 원고 조합의 경우 같은 법 제57조 제1항 , 나머지 원고들의 경우 같은 법 제57조 제2항 제1호 로 세분화하여 적시하지 않은 사실은 인정되나, 국민건강보험법 제57조 의 규정 문언 및 아래에서 보는 기존의 대법원 판결과 헌법재판소 결정례에 비추어 원고들의 처분근거법령이 위와 같이 세분화될 수 있음을 충분히 예상할 수 있었던 점, 원고들은 피고에게 의견제출의 기회를 부여하면서 처분근거법령에 대하여 의문을 제기하지 아니한 점(갑 제7호증), 피고는 이 사건 소송에서 처분근거법령을 위와 같이 세분화하여 의견을 밝힌 점 등에 비추어 보면, 처분서에 처분근거법령이 세분화되어 있지 않더라도 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.
3) 처분사유의 존재
가) 국민건강보험법 제57조 제1항 에서 정한 부당이득 징수의 대상인 ‘보험급여 비용을 받은 요양기관’이란 부당한 방법으로 급여비용을 받은 모든 요양기관 및 의료급여기관이라 할 것인데, 피고에 대한 관계에서 급여비용을 청구하여 지급받는 자는 개설명의자이므로, 그 기관이 법인인 때에는 해당 법인을 의미하고, 법인이 아닌 때에는 그 기관의 개설명의자인 의료인 등을 의미한다[ 헌법재판소 2015. 7. 30.자 2014헌바298, 357, 2015헌바120(병합) 결정 , 대법원 2015. 3. 20. 선고 2014두45420 판결 참조).
이 사건 병원은 영조물에 불과하여 요양급여비용을 청구하여 이를 수령할 독립적인 법인격이 없고, 갑 제1, 11, 12, 13호증, 을 제6, 7, 8호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 원고 조합은 이 사건 병원을 개설한 명의자로서 이 사건 병원 명의의 계좌를 개설하여 피고로부터 이 사건 병원에 대한 요양급여비용을 받았으므로, 이 사건 병원이 아닌 원고 조합이 국민건강보험법 제57조 제1항 이 정한 ‘보험급여 비용을 받은 요양기관’에 해당한다.
나) 의료법 제33조 제2항 을 위반하여 적법하게 개설되지 아니한 의료기관에서 환자를 진료하는 등의 요양급여를 실시하였다면 해당 의료기관은 국민건강보험법상 요양급여비용을 청구할 수 있는 요양기관에 해당되지 아니하므로 요양급여비용을 적법하게 지급받을 자격이 없다( 대법원 2018. 4. 10. 선고 2017도17699 판결 , 대법원 2015. 5. 14. 선고 2012다72384 판결 등 참조).
이 사건 병원은 의료기관의 개설자격이 없는 나머지 원고들이 의료법 제33조 제2항 을 위반하여 원고 조합의 명의를 빌려 개설한 병원으로서 의료법에 따라 적법하게 개설된 의료기관이라고 볼 수 없으므로, 원고 조합은 국민건강보험법상 적법하게 요양급여비용을 지급받을 자격이 없다. 국민건강보험법 제57조 제1항 의 입법취지가 부당하게 지출된 급여비용을 원상회복함으로써 건강보험 및 의료급여 재정의 건전성을 확보하겠다는 것인 점(위 헌법재판소 결정 참조)을 아울러 고려해 보면, 원고 조합이 적법하게 개설된 의료기관임을 전제로 피고로부터 요양급여비용을 지급받은 행위는 국민건강보험법 제57조 제1항 이 규정한 ‘속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 경우’에 해당하므로( 대법원 2012. 1. 27. 선고 2011두21669 판결 참조), 피고는 국민건강보험법 제57조 제1항 에 따라 원고 조합에게 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수할 수 있다.
다) 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호 는 국민건강보험법 제57조 제1항 에 의한 징수 상대방이 명의상 개설자임을 전제로, 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인, 의료법인 등의 명의를 대여받아 요양기관을 개설한 경우 실질적 운영자인 명의차용자에 대하여 연대하여 징수금을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호 는 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여하는 주체를 한정하여 명시하지 않은 점, 위 규정의 입법취지와 함께 의료법 제33조 제2항 이 형식적으로만 적법한 의료기관의 개설로 가장한 것일 뿐 실질적으로는 의료인 아닌 자가 의료기관을 개설하는 행위를 처벌하려는 취지인 점 등을 고려하면, 의료기관을 개설할 수 있는 자격이 부여된 의료법인 등은 의료기관을 설립하여 운영할 실질을 갖추지 않은 채 형식적으로 설립되었더라도 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호 에서 명의대여의 대상으로 정한 ‘의료법인 등’에 해당하고, 의료기관을 개설할 수 없는 자가 위와 같이 형식적으로 설립된 의료법인 등으로부터 명의를 빌리는 경우도 같은 호에서 규정한 ‘명의 대여’에 해당한다고 봄이 상당하다.
의료기관을 개설할 수 없는 자인 나머지 원고들이 공동하여 소비자생활협동조합법에 의하여 의료사업이 명시적으로 허용되는 원고 조합을 설립한 다음 원고 조합으로부터 그 명의를 빌려 이 사건 병원을 개설하였으므로, 피고는 국민건강보험법 제57조 제2항 에 따라 ‘해당 요양기관을 개설한 자’인 나머지 원고들에게 원고 조합과 연대하여 징수금을 납부하는 처분을 할 수 있다.
4) 재량권의 일탈·남용 여부
① 피고는 부당하게 지출된 급여비용을 원상회복하여 재정 건전성을 회복함과 동시에 이러한 제재를 통하여 향후 부당한 요양급여비용 지급청구를 방지한다는 일반예방 효과라는 공익을 달성하기 위해 이 사건 병원의 개설명의자인 원고 조합 및 그 명의를 빌린 나머지 원고들에게 이 사건 처분을 한 점, ② 이 사건 처분은 부당하게 지급된 요양급여비용을 원상회복하고자 하는 것이어서 특별한 사정이 없는 한 그 전액을 징수하는 것이 원칙인 점, ③ 원고들로서는 의료법 제33조 제2항 에 위반하여 이 사건 병원을 개설하여 의료행위를 한 후 애초에 지급받을 수 없는 요양급여비용을 받았다면 언젠가 이를 반환해야 한다는 사정을 충분히 예상할 수 있었던 점, ④ 나머지 원고들은 원고 조합의 이사장 또는 이사들로서 공동하여 비의료인의 의료기관 개설로 인한 의료법위반 범죄를 저질렀다는 이유로 유죄판결이 확정되어 범행의 가담정도가 가볍다고 할 수 없고 나머지 원고들 상호간에 가담정도에 다소 차이가 있다고 하더라도 징수금 반납에 대한 연대책임의 범위를 달리 정해야 할 사정이라고 볼 수 없는 점(갑 제12호증, 을 제6, 7호증), ⑤ 피고가 사전에 나머지 원고들의 위료법위반, 원고 조합의 요양급여비용 부정수급 사항을 적발하지 못하였다고 하더라도 그러한 사정만으로 피고가 지휘·감독을 소홀히 하였다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없을 뿐만 아니라, 의료법에 위반하여 이 사건 병원을 개설하고 원고 조합 명의로 부당하게 보험급여를 받은 나머지 원고들에게 부당이득 연대 징수금액을 감액할 사유가 될 수 없는 점 등을 고려하면, 나머지 원고들이 요양급여비용 상당 부분을 이 사건 병원의 운영비용으로 사용하고 그 전부를 개인적 이익으로 취득하지 않았다는 사정을 감안하더라도, 요양급여비용 전액에 상당한 금액을 징수금으로 연대 납부하도록 한 이 사건 처분에 비례의 원칙, 자기책임의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고들의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.