2018구합217 가축분뇨 배출시설 허가취소처분 무효확인 등

A

정읍시장

2018. 8. 23.

2018. 10. 11.

1. 이 사건 소 중 피고가 2017. 5. 15. 원고에 대하여 한 가축분뇨 배출시설 허가취소(폐쇄명령) 처분은 무효임을 확인을 구하는 부분은 각하한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 원고가 부담한다.

1. 피고가 2017. 5. 15. 원고에 대하여 한 가축분뇨 배출시설 허가취소(폐쇄명령) 처분은 무효임을 확인한다.

2. 피고가 2017. 11. 8. 원고에 대하여 한 가축분뇨 배출시설 허가취소(폐쇄명령) 처분을 취소한다.

1. 이 사건 처분의 경위

가. 원고는 1995. 9. 7. 정읍시 B 외 2필지 등 토지에 돼지사육시설(이하 '이 사건 축사'라고 한다)을 운영하기 위해 피고에게 가축분뇨 배출시설 설치에 관한 신고를 하고, 1995. 11. 22.경 피고로부터 사용승인을 받은 뒤 이 사건 축사를 운영하였다.

나. 원고는 2008년경 이 사건 축사에 관하여 휴업신고를 하고, 2010년경 폐업신고를 하였다.

다. 피고는 2010. 10.경 휴·폐업 축사에 대한 전수조사 후 운영되고 있지 않은 이 사건 축사의 상태를 확인한 후 2010. 10. 22. 이 사건 축사에 관하여 휴동처리하였다.

라. 피고는 2017. 5. 15. ~ 2017. 5. 30.까지 원고를 비롯한 정읍시 소재 축사운영자들에게 휴업·멸실된 축사에 관하여 공시송달로서 가축분뇨 배출시설 허가취소 및 폐쇄명령을 내리고 위 명령을 홈페이지에 게재한 후, 2017. 6. 2. 원고에게 가축분뇨 배출시설 허가취소(폐쇄명령)를 하였다(이하 '이 사건 종전처분'이라 한다).

한편, 피고는 이 사건 종전처분 당시 행정절차법 제21조 제1항에 따른 사전통지와 제22조 제3항에 따른 의견청취절차를 거치지 않았다.

마. 원고의 항의에 따라 피고는 원고에게 행정절차법상 규정된 사전통지를 하고, 2017. 9. 12. 원고로부터 의견청취를 한 후 2017. 11. 8. 원고에게 이 사건 종전처분과 같은 내용으로 '정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 않았다'는 이유로 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 '가축분뇨법'이라 한다) 제18조 제1항 제2호에 따라 이 사건 축사에 관한 허가취소(폐쇄명령)(이하 '이 사건 재처분'이라 한다)를 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증(가지번호가 있는 경우 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 종전처분(2017. 5. 15.자 처분)에 관한 판단

직권으로 이 사건 종전처분에 대한 청구의 적법 여부에 관하여 보건대, 행정처분이 취소되면 그 처분은 취소로 인하여 그 효력이 상실되어 더 이상 존재하지 않는 것이고 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 취소소송은 소의 이익이 없어 부적법하다(대법원 2006. 9. 28. 선고 2004두5317 등 참조).

그런데 피고가 행정절차법상 정해진 사전통지 및 의견청취절차를 거치지 아니한 채 이 사건 종전처분을 하였다가 이를 보완한 후 같은 내용의 이 사건 재처분을 한 사실은 앞에서 본 바와 같으므로, 피고가 기존에 원고에게 하였던 이 사건 종전처분은 묵시적으로 취소된 것으로 봄이 타당하다.

따라서 이 사건 소 중 이 사건 종전처분의 무효를 구하는 청구 부분은 더 이상 존재하지 않는 행정처분을 대상으로 한 것으로서, 소의 이익이 없어 부적법하다.

3. 관계 법령

별지 기재와 같다.

4. 이 사건 재처분(2017. 11. 8.자 처분)의 취소를 구하는 청구 부분

가. 원고의 주장 요지

원고는 다음과 같은 이유에서 이 사건 재처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.

1) 처분의 근거법령 미비

원고는 1995. 9.경 가축분뇨배출시설 설치 신고를 하였던바, 이 사건 배출시설은 허가를 받은 시설이 아니므로 허가 취소의 대상이 아니며, 아울러 이 사건 재처분의 폐쇄명령은 가축분뇨법 시행규칙 제17조 및 [별표 7] 행정처분 기준에서 정하는 처분에 해당하지 않으므로 법적 근거가 없다.

2) 처분의 부당성

원고가 폭설로 인한 막대한 피해를 이겨내지 못하여 휴업을 하다가 2010.경 폐업신고를 한 뒤 그 이후로 가축을 사육하지 않은 것은 사실이나, 경제적 사정이 여의치 않아 현재 상태에 이른 것으로 이 사건 축사의 운영권을 상실할 경우 원고가 입게 될 손해가 막심한 반면, 피고가 이 사건 재처분을 통하여 추구하는 공익상의 필요성은 환경보호라는 막연한 이익에 불과하여 이러한 환경상의 필요성만으로 원고가 입을 손해를 정당화하기 어렵다.

또한, 피고는 원고가 폐업을 신고한 2010.경부터 이 사건 재처분의 사전 통지 이전까지 이 사건 허가취소 규정에 관하여 고지하거나 처분을 예고한 적이 없어 부당하며 나아가 그 필요성도 보이지 않으므로, 이 사건 재처분은 부당하여 마땅히 취소되어야 한다.

나. 판단

1) 이 사건 재처분의 근거 법령

가) 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

나) 가축분뇨법 제18조 제1항에 의하면 '배출시설설치자는 제2호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다'고 규정하고 있고, 제2호에서 '정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우'를 규정하고 있다. 한편, 가축분뇨법 시행규칙 제17조, [별표 7]은 행정처분의 세부기준을 정하고 있는데, 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호의 경우 '허가취소'만을 규정하고 있다.

다) 앞서 본 법리와 위 규정에 비추어 보건대, ① 가축분뇨법 시행규칙 [별표 7]의 행정처분기준은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없는 점, ② 가축분뇨법 제18조 제1항은 제2호의 경우 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다고 규정하고 있어 피고는 허가취소 또는 폐쇄명령의 처분을 하여야 하는 점, ③ 가축분뇨배출시설의 신고대상에 해당하는 경우 허가취소의 처분을 할 수 없으나 폐쇄명령을 통하여 허가취소와 같은 목적을 달성할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 폐쇄명령의 이 사건 재처분은 법령의 근거가 있는 적법한 처분이다.

라) 원고는 이 사건 배출시설은 허가를 받은 시설이 아니므로 허가 취소의 대상이 아니라는 취지로, 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호의 기산일에 관하여 다투고 있으므로 살피건대, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호는 '정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우'라고 규정하고 있고, 그 기산일은 객관적으로 가축사육을 할 수 있었던 때로 볼 수 있는 점, ② 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적으로 하는 가축분뇨법의 입법취지인 점, ③ 만약 배출시설의 허가를 한 시설에 대해서만 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호가 적용되고, 배출시설을 신고를 한 시설에 대해서는 위 조항이 적용될 수 없다면, 신고를 하고 배출시설을 설치하였음에도 3년 이상 축사운영을 하지 않는 시설에 대해서는 가축분뇨법에 따른 배출시설의 허가취소 등을 하지 못하게 되어 가축분뇨시설 중 신고를 한 배출시설과 허가를 한 배출시설을 달리 취급하게 되어 배출시설에 대한 관리를 할 수 없는 불합리한 결과가 발생되는 점, ④ 원고가 경제적 이유로 가축사육을 하지 못하였다 하더라도 이는 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호의 '정당한 사유'에도 해당하지 않는 점 등을 종합해보면, 배출시설설치자 등이 배출시설의 허가를 받거나 신고를 하고, 배출시설인 축사를 건축하여 그 사용승인까지 받았다면, 이는 가축분뇨법상 객관적으로 가축사육을 할 수 있었던 때에 해당한다.

나아가 가축분뇨법 제18조 제1항 제2호에서 규정하는 3년의 기산일은 가축분뇨배 출시설의 신고를 하고 배출시설을 설치하여 가축사육을 할 수 있을 때로 봄이 상당한바, 원고는 1995. 11. 22.경 이 사건 축사의 사용승인을 받아 그때부터 이 사건 축사에서 가축을 사육할 수 있었으므로, 그로부터 3년이 경과한 후 행해진 이 사건 재처분은 근거법령에 따른 적법한 처분에 해당된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 처분의 부당성 여부

앞서 든 증거들에 갑 제7호증, 을 제5, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음 각 사정들, 즉 ① 원고는 2010년부터 수년간 이 사건 축사를 운영하지 않았다가 2017년경 이 사건 축사의 재운영을 위해 피고에게 문의하기 시작하였는데, 수년 간 축사를 운영하고 있지 않다가 이제와 축사를 운영하지 못하게 되었다 하더라도, 이로 인하여 원고에게 어떠한 손해가 발생하는지와 관련하여 원고가 제출한 갑 제6호증의 기재만으로는 이를 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 자료가 제출되어 있지 않은 점, ② 피고는 2017. 10. 28. 「정읍시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」를 개정하여 사육제한지역을 경계부지로부터 직선거리 500m에서 그 직선거리를 1km 이내로 확장하는 등 주민들의 환경적 이익을 보호하기 위해 관련 규정을 강화해 오고 있는데, 이 사건 축사로부터 직선거리 300m 이내에 여러 마을이 위치하여 있고, 마을주민 276명이 거주하고 있는 점, ③ 이 사건 조항에서는 정당한 사유가 존재하는 경우에는 예외적으로 3년 이상 축사를 운영하지 않았다고 하더라도 허가취소를 하지 않는 것으로 규정되어 있는데, 원고는 경제적 이유로 이 사건 축사를 수 년간 운영하지 못하였다고 하고, 그 외에 원고에게 가축사육을 하지 못한 다른 정당한 사유가 존재한다고 볼 만한 자료가 제출되어 있지 않은 점, ④ 피고가 이 사건 재처분을 통해 달성하려는 공익은 환경오염의 방지와 지역주민의 건강하고 쾌적한 생활환경을 보전하는 것인데, 비록 원고가 이 사건 신청지에서 축사를 건축하지 못함으로써 재산권의 행사에 불이익을 입을 가능성이 존재하기는 하나, 그 불이익은 앞서 본 피고의 공익과 비교하여 더 중대하다고 볼 수는 없는 점 등을 더하여 보면, 이 사건 재처분은 부당하지 않다. 따라서, 이 부분 원고의 주장도 이유 없다.

5. 결론

따라서, 이 사건 소 중 피고가 2017. 5. 15. 원고에 대하여 한 가축분뇨 배출시설 허가취소(폐쇄명령) 처분의 무효확인을 구하는 부분은 부적법하여 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 이현우

판사 김소연

판사 송한도